论教育投资的财政政策选择，本文主要内容关键词为：财政政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G40-054 ［文献标识码］A ［文章编号］1009-718X(2001)10-0005-03
一、依法规范和保证财政性教育经费的增长，明确各级政府教育拨款的负担比例
《中华人民共和国教育法》和《中国教育改革和发展纲要》中对政府教育投入规定：教育经费以财政拨款为主；政府支付的教育经费要做到“三个增长”；2000年财政性教育经费占GDP的比重年达到4%。
改革开放以来，我国各级政府大幅增加了对教育的投入量，财政性教育经费从1978年的81.24亿元上升到1999年的2287.18亿元，20年来增长了28倍多，财政性教育支出的年均增长率高于10%。但财政性教育投资的相对比重和增长率却未真正符合法律规定的要求：我国财政性教育经费占GDP的比重一直在2-3%之间徘徊，与5.2%的世界平均水平相差甚远，2000年达到4%的目标没有落实。1990年代中期以后，财政预算内教育拨款占全国教育经费总支出的比例持续下降，1993年为60.97%，1998年下降至53.09%，1998年比1990年下降近16%。许多地方政府并未真正落实财政教育经费“三个增长”的要求，由于有法不依、执法不严，一些地方政府教育费附加征收不足，还出现挪用、挤占教育经费的现象。
为了保证我国教育事业的健康发展和政府教育投资在教育总投入中的主体地位，必须严格执行现有法律、法规对财政性教育经费增长的要求。各级政府要保证财政性教育投资的增长高于本级财政经常性收入的增长，保证教师工资、生均教育经费的逐步增长，提高财政教育经费占GDP的比例，切实将教育的优先发展地位落实到教育经费的投入中来。
与此同时，政府法规明确规定中央、省、县三级财政支出中教育支出的比例和本级教育支出占全国财政教育总支出中的比例。长期以来我国各级政府的财政教育投资负担比例不太合理，中央和省政府承担教育投资的比重过小，尤其在义务教育阶段，约78.2%的支出由最无财力的乡村财政承担。这种情况不但与中央和省政府在教育事业中所拥有的事权地位和作用不符，也与分税制改革后中央政府财权加大的变化不相适应。现实条件下如果进行农村税费改革，农村教育费附加和教育集资将被取消，乡镇财政收入明显减少，根本无力负担农村基础教育的支出。中央采取推迟税费改革的决策是正确的。因此，要逐步提高教育支出在中央和省财政支出中的比例以及中央、省两级教育支出占全国财政教育总支出中的比例。当前我国中央财政性教育支出占全国财政预算内教育支出的比例不足13%，参照中央政府的实际财力和其他国家的经验，这一比例可以逐步提高到20%左右。同时，明确县级财政支出中教育支出的比例和县级财政教育支出占全国财政教育支出中的比例，逐步做到义务教育的基本支出由县政府直接统管，切实保证教师工资和基本教学经费的投入。
二、依法实现教育经费预算的单列
我国《教育法》规定：“各级政府的教育经费支出，按照事权和财权统一的原则，在财政预算中单独列项”。但实际操作中，中央和许多地方政府并未真正落实教育经费预算单列的要求：教育经费的预算等级属于类、款、项、目中的款级，预算等级较低；教育事业费和教育基本建设费分别混在文教科卫事业费和社会文教基建费中预算，由财政部门和计划部门进行分配管理。
在这种预算体制下，教育经费预算的等级较低，不利于各级人民代表大会、社会公众和教育部门对教育经费拨款的监督；教育事权属于教育主管部门，教育的财权却属于财政部门和计划部门，事权和财权的分离造成教育经费供需的脱节，教育部门无法有效实行对教育的宏观管理权和调控权，教育资源配置效率低下。
依法实现教育预算的单列，主要包括：提高教育经费预算等级，合并教育事业费和教育基本建设投资，实现教育经费在政府预算支出中的一级分配；赋予教育部门教育经费预算的编制权，在平衡教育经费需求和供给的基础上编制教育经费预算；将教育经费的分配和管理权划归教育部门，由教育部门真正行使教育经费在各级各类学校中的分配、管理、监控的权利，实现教育事权和财权的统一；教育经费预算单列到县级；教育经费的分配和管理公开化、科学化。
三、加大教育财政转移支付力度，规范政府间教育财政转移支付制度
我国实行“分级办学、分级管理”的教育体制，各级政府根据其承担的教育责任来筹措所需教育经费。这种制度安排充分调动了地方各级的办学积极性，但由于我国各地区间自然条件、经济发展水平的不平衡，各地筹措教育经费的能力相差较大，地区间的教育发展水平出现了很大差距。
首先，应该加大转移支付力度，特别是增加中央和省级财政对教育的转移支付金额。我国的地方政府是教育，尤其是义务教育的直接承担者，中央和省政府对教育的投入主要以转移支付的方式进行。从目前情况来看，应加大中央对省、省对县的教育转移支付，重点投向贫困地区和农村的义务教育，重点支持西部教育发展，从而保证居民获得相对公平的受教育权利。
其次，必须规范政府间教育财政转移支付制度。与现行的财政转移支付制度相适应，我国的教育财政转移支付包括无条件拨款和有条件拨款两部分。前者包含在各级财政预算支出中，以税收返还、体制补助等形式整块划拨到下级财政；后者采取申请—审核—批准的办法进行，所占份额较小。这种转移支付方式存在着许多不规范的地方：没有科学的转移支付公式，教育转移支付金额包含在税收返还、体制补助等形式中下划，不考虑地方的实际财政能力和教育需求，富裕地区接受的数额往往还大于贫困地区；有条件拨款金额太少，无力缓解地区间的教育发展不平衡的矛盾；申请—审核—批准方式的主观性太大。
规范政府间教育财政转移支付制度，首先要建立以“因素法”为特征的转移支付公式，即在合理测定地方“标准收入能力”和“标准支出需求”的基础上，结合地方的学龄人口数、教育需求及办学成本等客观因素来确定转移支付数额。按照公式，财力水平弱、教育需求大的地方得到的上级补助较多，富裕地区得到的补助少。同时，加大转移支付中有条件拨款的数额，主要用于解决贫困地区经常性教育经费不足的问题。应尽快设定“教育经费最低标准”，上级的教育财政转移支付经费首先保证教师工资的发放和学校基本办学条件、公用经费达到最低标准要求。对于一些特殊的教育需求，特别是少数民族地区教育、残疾儿童教育等，应设立专项基金或提供政策性补助的方式实现财政转移支付。
中央和省政府对教育转移支付的侧重点应有所区别。中央政府侧重于与国家利益相关的、整体性的教育问题，如贫困地区义务教育普及、少数民族教育资助、国防教育、基础学科、高等院校重点科研项目资助等；省政府的补助应该侧重于地方教育的经常性需要，平衡省内地区间及城乡间的教育发展经费与水平，包括本省农村义务教育补助、省内重点高校及科研项目的资助等。
四、实施鼓励社会力量办学和社会捐赠教育事业的财政政策
1993年制定的《中国教育改革和发展纲要》中提出“逐步建立以政府办学为主体、社会各界办学的体制”。近几年，我国社会力量办学迅速增长，一大批民办学校，特别是民办高校和职业学校的出现，既满足了居民多元化的教育需求，也在一定程度上弥补了教育投入的不足，成为又一重要的教育投资来源渠道。
民办学校或说私立学校是一种由社会团体或私人提供的公众教育，许多国家和地区政府都提供经费和税收优惠的财政支持：美国政府向一部分私立学校直接提供联邦补助，并通过与私立大学签订科研合同等方式给予资金支持；香港设立“直接资助计划”、“拨地加资助”政策来扶持私立学校；各国的非营利性私立学校几乎都享受免税政策，一些国家通过给子女上私立学校的家长提供税收减免来鼓励私立学校的发展。我国的民办教育属于非营利性质，作为一种新生事物，民办教育的发展需要政府政策、资金等方面的大力扶持。为了鼓励社会力量办学，我国应该借鉴国外经验，既为民办学校提供一定的财政经费资助，也给予其和公立学校一样的税收优惠待遇，如免费拨地、资助部分建校款、给予税收减免等。
从国外的情况看，社会对教育，特别是对高等教育的捐赠是教育投资的重要组成部分之一。我国目前社会的教育捐赠比重很低，而且不稳定。完善我国的税收制度，建立对社会捐赠教育及其他福利事业的激励机制是鼓励社会捐赠的制度保证，主要措施包括：对于社会的教育捐赠，无论是来自个人还是营利机构，均将捐赠额在税前列支，给予税收上的减免优惠；在适当时候，开征财产税、遗产税、赠予税，鼓励居民无偿捐赠教育事业。
五、优化财政性教育投资结构
目前我国财政性教育经费在各级各类教育中的分配结构不尽合理。1999年财政预算内教育经费1817.5亿元，经费分配构成为：普通高校23.27%；普通高中7.33%；义务教育51.75%；其他教育17.65%。除高等教育和高中教育外，其他各级各类教育经费构成比重与上年相比都有所下降。总体来看，财政性教育经费中对高等教育的投入比例相对过高，义务教育阶段的投资还存在很大缺口，成人教育、职业教育投资还很薄弱。
义务教育具有纯公共产品性质，政府应承担绝大部分的投入。从我国目前经济发展水平来看，义务教育的普及是提高我国劳动者整体素质的关键，对义务教育投资的社会收益率最高。因此，必须提高义务教育支出占财政性教育经费的比重，尤其是增加中央和省政府财政性教育支出中义务教育所占的比重。而非义务教育，特别是高等教育，在财政教育投资中的比重应该降低。高等院校可以从征收学费、吸引社会投资、开展与市场结合的科研项目、高校自我创收等方面扩大经费来源。当然，政府也应该加大对高等教育投入的绝对量，特别是保证基础学科和重点院校的发展。除正规三级教育以外，政府也应加大对职业教育和成人教育的投入，同时积极鼓励社会对职业培训的投资，以满足第三产业的迅速发展对中等职业技术劳动力的大量需求。
改善财政教育投资的地区结构也是非常重要的问题。农村地区、中西部地区是政府教育投入的重点。特别是西部大开发时期，必须高度重视教育在西部发展中的关键作用，尤其是普及西部九年义务教育和改变西部农村贫困状况的农民职业技术教育，在教育投资财政政策中应该给予优惠和倾斜。
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