网格中的微自治：城市基层社会治理的新机制，本文主要内容关键词为：网格论文,基层论文,新机制论文,社会论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1001-4527(2015)04-0090-07 党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出创新社会治理体制，正确处理政府与社会关系，激发社会组织活力的发展目标，标志着我国基层社会治理模式从“国家本位”到“社会本位”的转变，整个国家治理凸显社会化趋势，“社会治理社会”成为改革风向标。创新社会治理的目的不是为了把社会控制住，不发生社会问题，而是要建构一种与现代社会相适应的有效的“自组织治理”(鲍勃·杰索普，2000)。①创新社会治理需要新的治理模式出现。网格化管理以其技术和制度的革新，已成为城乡基层社会治理创新的工具和技术。然而，在网格化管理获得各级基层公共管理者追捧的同时，人们却忽略了去关注它是否能真正实现治理的本质，即推动基层社会中人的变化。 一、单位制、街居制、社区制到网格化：我国城市基层社会治理单元的转换 新中国成立至今，我国城市基层社会治理单元始终围绕着现代国家政权建设的进程而进行转换。国家政权建设主要表现为政权的官僚化、渗透性、分化以及对下层控制的巩固，它的形成基础是国家对社区的全面控制，并“借助生产力和生产关系的变迁以及以信息储备和行政网络为手段的人身监视力、军事暴力手段的国家化和人类行为的工业主义”②来实现权力、资源向国家集中。新中国成立初期，为快速建立社会主义工业化体系和实现对城市居民社会控制的需要，单位成为城市空间单元和社会治理工具，街居制则只起拾遗补缺的作用。每个单位大而全、包袱重，集经济生产、资源分配、社会控制、福利供给等职能于一身，原子化的个体被国家高度组织化地整合进不同类型、不同级别的单位之中。每个单位是一个个自成体系的封闭空间，共同构成城市基层社会直线型的蜂窝状结构。国家借用经纪人体制来实现政权建设的需要，单位代表国家向社会成员分配资源和供给社会福利，个人依靠单位获得生存和发展的资源，致使单位与国家之间、个人与单位之间形成双重的依附和庇护关系。国家借助单位制使其资源配置能力、控制民众日常行为的能力日益强大，并完成了国家政权建设第一阶段任务，即国家对社会的有效整合和控制及最低限度的“民族—国家”的形成。 1978年改革开放后，分权成为时代特征。整个国家从总体性社会走向国家、市场、社会三者之间的分化，国家先从市场领域开始分权，后向社会分权。市场领域的改革推动企业进行改革和转型，剥离社会性职能，大量失业下岗人员进入社会，同时农村人口流入城市促使社会流动加快，单位制的社会整合功能不断被削弱，国家在城市基层面临管理真空，亟需建构一种新的社会治理单元。这时原有被边缘化且组织基础较为成熟的街居体制被委以重任，但街道办事处、居委会作为准行政组织，一直在基层社会治理过程中面临权责不对等、行政负担重、法律地位不明的尴尬境地。 20世纪90年代，社区制进入执政者视野，并在分税制和社区建设两股力量的推动下迅速实现对街居制的替代。分税制使地方政府拥有更多的财权和自主权，有利于实现公共物品供给效率的提升和分配的公正性，也为地方政府提供了更多的自由裁量权和行动空间，能够在制度创新和治理创新方面进行尝试③。1998年民政部在全国选择了26个社区建设实验区进行改革尝试，随后于2000年出台《民政部关于在全国推进社区建设的意见》，全国各地掀起了社区建设的高潮。 我国社区建设的核心是社会管理体制机制改革与创新。建设初期，上海模式、沈阳模式、江汉模式在全国产生强大的示范效应，分别代表了基层社会治理三种不同路径，即政府主导型、社区自治型和行政自治复合型。上海模式以街道为核心进行体制改革，通过权力下放和重心下沉强化街道在城市基层管理体制中的作用。沈阳模式将社区单元重新划分，建构了一套新的社区组织体系，并在社区自治方面积极探索。江汉模式通过政府部门职能转变和“权随责走、费随事转”的制度安排，推动了行政与自治的衔接与互动，并进一步理顺区、街、社区之间的权责关系，强化了社区居委会在社区治理中的主体地位。21世纪前十年的社会管理体制改革中还需要关注的有南京淮海路、北京鲁谷社区针对街道进行的体制改革，深圳盐田针对政府公共服务下沉和职能承接的社区公共服务站体制改革，以及后期安徽铜陵、贵州贵阳撤销街道的社区综合体制改革。上述各地社会管理体制改革和创新，突破了传统单位制和街居制背景下的国家全能主义和行政控制，开始探索合理划分国家和社会的行动边界，不断增强社会自主性和自治能力。 综观各种基层社会管理体制改革模式，社区制始终处于完成行政权力向基层社会渗透和扩张的使命的阶段，并开始以“小政府、大社会”的理念关注地方政府的自主创新和公民社会发育以及如何保障公民权利义务的实现，国家政权建设的第二阶段任务“民主—国家”任重道远。 社区建设和各地社会管理体制改革蓬勃发展的同时，一种新的国家治理社会的空间格局悄然诞生，网格成为城市基层治理的基本单元。网格化管理模式的出现，必将推动基层社会权利资源分配和社区治理主体间关系重新调整，它是否能快速完成以公民权利和公民参与为核心的现代民主国家建立，需要历史发展证明。 从单位制、街居制、社区制到网格化彰显了我国城市基层社会治理的历史变迁和国家空间战略关注重点的转移，并在运行过程中呈现以下特征：首先，从强化街道办事处职能到合理划分社区范围，再到建立社区居民小组以及实行网格化管理，这种自上而下垂直到底的行政链条说明建构稳固的基层政权秩序和严密的行政管理系统依然是国家治理追求的目标；其次，从权力大小、资源配置能力、管理幅度、服务人数的维度来看，国家治理社会的单元出现越来越小化的趋势；最后，国家权力与国家能力不断增强，政府公共服务供给越来越深入底层社会，更多政府职能部门的条线工作人员开始介入普通居民的日常生活，并对每个公民个体产生最直接的影响。 二、网格化管理：新型社会治理工具和技术 与过去注重区街社区管理综合体制改革、社区治理主体权力关系调整、社区基础设施建设与改造、社区组织与队伍建设、提升社区自治能力不同，“技术化成为当前地方基层治理创新中的新倾向”④，组合地理信息系统、无线通信、全球定位、遥感、数据库等技术运用到社会治理的网格化管理成为创新蓝本。在实际发展过程中网格化管理又呈现出两种类型：第一种是技术导向型，以北京东城区、上海杨浦区、武汉江汉区、湖北宜昌市等地为典型。这种技术导向型的网格化管理需要通过大量的公共财政投入和改变体制机制，来建立整合“信息收集、信息传递、任务派遣、任务处理、核实监督、信息反馈”流程为一体且监督、执行相分离的数字化信息系统，用以实现对单元网格中部件、事件的治理。第二种是制度导向型，全国诸多城市采用这种类型，以浙江舟山市、重庆巫山县、福建厦门市为代表。决策者通过设计一系列人员整合、职责整合、资源整合、信息整合的工作机制并借助现代信息技术，将发现问题与解决问题集于网格工作人员一身，是以组团式服务为运行机制的治理方式。显然，上述两种网格化治理方式很难简单通过技术与制度的标准将其绝对分开，它们在某种意义上呈现出技术创新与制度创新之间的耦合。 网格化技术的介入彰显着西方新公共管理理念在中国的落地与运用，改善了国家治理绩效：第一，建立起以顾客为导向的无缝隙政府运作模式。社区网格化借用新型技术和人员，对网格内的人、物、设施、事件进行全天不间断巡查，通过精简业务流程，建立行政部门间联盟和便捷的信息收集与反馈机制，培养通才型管理者的方式为社区居民提供快速化的服务，提高了政府行政管理的效率。第二，推动了整体性治理和部门协同。在街区地理空间对单元网格再进行划分，可以使行政资源和职责在较小区域范围集中，建立整体思考解决社会问题的理念，通过部门联合行动和综合执法，破解社会管理中常出现的部门垄断和各自为政的碎片化困境。第三，实现了资源整合和信息共享。借助网格化信息管理平台，将政府各职能部门的专业数据和信息集成，组建区域内的人口、房屋、组织、市政设施等基础数据库，实现信息“一次采集、多次使用”，并对信息实时更新和维护，解决了过去信息采集重复、扰民和“信息孤岛”的问题。第四，建立了源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。社区网格化强调政府职能的重心下沉和关口前移，通过对网格内各类有苗头性、倾向性问题的实时收集和监测，可以对已经发生或即将发生的各类风险进行预防与排查，建立快速有效的应急处置系统，应对各类社会矛盾和社会问题，避免演化成为突发事件，达到管理社会和保持社会稳定的治理目标。 网格化作为社会治理的一套工具和技术有助于政府行政效能提升和社会秩序维护，但它并不是一剂灵丹妙药。在国家与社会二元分析框架中，社区网格化始终没有破解我国基层社会治理中“强政府、弱社会”的现实难题，这表现在： 第一，需求与供给之间的失衡。网格化管理以强大的国家机器和技术支撑为保障，帮助政府部门建立起有效了解社会成员的真实偏好和需求的采集机制，但没有帮助政府选择出符合优化资源配置和提高公共服务供给绩效的方式，尤其是技术导向型的网格化擅长对城市市政管理中部件的发现与处理，难以对网格单元内社区居民多样化、个性化公共服务需求产生供给；制度导向型的网格化尽管有网格员和其他工作人员的组团式服务，但由于公共服务供给主体单一和缺乏居民参与，诸多社区公共事务难以得到有效治理和解决。第二，成本与效率之间的悖论。政府没有降低行政成本的动力。全国各地社区网格化的实践凝练出一条典型经验，即提升政府管理效率和公信力，需要大量财政资金和人力资源投入。北京、上海、宜昌等地对城市网格化管理的投入以上千万元计算，包括大型技术设备和配套设施的前期投入和后期维护、指挥和监督中心的建设、日常办公运行以及网格工作人员工资。设备、机构和人员的增加导致行政成本的增加。在公共财政资源稀缺的情境下，如何同时实现提升公共服务供给效率和降低行政成本的双重目标是每个地方政府决策者都应深思熟虑的问题。第三，新机制与旧机制的冲突。网格化的组织模式延续了我国传统的自上而下“一竿子插到底”的科层体制，在“区、街、社区”的基础上又增加了“网格”这一层级，由此带来了新的垂直式管理与旧的社区管理机制之间的冲突。技术导向型的网格化管理难以深入社区内部，容易造成网格管理员与社区居委会之间形成“两张皮”，使社区居委会被边缘化；制度导向型的网格化管理将社区居委会工作人员纳入网格单元中成为提供服务的供给主体，这使得多数社会管理和公共服务事务借助网格再次转嫁给基层社区，挤占了社区居委会的自治空间，社区行政化更加明显。第四，全能政府和有限能力之间的矛盾。网格化的技术创新和制度创新是借助政府全面介入实现的，地方政府通过技术手段实现对社会个体信息的全面掌握，并将微观个体纳入整个国家政权体系中，处处体现出政府的管理情结和社会控制欲望。网格化无缝隙管理的方式，延续了政府大包大揽和“万能保姆式”的官僚主义作风，并使其充斥在网格内的每个角度，在庞大的国家机器面前，政府包办、网格工作人员包办，只能造成居民越来越依赖政府。众所周知，再好的政府也会失灵，它有能力满足大多数人的需求，却不可能满足社区内每个居民的个性化需求，政府难以真正知晓单元网格内居民的真实需求是什么、需要供给多少、以什么方式提供最优。 三、居民社团与集体行动 没有居民参与的治理不是真正的治理。基层社会治理创新的核心不是新社区管理体制的变革、新技术的引入、新组织结构的调整，而是人的变化。全球治理委员会对“治理”一词的概念界定强调了治理主体、治理方式的多元化以及公私伙伴关系的建立。学者杨雪冬指出，“治理是以参与，加强个人、社会能力为最终目标的”。从推动社会治理创新的角度来看，人们对社区网格化的正面评价过于夸大。社区网格化通过国家机器扩张达到了了解社会的管理效果，却未从根本上完成创新社会治理方式的任务，即激发公民自助、互助能力和参与公共事务治理的积极性。然而，社区网格化单元划分的地理空间多数与院落、门栋、单位大院、住宅小区、居民小组、街巷、胡同等传统邻里网络吻合，这种划分规则植根于地方实践和地方性知识，符合人们日常社会交往和行为习惯，有助于社区居民在面对社区公共事务中，规避搭便车和其他机会主义风险，进而开展集体行动和合作治理。从这个角度来讲，社区网格化实现了技术(地理)空间、行政空间和社会(自治)空间三者的重叠和统一。⑤评价一项体制机制变革或技术创新的好坏标准，捷径就是看一看哪些东西是否落在了决策者的视野之外。综观全国各地社区网格化改革实践，多数地区将网格化管理中社会(自治)空间的开发和利用遗忘。 是否实现基层社会治理创新，取决于社会内部自下而上的自主性生长和公民自由结社。传统社区治理体系中，人们借助于邻里空间，开展社区交往和居民互助，但居民互助是自发的、零散和碎片化的，互助类型不足且层次较低。马卫红、桂勇的研究表明，“邻里中不存在一个独立发育的‘社会’，邻里的利益表达体现出碎片化表达的特点。当面临与利益相关的问题时，邻里中的居民很少会以某种‘社会’的形式集结起来，在一个稳定的组织框架下来解决共同面临的问题”⑥。“虽然我们说尽管家庭和邻里组织有不足之处，但是，它们永远是培养民众精神的首要组织。借助于家庭和邻里组织，公民性格得以稳步地形成，公民特有的草根思想得以逐步确立”⑦。国家治理单元越来越小化，说明新的基层社会应是多元的，整个国家治理体系架构应该深入底层、深入草根，为社区居民赋权，即政府把公共管理控制权从官僚机构转移到社区居民手中，赋予居民自由结社权、自我决策权和自我行动权，培养居民自治能力和互助能力，有效解决居民共同关注的问题。同时，居民参与必须是有组织、可持续、深入的，个体零碎化参与很难触动单元网格内的深层次问题和需求，并有可能成为社会失序的来源。“获得赋权和控制的手段，就是社区组织”⑧。大量的自由结社是开展自治的先决条件。个体化居民由于加入各种不同类型的社团而获得公民身份。“自治社区组织做出的最大贡献是，作为富有意义的公民身份的新中心。公民身份意味着积极承诺、意味着责任”⑨。 有研究指出，“影响和决定社会自组织机制的要素有：社会利益结构的分殊性(组织成员之间相互依存度)、个体对组织的依存度(组织内部资源的丰富性)、社会联系的密度和频度(成员之间的信任度)、利益共识的深度和广度(集体行动的必要性)、社会精英的组织意识(自组织发起机制)等”⑩。行动规模、参与人数、利益关联度、居民互动频率、影响空间大小、邻里文化等都是影响居民自组织的变量，而这些都与社区网格单元划分规则和空间大小呈相关关系。 第一，相对于一个完整的社区来讲，规模更小的单元网格更能体现“地域社区”和“功能社区”的统一，更有助于推动人的变化。它将地域边界局限在居民日常生活能够发生互动的范围之内，为成员之间直接面对面的交往提供条件。与此同时，网格内成员基于共同产权和共同利益的激励，有着相似需求和共同问题，利益关联度和同质性更强，对于共同合作价值的体验感和可见性更强，可以推动人们的参与从私人利益向公共行动转变。第二，从集体行动可能性程度看，“当集团扩大时每个参加者为获得或改进这些公共物品所作的贡献也会越来越小。小集团比较大集团行动更果断，能更有效地运用资源，并挖掘和使用其能量”(11)。在网格内组建多元微组织作为小集团与业务覆盖整个社区范围的社区居委会、业主委员会、社区居民代表大会、社区服务站等传统社区组织相比，成员人数少，受益空间小，人们之间互动频率较高，组织成本、协商成本、沟通成本等较低，集体行动和互助社团更容易形成。第三，单元网格的划分和设置细化了集体行动的空间和群体，容易将其与邻里网络链接，从而获得社区成员内生性意识的认同。传统邻里网络中本身就有自发成立的社团组织，如棋艺社、健身队、合唱团、遛鸟小组、麻友之家、书友会等互助组织。这些组织自身蕴涵着信任、普遍互惠、集体福利和公民参与，丰富的社会资本能够建起规则以解决集体行动中出现的困境。美国学者萨缪尔·伯勒斯和赫尔伯特·基提斯研究表明，互惠动机激发下的组织内部监督对公共事务的治理是有效的，“因为它们减少了背叛的动力，减少了不确定性，可以抑制组织成员间的投机、欺骗和逃避”(12)。第四，地方政府应努力发展邻里公共服务供给制度，使邻里组织开展自我管理和自我服务。邻里间自发结社和互助传统在今天可以被人们用来解决单元网格内新的集体行动问题，这些涉及到环境卫生整治、车辆停放、弱势群体关怀、公共服务设施管理与维护、广场舞扰民、宠物扰民、社区绿化、公共安全、社区集体记忆、社区文化传承、矛盾调解等问题可以通过居民组建治理性、支持性、互助性的社团与开发利用社区内外资源来满足公共需求。 四、构建以能力建设为中心的社区网格化治理体系 党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。从治理能力角度看，在面对复杂社会问题和社会矛盾情境下，从中央政府到地方政府，从政府到社会，都需要提升自身能力，增加知识和技能。从完善社区治理体系来看，社区网格化中涉及多元化行动主体，即区政府各职能部门、街道办事处、社区居委会、网格员、志愿者、居民、专业社会组织等。推进社区治理体系和治理能力现代化需要以社区能力建设为中心，以不断理顺各行动主体权利义务的体制机制创新为基础，以优化资源配置和拓展资源平台为支撑，以现代化信息系统和网络技术为手段。 社区能力建设是基于地方政府与社区合作治理的哲学理念。假设基层社会内部通过集体行动和合作实现可以自组织治理，则表明社区网格化有效成为政府行政管理和居民自治之间良性互动和相互融合的衔接体。然而，通过梳理我国基层社会自主治理的案例，我们发现，在没有外部力量介入和强制推动下，由单一的、自发的社区居民自组织来解决需求确认、制度供给、承诺和相互监督，是件在理论和实践上都难以攻克的难题。地方政府在建构新的社会治理工具和单元中，需要让国家在社会之中占领社会空间的领导地位。因此，如何增加人们不断进行自组织和解决问题的能力，为各种不同类型的居民微社团和邻里组织提供帮助和扶持是地方政府义不容辞的责任。同样，在合作治理范畴内，也涉及到地方政府和行政工作人员能力建设问题，然而，具体建构哪方面能力，人们并没有达成共识，但从履行核心业务出发，政府应该对公民、社会组织、社会网络进行投资。在此，我们借助迈克尔·卡西尔、约翰·芬的合作性治理地方活动(13)的分析工具建构了一套适合我国基层社区网络化管理方式的能力建设框架，如图1所示。
标签：网格化论文; 社会管理论文; 公民权利论文; 社区自治论文; 治理理论论文; 居民自治论文; 社会问题论文; 社区功能论文; 网格系统论文; 国家部门论文; 邻里单位论文; 经济论文; 时政论文; 邻里中心论文;