农村土地制度变迁与效率增进的思考，本文主要内容关键词为：农村土地论文,效率论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
发端于20世纪70年代末期的中国农村经济体制改革，即土地承包制已实行20多年了，实践证明，土地承包制是合乎广大群众愿望和生产力发展要求的制度安排。然而，这并不是说，现行的土地承包制已趋于完满。本文拟用制度变迁理论来解释中国农地制度的变迁，并就如何增进农地制度效率进行了一些必要的思考。
一、土地制度变迁：理论与实践
制度与制度变迁理论是新制度经济学研究的一个重要方向，也是新制度经济学相对于较成熟的产权理论、交易费用理论发展相对滞后的一个领域。制度变迁是一种复杂的社会实践现象，是指用一种制度对现有制度的替代过程。制度的变迁，既包含基本制度的变迁，又包含一般制度的变迁；既包括内在制度的变迁，又包括外在制度的变迁。制度的创新和改进都属于制度变迁的范畴。现代经济学有关制度变迁理论是由科斯（Coase）开创的。科斯定理表明，不同产权制度下经济人从事交易活动的成本不同，从而会产生不同的资源配置效率。这就揭示了，制度也是经济人进行收益与成本计算，并从对它的改进中取得潜在收益的一个对象。新制度学派是运用交易费用理论来分析制度效率的。运用这一理论，张五常估算香港的交易费用占GNP的80％，诺思估算美国1970年的交易费用占GNP的45％。张五常最先把科斯的交易费用概念扩大为“制度费用”，接着就将制度费用一分为二——“维持经济制度的费用”和“改变经济制度的费用”。张氏仔细阐释为什么计划体制的制度费用极端高昂，原因仅仅是因为改变制度的费用——主要是信息费用和既得利益者的反对——奇高无比才得以长期坚持。但是邓小平的开放政策使得改变制度的费用显著下降了，从而使原来昂贵异常的体制再也无法继续维持。
我国农村发生的由土地集体经营制度向土地承包制演变的制度变迁，其诱致性特征是十分明显的，这主要表现为，这一制度变迁主要是由传统制度中的潜在收益引致的制度变迁需求所推动的。传统的土地集体经营制度虽然合乎当时正统的意识形态，但是它具有严重的外部性特征。每一个劳动者由于在不拥有排他性产权的土地上从事生产，因此他在土地投入上应得的回报就缺乏制度保障，其应得的收益很容易被他之外的成员所分享；而要保证每一个劳动者用心、用力经营土地，就必须付出高额的监督费用。追求产出最大化的农民很自然地产生改进这一制度的需求。早在合作社运动高潮时，一些地方的农民就提出并进行了包产到户的制度创新实践。但是，包产到户“三起三落”的事实表明，要完成这一制度变迁的供给，必然要面临来自政治的意识形态的障碍，对此农民自身无法克服。当国家政策上发生的调整为制度创新提供了机会和空间时，包产到户很快便在全国蔓延开来。以家庭联产承包经营责任制为主要内容的制度变迁，由于赋予农民从事家庭经营的土地权利，从而确立了以家庭为单位的农业经营体制，劳动者生产、经营和劳动计量在家庭单位中进行，其生产的成本与收益趋向一致，因此自动建立起“多劳多得”的激励机制，极大地克服了集体经营制度下农业生产面临着的外部性问题的困扰，取得了以外部性内在化收益和降低监督费用带来的收益为主要内容的巨大潜在收益。当然，土地承包制并没有也不可能完全克服外部性。最明显的事实是，在这种制度下，农户承包的土地仍然受到由于人口变动而进行的土地调整的影响，农户承包土地的期限仍然由国家政策决定等等。这些或多或少地会造成农户在土地投入上的不对称回报和不稳定预期。尤为重要的是，承包制按人口均分土地，从中不能直接取得规模经济收益。
二、中国农村土地制度的变迁
1.20世纪历次土地制度变迁及制度成本
中国是一个最古老的农业大国，五千年文明史的主体是农耕文明发展史，从而造就了中国厚重的土地经济理论、政策思想和制度基础。20世纪的土地革命和制度变迁就是在这样的文化传统和制度基础上开始的。一百年的历史大致可以划分为两个50年。第一个50年是中国革命风暴的年代，其间先有孙中山的“民生主义”——耕者有其田；后有共产党主张的“耕地农有”；蒋介石则竭力维护地主土地所有制关系，因此成为革命的对象。三条线索的演进进一步表明了中国社会变迁的重要规律——“得民心者得天下”，而土地问题是民心向背的重要条件。第二个50年是新中国全面建设和迅速发展的50年，其间经历了土地改革、农业生产资料的社会主义改造直至人民公社运动、家庭联产承包经营及再延长30年不变的政策等三次重大改革。至今已基本形成了一套新型的土地政策和制度框架体系，奠定了中国社会长治久安和经济持续发展的基础。但是在新中国历次土地制度变迁中形成了两个产权问题：一是以村为单位平均分配土地，等于按照社区的血、地缘关系形成了对外排他性的土地产权；二是以国家政治的行政的手段，而非市场的手段推行土地制度，在国家权利侵入的条件下造成土地产权残缺。例如，土改时出于新民主主义反对封建主义的政治目标，国家规定农民在土改中得到的土地可以出卖，但一般不许出租。又如，大包干以后，为了发展规模经营，农民土地使用权可以“有偿转让”，即有出租权，集体作为所有者只可以让国家征用土地，但不许进入土地一级市场直接买卖。这样的产权残缺是各级政府以国家权利为名侵犯农民利益的制度条件。例如上世纪50年代推行的合作化——集体化，现在的垄断土地一级市场，都付出了惨重的制度成本。上世纪50年代农民对集体化的直接反抗，发生在从初级农业生产合作社向高级农业生产合作社的过渡阶段，表现为破坏生产工具、宰杀牲畜、砍伐林木。在高级社完全剥夺农民的私有生产资料，并迅速转入人民公社之后，农民则从直接反抗变为间接反抗，具体表现为土地粗放经营，消极怠工。于是，发生了上千万农村人口大规模非正常死亡的“3年自然灾害”，引发了1959年—1961年的农村政策调整：允许土地权“退回”生产队，亦即再次承认农村社区的血、地缘关系是土地的产权边界；允许农民在“自留地”、“拾边地”上自由种植，产品可以自由进入市场，亦即给了农民从集体化经济退出的部分权利。
现在的政府垄断征占土地则引发上访告状、包围政府，恶化了党群关系。例如广东1993年—1994年46％的上访事件归因于征占农村土地。间接的社会成本则更是加重了腐败这个最大的制度癌症。各地政府在农民普遍反抗垄断征占土地压力下的让步政策，表现为允许社队集体有15％的土地开发权，允许集体土地作股参与城镇化建设，甚至如广东，鼓励“以土地为中心”的社区股份合作制自行规划开发村社土地。但这又可能导致企业从镇中心外迁，形成镇城经济“空心化”。而且，由于这种让步政策的非规范制度特征，又连带产生政府寻租、滥用土地、浪费资源和污染环境等问题。
2.家庭承包制度——半拉子的产权改革
始于“大包干”的家庭承包制度，替代了大一统的“集体经济”，在相当长的时期里带动了农村经济效率的增长。但是，家庭承包经营制度的建立只是一种半拉子的产权改革。浅析如下：首先，计划经济的老一套管理方法始终没有离开农民。“计划权”当然是对产权的一种分割和限制，使产权的相对完整性进一步打折扣。县乡一级政府指挥农民种地的现象仍然比较普遍。中央政府对农村经济的管理也没有摆脱计划经济的一些程式。比如1997年酝酿出台的粮食流通体制改革，很大程度上是计划经济的套路。再如2000年农村工作会议突出农村经济结构调整问题，忽视农村改革的深化，仍有一种替代市场的政府行为在里头。其次，家庭承包经营制度没有基本的土地产权支撑。原来以为农业集体制度实质上解体了，替而代之的是家庭经营制度，现在才发现这个家庭经营制度是那么名不副实，因为农民对土地没有支配权。原来以为土地所有权和使用权分离后，农民凭借使用权的拥有可以保障自己的生产自主权，现在终于发现，没有所有权，使用权是那么不牢靠。没有所有权支撑的家庭经营制度已经显示了自己的虚弱：农民不愿意长期投资；农民存在对农村社区的人身依附；劳动力流动受到制约；土地经营规模的潜力不能利用；土地资源的严重浪费；乡村干部权力的日益膨胀；乡村社会关系日趋紧张等等。所以，从产权理论看，在家庭经营制度之下的土地产权仍然是一种残缺产权。但从中国农村的实际情况出发，人地关系越紧张，土地就越难以朝着完全私有化的方向演进。因此，如果不能把生活在土地上超载的农村人口减少，这种残缺产权就是可行的合理的制度安排。所以涉及到农村产权改革，许多学者都会指出这样一个矛盾，即降低农业生产成本需要扩大土地经营规模与农村社会保障需要土地平均分配的矛盾。这似乎是制约中国农村发展的基本矛盾。因为这个矛盾。所以人们似乎不愿意进一步谈论农村的产权改革。但是，人们并没有真正去认真思索解决这个矛盾的可能性。
3.土地的福利化趋势
我国是世界上最大的粮食生产国和需求国，长期以来用占世界7％的耕地养活了占世界22％的人口而享有盛誉。1994年，加拿大人均耕地拥有量为1.7公顷，美国为0.7公顷，法国为0.3公顷，英国为0.1公顷。60％的土地处于海平面之下，农用土地资源十分贫乏的荷兰，1995年人均也有耕地1.33亩。而我国人均耕地仅相当于世界的43％左右，全国近1/3省市的人均耕地不足1亩。据国家土地管理局分析，全国低于联合国粮农组织确定的人均耕地0.8亩警戒线的县和区达到666个，占全国县和区总数的23.7％，其中低于0.5亩的县和区达到463个，有些县和区的人均耕地只有0.2—0.3亩。1999年4月8日，中国国土资源部提供的最新数据表明，我国耕地1997年和1998年又净流失了595万亩，其中1997年流失的203万亩还是在国务院全面冻结非农占用土地审批的情况下流失的。据估计到2020年中国的人口将达14亿，2030年达16亿之多。所以，在中国农地资源不断减少的同时，劳动力绝对过剩将是个长期现象和问题。从目前的决策倾向分析，近中期内没有根本改变这种现象的可能。所以在中国这种人地关系高度紧张的资源约束下，经过长期反复的制度变迁和各种利益主体之间的博弈。就形成了当前以“家庭承包制”为实际内容的农地制度，并且这种制度的发展必然导致土地的福利化趋势。
到全国落实“承包政策”的1998年，农村劳均耕地面积由1984年的0.3公顷下降为0.27公顷，人均耕地由0.1公顷下降到0.08公顷土地。由于这种紧张的人地关系，对农民而言，土地所承担的生存（社会保障）功能，已经重于生产功能。如是说，中国的农村土地制度已经出现了福利化特征。而土地既然成为社会保障的基础，就很难再完全体现市场经济的原则。如前数据表明，我国已经有1/3的省人均土地面积小于1亩，1/4的县人均土地面积小于0.8亩，这个数据已经低于联合国确定的土地对人口的最低生存保障线，亦即在我国1/3的地方，这样的人地比例关系，已经使土地连维持农民生存都困难了。有理由认为，随着农业人口增加，其对土地的压力会越来越大，我国农村土地在逐渐丧失作为生产资料功能的同时，福利化趋势将日益明显和突出。
三、增进农村土地制度绩效的理性思考
1.土地承包制：完善还是取消
对于制度安排和制度创新的主体有两种理解，一种理解为政府或其代表——精英分子，另一种理解为普通劳动者。由此产生了两种创新方式：一是构造主义的方式，即由政府个别官员或精英分子对制度进行理性主义的设计，并通过政府加以实施；二是自发方式，即由普通劳动者通过自发分散地探索，最终形成一致的行为准则或规范。西方许多新制度经济学家认为，创新的动力在于收益大于成本。由于普通劳动者的创新活动存在着“搭便车”的行为，成本大于收益，因此缺乏创新动力。而政府的制度创新不存在“搭便车”问题，因而能够比较容易地进行，以补救制度的不足。诺思曾明确地提出，制度创新来自统治者而不是居民，这是因为后者总是面临着搭便车（Free rider）问题。这种观点对我国的一些学者产生了很大影响。回顾20世纪80年代后期以来，人们对我国土地制度的争论，面对土地承包制的缺陷，理论界曾有人对土地承包制的有效性和发展前途持怀疑态度。一种观点认为，我国农村应实行土地的国家永佃制，即在宣布农村土地国有化的同时，赋予农民永佃权，通过这种一虚一实的改革，打破农村土地的社区堡垒，给农户更加稳定的土地产权，从而建立起能促进土地投入和土地流转的集中产权制度。还有一种观点曾主张实行土地私有制。关于我国农地私有化的观点早在1985年就已出现，1987年—1989年之间呼声日益高涨。20世纪90年代以来，有的学者在讨论产权过程中，采取迂回的方式表达了对农地私有化的观点。这种观点和前一种观点相比更进一步，主张摈弃土地公有制这一虚名。而上述两种观点事实上都承认，农村土地承包制存在着一定程度的外部性问题和不能取得规模经济收益的问题等，并且它们都认为，要建立起能够进一步克服外部性，促进农户进行土地投入的激励机制和降低交易费用，促进土地流转和集中，促进土地规模经营的土地市场，就必须赋予农户更加完整、充分和稳定的土地权利。但不同的是，持前者观点的人，把建立这种权利的希望寄托在永佃权上；持后者观点的人，认为只有土地私有化才能更好地满足上述要求。
理论上，从制度变迁的收益与成本分析，越来越多的人逐步认识到，我国农地制度建设朝着效率方向迈进的最经济的路径是进一步完善土地承包制。这是因为，就制度变迁的收益看，实行国有永佃制或私有制后能够取得外部性内在化收益，市场配置收益，土地规模经济收益等各类收益，并不像原来主张这两类观点的人所想象的那么大。农村家庭承包制的实行，由于确立了农户对土地的承包权，因此，已经取得了人民公社制度下土地集体经营制度中潜藏的大部分外部性内在化收益，实行永佃制或私有化取得这类收益的可能性已十分有限，何况进一步强化土地承包权也能够挖掘这种有限收益。至于市场配置收益和规模经济收益，实行土地承包制后，我国的土地制度已经能够比较好地对工业化、城市化、市场化等外生条件变化带来的获利机会做出有效反应，这两类收益取得程度的关键制约因素已不是土地制度本身，而是制度外的外生条件。而就制度变迁的成本看，无论是私有化还是名义上的国有化，任何试图触动现行集体所有制的变革，其成本较之保留这一制度形式的制度变迁还要大，尤其是私有化。
2.几点理性思考
如上文所述，我国农地制度安排及其效率增进的着眼点是完善土地承包制，更为明确地说，是完善有关土地承包权的制度安排。目前，我国土地承包制合乎理论逻辑和实践要求，进一步改进和创新的方向是将土地承包权物权化。概而言之，土地承包权物权化，包括土地承包权的法定化、固定化、长期化、可继承化和市场化。而土地承包权物权化的制度变迁要求国家通过供给法律、法令来确立起制度的基本形态，弥补诱致性变迁遗留下来的法律法令等制度供给不足的缺陷。因此，在进一步完善现行土地制度的制度创新实践中，国家的作用和政策的取向就显得十分重要和关键。笔者就此也做了一些理性思考：
思考之一，完善农村土地制度立法，依法保障农民土地权利。相对于政策而言，我国农村土地制度立法显得滞后；相对于城市土地制度立法而言，我国农村土地制度立法显得薄弱；相对于行政立法而言，我国农村土地制度的民事立法显得不足。2002年8月29日第九届全国人大通过的《农村土地承包法》完善了土地承包制，赋予土地承包的物权属性，通过制定农村土地制度法律，以法定的形式赋予农民长期而有保障的土地使用权；同时，农民土地使用权物权化的发展趋势应该得到法律的认可，承包农户均应享受占有、使用、收益权，并且享有包括继承、有偿转让、抵押、入股、联合经营等权利在内的流转权。让农民土地权利的法律依据更加明确化，让农民树立起土地权利意识和依法保护自己土地权利的法律意识，让农村干部树立起尊重农民土地权利，依法管理土地的法制意识。
思考之二，土地承包制应是长期的稳定的土地承包关系。农村改革25年来的一项最主要成果就是形成了一种相对比较稳定的土地承包关系。但是这种土地承包制仍然是有限的短期的。因为第一轮土地承包中，期限为15年；第二轮土地承包中，承包期再延长30年。然而，从农地利用的效率要求看，30年仍然是一个较短的期限。党的十五届三中全会强调，必须长期稳定土地承包关系，土地承包期延长30年不变，以后也没必要变，这为长期稳定土地承包关系提供了强有力的政策支持。我们应从制度创新的战略高度认识稳定土地承包关系的重大意义，全面落实中央长期稳定土地承包关系的政策。在实践中必须警惕“左”和“右”的两种危险倾向。“左”的危险是，看不到土地市场和土地规模经营的主要制约因素，力图通过行政强制性的手段追求土地集中和规模经营，并以此来否定土地承包制，走“大集体”的老路；“右”的危险是，看不到土地承包制合乎理论逻辑和现实要求的变迁方向和发展前途，以私有化或名义上的国有化轻易取代土地集体所有制，从而动摇土地承包制的根基，最终损及改革已取得的成果。
思考之三，加快培育农民利益团体。农村土地立法改革和执法保障是一个重要问题，其中利益群体参与，特别是农民利益群体的组织和谈判能力的提高，对于提高立法质量和执法监督力度是最重要的方面。我们知道，制度创新实际上是一个社会博弈的过程。在不同时期，不同的组织和社会之间，有利于具有力量优势的行为主体的权利界定往往是不同的，由此导致制度及其变迁的差异性和多样性。然而权利的界定总是朝着有利于具有力量优势的利益集团的方向倾斜和发展。中国的农民作为一个利益群体，虽人数最多，但谈判力量最弱，加上中国还是一个具有集权传统的国度，普通百姓和民间利益团体普遍具有对政治权力的敬畏，所以农民团体在农村制度立法（安排上）的社会博弈中处于不利的地位。如果没有国家的主动参与，制度创新将相对不利于农民的利益增长，甚至会使农民成为制度创新的净受损者。只有国家的参与，才能保证农业制度效率持续稳定的增长。制度创新一般情况是“非帕累托创新”（Non-Paretian Change），即只有通过改变利益分配关系，使某些人利益受损才能提高现有资源的产出水平和社会福利水平。制度创新实质上是一个权利重新界定的过程，国家虽然可以决定创新的有效路径，但却不能决定制度效率发挥的程度。因为国家在创新收入流分配上要受到社会利益集团相对谈判力量的约束，具有比较优势的利益集团总是可以从国家那里获得较多的收入流。否则，创新就会受到力量优势集团的阻挠，国家就要为制度创新支付更多的成本。因此，社会各利益集团谈判力量的对比决定制度均衡的位置，从而决定制度效率发挥的程度，这也正是历史上许多有效制度的运行实绩不佳或国家无力付诸实施的根本原因。改革开放以来，尽管我国制定了一系列旨在保护农业和农民利益的政策和法规，但实施效果并非理想。“上有政策，下有对策”，有法不依，有令不行，决非个别现象，致使许多地方的农民负担有增无减，农民的正当权益得不到切实保障，其根本原因就在于缺乏一个反映民情、传达民意，有效提高自身谈判地位的农民利益团体。一方面，国家难以真实了解农民的制度需求，地方政府出于“政绩”的需要欺上瞒下的行为并不鲜见；另一方面，当现行制度的约束功能弱化时，又缺乏来自农民的施政压力（农民利益团体的一个重要功能就在于能代表农民对各级政府的农业行政进行监督约束），从而大大影响了农业制度应有功能的发挥。发达国家和地区在农业市场化过程中都建立了全国性的农民利益团体，如英国的“全国农民联盟”，丹麦、荷兰、德国的农业工会，法国的“全国农业经营者工会联盟”，日本和韩国的“全国农协”，以及我国台湾的“农会”等。除了全国性农民利益团体外，地方农民合作经济组织也都兼有政治团体的性质，他们代表农民的利益向政府反映农民的要求，保护农民利益，有效防止农业市场化过程中产权界定和制度创新的过度扭曲，促进了农业的持续稳定协调发展。由此可见，培育农民利益团体，已成为市场化经济条件下我国农业改革与发展以及农村经济法制化的迫切要求。
思考之四，强化农村土地管理。土地承包权物权化本身要求国家通过供给政策和法律来促进其实现，而从其后果看，土地承包权物权化必然使农民的土地权利强化，这就更加需要同时强化国家对农村的土地管理。国家一方面要扮演好公正地保护农户土地权利和土地经济秩序的“守夜人”角色，不断通过立法实践巩固改革成果，推进土地承包权物权化的进程；另一方面要扮演好宏观调控者的角色，完善土地利用规划管理、土地用途管制、农地农用限制、土地征用等管理措施，对土地产权做出符合公共利益、宏观利益、长远利益的限制和干预，国家必须将上述两种角色辩证地集于一身。
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