行政部门绩效审计指标体系的构建，本文主要内容关键词为：指标体系论文,行政部门论文,绩效论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、目前行政部门绩效审计指标构建存在的主要问题
1.对指标体系的认识存在一些误区。一部分审计人员希望建立普遍适用的评价指标体系。但由于审计对象众多，职能不同，建立普适性的评价指标体系可能性不大，仅仅以行政部门为例，有政府组成部门、有地方行政管理机构，有宏观经济管理部门、有具体行政业务管理部门，有从事环境管理的、有从事社会治安管理的，如此复杂，如何建立统一的指标体系？另外一部分审计人员认为，审计对象众多，职能的复杂且不具有同一性决定了构建评价指标既不可能，也无必要。这种看法也是片面的，建立绩效评价指标犹如建立了一套坐标系，在这个坐标系中，通过指标的比较才能鉴别优劣，才能评价绩效高低、多少，否则泛泛而谈的评价难于让人信服。另外，在实际操作中，一些审计人员在建立指标体系时，都认为应对指标分配权重系数，从而对评价结果给出一个定量的综合性的分数，进而评价绩效优劣。这种看法具有科学性，但显然与目前实际操作不相符，过于超前。一是权重系数如何定？大部分审计人员没有这个能力。二是给出权重系数，综合计算分数后，导致的一个结果是将好的指标与坏的指标上下平均，这会掩盖好的方面，也会掩盖不好的方面，被审计单位和被审计人对这种做法显然不会认同。笔者认为还是以写实的手法，全面反映各个指标的结果，避免以综合分或平均分做出评价的做法。
2.重定性评价，轻定量评估。定性和定量在审计评价时都是不可或缺的，但定性评价容易受主观因素的影响，因此，指标构建时应尽量考虑定量化，从实际情况看，行政部门的财政、人事和设备等投入和产出或服务的结果在大多数情况下也是可以通过量化形式表现出来的，这为数据来源提供了可能。但目前审计实践中由于指标建立较困难，特别是一些非财务指标的建立缺乏经验，审计人员更愿意以至过多的引用一些定性的资料进行评价，从而产生一系列问题：一是随意引用、本末倒置。随意引用资料，主要体现在向“两端”引用，一端是引用项目开始或经费使用前的可行性论证报告，另一端是引用项目结束或经费使用完毕后的验收报告，这些可行性论证报告或验收报告本来是审计人员进行审查的参照性资料，但一些审计人员在评价时直接进行引用，并做出结论，因果颠倒。二是生搬硬套、夸大其词。例如目前民生是政府工作重点，提高民生是一个综合性、系统性的工作，许多部门总结自身的工作和一些项目时都认为本部门对提高民生做了多少贡献，一些审计人员不加鉴别，直接引用这些资料，最后的报告给人的感觉是这个部门对提高本地民生起了决定性作用，这与实际显然是不符合的。
3.建立的指标体系缺乏科学性和可操作性。虽然各地都探索建立了一些指标体系，但实际使用效果并不如意，主要原因一是指标体系缺乏科学性。科学的评价指标应该是全面反映行政行为绩效状况的，指标可以分为过程类（投入/产出）指标和结果类指标，而审计人员过多地使用过程类指标；可以分为财务类指标和业务类指标，而审计人员过多地使用财务类指标；可以分为经济效益指标和社会效益指标，而审计人员过多地使用经济效益指标。这些不科学的做法使得评价结果不全面、不客观，难于得到被审计单位的共鸣，效果可想而知。原因之二是难于操作。主要是指标数据来源复杂，表现在涉及过多的部门，部分数据必须经过重重计算或提炼，甚至部分数据理论上可以，而实际上很难取得。难于操作的指标使得使用效果大打折扣。
二、构建行政部门绩效指标体系的原则
1.全面性。各个政府部门虽然职能不同，但其行政行为的最终结果显然不仅体现在经济方面，还涉及政治、社会、精神文明、公平等等。既然是对绩效情况进行审计评价，那么，就应当全面地对其绩效情况进行评价，否则难于做到公平公正。因此，指标体系应尽量全面一些，以克服单一经济指标带来的弊病。主要指标应围绕以下几方面设计：
2.可操作性。具有可操作性是评价指标得以推广应用的关键，实际工作中指标设计应做到便于理解，数据容易获取，来源明确、可靠，最好是数据能够共享。
3.定量为主。指标总体上有定量和定性两种，定量精确性较高，有利于客观评价，定性则主观判断性较强，受干扰大，与客观性有一定的冲突，因此，指标应尽量以定量为主，减少模糊性。
4.分类设计。建立一套普遍适用的评价指标体系是不可能的，但实际工作又需要建立可操作性的指标体系，解决的方法就是考虑以行业大类、部门大类为标准进行一些分类，在此基础上进行指标设计，如行政部门中执法部门为一类，综合管理部门为一类。共性较多的归为一类，有利于设计共用的指标，也有利于不同部门间进行比较。
5.渐进式。当前构建指标体系仍在探索之中，一步到位是不现实的，有关指标必须在实践应用中不断修正、完善，这是一个渐进的过程。指标内容应当逐步实现从财务向业务、过程向结果、经济效益向社会效益的渐进式转变。
此外还有客观性。就是指标体系作为评价载体和内容必须客观，以反映大部分人利益，使用时不能由有关人员主观决定某项指标的取舍。
三、行政部门绩效指标体系的主要内容
针对指标体系构建中存在的问题，并基于上述构建指标体系的原则和行政部门的特点，行政部门绩效审计评价指标体系可设计为共性指标和个性指标两大类：
（一）共性指标：政府部门职能虽然各不相同，但在使用政府性资金，提供公共产品和服务方面是相通的。主要内容如下：
1.行政成本类：主要指行政部门实施行政管理行为所占用和消耗的费用情况。
该指标主要反映人员支出的合理性及在基本支出中所占比例的适当性。人员支出包括工资统发支出、非工资统发支出、对个人和家庭的补助等。
该指标主要反映公用支出的合理性以及在基本支出中所占比例的适当性。
该指标反映单位基本支出占当年总支出的适当性。
该指标反映业务招待费支出水平以及有无铺张浪费的现象。同时审计还应关注车辆交通费、出国考察费支出比率，必要时进一步设计人均招待费、人均交通费等指标，但审计评价时不能仅停留在数字层面，应与单位职能结合进行评价。
该指标反映单位人均行政成本高低。
以上行政成本的数据主要来自财务数据。
2.预算管理和资产管理类：指行政部门预算编制和执行情况及单位固定资产管理情况
该指标反映一个单位审计年度实际支出完成当年预算支出情况，可以是总量支出数比较，也可以是分项目支出数比较。主要审查是否存在超预算支出的情况。
该指标反映年中或年末单位调整预算数占总预算数比率，反映年初预算科学性。
该指标反映单位未纳入预算管理，直接列收列支的规模。
该指标反映单位资产管理情况，是否存在账外资产。还可以设置闲置资产比率、随意处置资产比率等指标。
以上预算管理和资产管理类数据主要来自财务数据
3.行政效率类指标。指行政部门办理日常事务的效率。
每年两会后，许多部门都会按受人大和政府提交的建议和提案的处理，上述两个指标反映了该部门的办理提案的效率。有关数据应向人大或政协查询。
目前各地政府门户网站或日报都设有百姓信箱之类的栏目，用于按受百姓的询问和投诉，再转给相关部门处理。该指标反映单位对此作出的回映是否及时，有关数据应向有关信息管理部门、新闻单位和信访部门查询。
4.行政执行类指标。指行政部门落实工作的执行能力，主要包括决策执行、廉政建设、依法行政等。
（1）单位人员违法违纪和被投诉情况。如存在，则违法违纪的人数，涉案金额，被投诉人数、事由等具体相关数据主要从监察、纪委部门查询。
（2）单位管理制度建立情况。主要查询制度建立的内容和条数，更新的次数、频率等。
（4）项目竣工决算情况和核减率。上述（3）、（4）两项指标主要反映单位重大投入和项目决算情况。数据主要来源自财务数据。
该指标主要反映单位行政行为的差错率，与此相似可以设置行政诉讼败诉率指标。数据主要向法制办查询。
该指标主要反映单位电子政务应用情况，还可以设置网上政务公开率指标，主要数据向信息办查询。
（二）个性指标。各个部门职能有很大不同，因此，在上述共性指标分析的基础上，建立各个单位有个性的指标是必须的，这样审计评价才能体现个性化的特征。但要归纳出所有单位的个性指标是个繁杂的大工程，不可能在这里全部罗列或简单概括，总的一个原则：因单位而异。以行政执法部门为例，可以建立这样的指标：
这两个指标可以评价执法单位执法效率和执法水平。具体到公安机关，进一步可以设置年110接警次数、命案侦破数等反映公安工作强度和效果的指标。
总之，行政部门个性化指标的构建应当在充分了解该部门业务特点的基础上进行。很明显，大部分此类指标都是业务型指标，都是反映行政部门行政效率和行政结果的，将此类内容纳入审计视线，进行评价也正是绩效审计的发展趋势和必然要求。
四、建立和应用绩效指标体系的几个问题
1.部门间协调配合问题。从以上指标数据看出，部分指标数据来源于审计单位外部，且涉及单位较多，如何得到这些单位配合，取到真实的数据尤其重要，可行的方法就是发挥审计联席会议成员单位的作用，一是将涉及的单位纳入会议成员单位，二是明确其职责，审计时应当由其提供必要的数据，改变目前大部分成员单位只是每年出席一两次会议，此外无所事事的局面。
2.群众满意度调查问题。政府部门提供的是公共产品和服务，广大公众是服务对象，其满意度是真正反映服务水平、能力和质量的指标，但限于审计手段和时间，大范围进行群众满意度调查是不可能的。在对部门进行绩效审计时，如何引入民意，引用群众满意度对部门工作进行评价将是下一步困扰审计人员的问题。
3.专家介入问题。绩效指标的构建和应用包括大量业务数据，单纯由审计人员实施恐难于承担，特别是涉及环保、节能减排方面。因此，相关专业的专家不仅在实施过程中进行指导，还应提前介入，参与指标设置。这可以减少不必要的弯路，提高指标使用效果。
4.定性评价问题。以上指标尽量将审计内容定量化，但实际操作中，定性内容仍是不可回避的，将定性内容作为定量指标的有益补充予以引用是完全有必要的。只是在引用时应适当鉴别，实事求是且围绕审计内容展开。