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一、社会保障基金收支形式对财政的影响
（一）社会保障基金缴税式、缴费式的筹资方式对财政的影响
缴税式筹资的特点是财政部门把社会保障基金纳入预算管理，不仅管收，而且管支和结余。其优点是操作简单，追求年度平衡，政府能够集中财力，更好地规划社会保障事业、调整收入分配政策，同时可以为发展经济积累资金。其不足之处是社会保障基金与财政其他项目结合，无法划分国家、企业、个人的责任；社会保障基金在不同时期增长速度有高有低，基金收支状况有松有紧，引起财政、不同届的政府压力大小不一。
在缴税式筹集社会保障基金的国家历史上，有的国家在保障基金结余时财政动用其结余，而在保障基金出现赤字时，财政不能提供有力的保障，而以增加财政赤字方式弥补社会保障基金的不足，如果碰上经济萧条，此时的财政政策会把经济进一步推向萧条，进入经济萧条与保障基金赤字加剧的恶性循环，进入20世纪80年代以后这种情况有所好转。
缴费式筹资时，社会保障基金与国家财政既存在直接关系，又相互独立。此时，国家财政分担相应的社会保障责任，或负担部分费用，或补贴出现的亏损，不同程度地参与社会保障基金的管理与监督；同时社会保障基金与财政经常性收支预算分离，单独以专项基金的形式管理，仅仅将其纳入统计意义上预算。其优点是正确划分了政府、企业与个人的责任；强调权利与义务对应、公平与效率结合；避免困难时期财政动用保障基金结余，费率调整性较大，以使一个较长时期内的各届政府社会保障责任与当时的政治、经济、社会条件相适应。其不足之处是缴费行为不规范；强制性比纳税形式差，易产生基金缺口。出现缺口时，财政提供补贴的比例小，不利于政府覆行社会保障职能。
（二）社会保障基金支出形式对财政的影响
社会保障基金支出按其是否纳入财政预算可以分为两种类型：财政预算内的社会保障基金支出与财政预算外的社会保障基金支出。
纳入财政预算管理的社会保障资金，其支出为财政的重要支出，财政必须按照有关规定及时拨付，保证被保障人员基本生活，保证各项社会保障服务设施建设，财政的社会保障责任极强。
没有纳入财政预算管理的社会保障资金，其支出对财政的影响较小，财政预算只反映政府承担部分，只有在社会保障基金长期出现入不敷出或巨额赤字的情况下，财政才增加支出给予补贴或临时拨补。
二、社会保障水平的中外比较
社会保障水平横向比较方法主要有两种：一是人均社会保障支出水平的高低比较法；二是社会保障支出占国民生产总值(GNP)或国内生产总值(GDP)的比例比较法。
采用第二种方法，运用国际劳工组织、经济合作与发展组织、世界银行等国际性组织提供的数据进行比较：经济发展水平是社会保障支出的主要决定因素，社会保障支出水平（以人均社会保障支出以及社会保障占国民收入的百分比来度量）与经济发展水平（以人均GNP数值来度量）正相关；经济发达国家内部社会保障支出水平并不与经济发展水平正相关；在发达国家内部，一国的政府支出水平（政府支出总额占GDP的比例）与社会保障支出水平（社会保障支出总额占GDP的比例）正相关，社会保障支出水平（社会保障支出总额占GDP的比例）与本国雇员和雇主缴款比例正相关；发展中国家（拉美国家）的社会保障水平与制度年龄正相关，社会保障制度建立较早的国家社会保障水平较高。
按保险福利费占财政支出的比例将建立保障制度的国家分为三种类型，第一种高比例的经济发达国家，如法国、瑞典、奥地利、丹麦、前西德等，福利支出占财政支出的比例在40%以上；第二种比例适中的部分发达国家与中等水平的发展中国家，如英国、加拿大、澳大利亚、智利、阿根廷、哥斯达黎加等，福利支出占财政支出的比例为30%～40%；第三种低比例的部分中等水平发展中国家和低收入发展中国家，如伊朗、斯里兰卡和摩洛哥，一般在15%以下。
1980年，中等水平发展中国家的社会保障支出占GDP、中央财政支出的比重分别在7%～10%和30%～50%之间。1980年低收入发展中国家这两项比例分别在2%和15%之下。
中国1999年的人均国民收入大约是800美元，低于中等水平发展中国家1980年的最低水平，与低收入发展中国家1980年的最高水平持平。1999年中国的社会保障支出占GDP的比重为4.5%，当年由财政补贴的社会保障支出占国家财政支出的比例为10%，如把当年的社会保障收支纳入国家财政预算，则国家财政收支都将加大，此时社会保障收支将占加大后的国家财政收支的24%，但中国社会保障基金的90%只保障了占全国人口30%的城镇人口中的一部分，如果以同样的水平覆盖到全民，则1999年社会保障支出占GDP的20%，纳入国家财政的社会保障收支将占国家财政收支的50%。从现在和将来的角度看，我国的社会保障水平与我们的经济发展水平相比偏高。
三、社会保障项目的中外比较
各国的社会保障项目不尽相同，既有如养老保险、医疗保险、失业保险等共同的项目，又有在本国的发展历史中形成的带有本国历史、国情的保险项目，如美国的残废军人补助、铁路工人退休保险及煤矿工人“黑肺”保险（这是因为越南战争与美国西部发展历史而形成的），日本的公共卫生与医疗及战死者援助（这是因为第二次世界大战、原子弹爆炸与人口密集所形成的）。
我国的保障项目不全面，现在除继续调整与完善现有的保障项目，如养老保险、医疗保险、失业保险等，还必须建立适应我国国情的保障项目，对于保障制度改革前退休职工，在财政收入中设立专项基金提供保障，在社会保障中增设和完善农村社会保障种类，从农业生产与农村取得的税收中提取部分作为农村保险储备基金，以便为将来过渡到全民保障创造条件。还应建立与中国人口生产特点与人口老化形式相适应的保障项目，可强制性地要求职工建立在政府的统一管理下和一定条件下职工可以使用的高龄储备金。
四、我国财政提供社会保障基金的现状
我国的社会保障基金包括所有用于社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚的基金。但由于基金收支管理、体制、历史等原因，政府的财政预算中有相当一部分是用于社会保障但没有以社会保障项目体现出来的资金（主要是用于政府机关全部工作人员与离退休人员、部分事业单位职工与离退休人员）。在官方公布的统计年鉴中属于社会保障方面的支出仅有抚恤与社会救济费。
大部分事业单位在职职工保险福利、离退休人员保险福利支出在财政拨款的事业费（文教、科学、卫生事业费，工业、交通、商业部门事业费、支援农村生产支出和各项农业活动的事业费）中支取；政府机关职工保险福利、离退休人员保险福利从财政拨款的行政管理费中支取；现役军人保险福利、离退休军人保险福利支出从财政拨款的国防费中支取；现役武装警察保险福利、离退休武装警察保险福利支出从财政拨款的武装警察部队经费中支取，所有这些属于社会保障方面的支出没有以保障项目统计出来。
企业的保险福利资金中大部分是由企业支付，没有列入政府预算支出中。我国目前已在企业建立了养老、医疗、失业、工伤、生育保险，这些以政府名义筹集的资金没有纳入财政预算。财政除给予一定的税收方面的优惠外，给予补贴极少（1998与1999年，补贴养老保险基金缺口与历史欠账情况除外）。
我国历年财政预算中用于社会保障方面的支出包括抚恤、社会救济费、机关事业单位的保险福利费。1998年机关事业单位职工的保险福利费用为317亿元，离退休职工的保险福利费用为669亿元，总计为986亿元。其中财政全额拨款事业单位与国家机关的保险福利费用全来自财政拨付，财政差额拨款事业单位的保险福利费用部分来自财政拨付，自收自支事业单位的保险福利费用来自单位收益。1998年机关职工保险福利费用为103亿元，机关离退休人员保险福利费用为202亿元。财政拨款中用于事业单位职工与离退休职工的保险福利费用未见统计数据，估计在200亿元 400亿元；用于抚恤与社会救济费为171亿元。估计1998年财政资金中用于社会保障方面的费用为676亿元～876亿元。
五、我国社会保障基金纳入财政预算后的国际比较
属于社会保障基金一部分的抚恤与救济费已纳入财政预算，如把财政预算之外的保险福利费用纳入财政预算，1995-1998年的社会保障福利支出占财政支出的比重将达22.9%，比例不低。但需要注意的是，我国社会保险费的大部分是企业和个人所缴，政府所负担的预算内福利支出占财政支出的7%（1996年）。1999年财政补贴社会保障基金1280亿，当年由财政负担的社会保障基金占财政支出约18%左右，这个数字虽然不高但也不低（见表1）。
表1 1990—1998中国社会保险费用（绝对值）
（单位：亿元）
资料来源：《中国劳动统计年鉴1991-2000》《中国统计年鉴1991-2000》。
以一国的税收占当年GDP比例作为指标衡量一个国家的税收负担水平，从中国1997年此项指标为11.01%、世界上发达国家此项指标的平均水平为30.4%（1995年）得出我国的税收负担水平偏低的结论是不科学的。一是我国的社会保障费等费用没有计入税收，但保险费用与税收对企业的负担来讲是同效的，如把保险费计入税收，则中国此项指标为18%（1999年）。二是从世界各国的纵向发展历史与横向比较看，税收占GDP的比重随一个国家的收入水平上升而上升，高收入国家的税收占GDP的比重高于中等收入国家，中等收入国家的税收占GDP的比重高于低收入国家，我国的税收负担高于世界上同等经济发展水平的国家。
六、目前不具备把社会保障基金纳入财政预算的条件
（一）把社会保障基金纳入财政预算，改社会保障费为社会保障税，与现行的社会保险制度运行模式相矛盾。
税收的公用性与社会保障个人账户的私有性相冲突。在形式上，社会保障容易使劳动者产生缴税充公的思想，不利于社会保障激励机制和统账结合制度的实行。若以部分税收划入职工账户，又与税收的公用性质不符，理论上难以解释。
税收的不直接偿还性与社会保障的专用性冲突。税收支出不限于征收对象，而社会保障具有专用性，即缴费者缴纳的费用最终要以其获得（或可能获得）社会保障待遇实现偿还。如果开征以全体公民为纳税主体的社会保障税，则需相应地对全体公民实施保障，增加政府的责任和财政负担，缴费单位和个人会滋长过度依赖政府的倾向。
与现行的社会保障政策难以衔接。目前我国职工养老、失业和医疗保险在统筹层次、保障对象和资金的筹集方式等方面各不相同，开征社会保障税，难以与现行各险种的不同政策相衔接，操作上难以运行。
由于个人账户的记录和管理由社会保障经办机构负责，实行税收筹资方式，增加了个人账户的记录和管理难度。现行社会保障费的征收工作以及财务、统计工作等需作较大变动，改革引起的社会震动较大，改革成本增加。
（二）现行的社会保障水平和保障项目不适合把社会保障基金纳入财政预算。
相对于中国目前的经济社会发展水平而言，社会保障水平过高，养老金的替代率达80%左右，高于发达的高福利国家的替代水平。由于社会保障的刚性特点，如果在现在的保障水平下把社会保障基金纳入财政预算，财政负担过重，把国家财政变为保障财政，影响了社会保障项目的调整与增加，社会保障范围的扩大直至全民化，影响了社会保障事业的长远发展。
现有的社会保障项目中，没有考虑体制转轨这一国情，没有为旧体制下离退休人员、旧体制下参加工作而在新体制下退休人员这一特殊的人群建立稳定的保障筹资渠道，设立一特定的保障项目。
财政支出中有一部分用于机关事业单位社会保障方面的费用，有一部分用于全民范围的优抚与社会救济。财政也给予了企业保障方面的部分补贴。财政收入是来自于全民缴税，从理论上、权利与义务对等上讲农民也参加了缴税（尽管数目较少），农民也应享受财政中用于社会保障方面的部分资金。按社会保障的性质，社会保障是与工业化相伴的，农业人口由于从事传统农业生产，生产力水平低下，以家庭保障为主，因而农业人口现阶段不能参加、享受社会保障中的全部项目。农业人口中家庭保障能力的减弱与消失，需要财政在未来增加用于农村的社会保障费用，数额较大的费用是未来财政所不能支付的，这需要财政从现在起开设一个专门用于农村未来保障的专项资金积累账户，用来支付未来的农村保障，同时也为未来进入全民保障的、占全国人口大部分的农村人口积累保障资金。
（三）在未找到正确处理社会保障历史负债方法之前，不宜把社会保障基金纳入财政预算。
因为体制转轨的原因，旧的保障制度没有为旧体制下离退休人员、旧体制下参加工作而在新体制下退休人员积累保障费用（特别是养老保险，属于社会保障历史负债）。目前如把社会保障基金纳入财政预算，就等于把社会保障历史负债纳入财政，让财政背上社会保障历史负债偿还责任，特别是本期财政，把国家财政变为保障财政。
社会保障历史负债属于国家负债，财政部门作为国家的财政代表在偿还社会保障历史负债方面有不可推卸的责任。旧体制下离退休人员、旧体制下参加工作而在新体制下退休人员保障费用被用于国有单位当期的固定资产投资，相当于国家借用，理应偿还。偿还期将在未来的35年中，但偿还的高峰期在最近的10年，特别是近5年。借用社会保障资金而形成的国有单位固定资产为历届政府与人民所受益，改革的果实为以后各届政府与人民所受益。根据投资与受益的原则，本届政府完全承担在其任期内的社会保障历史负债偿还（偿还的高峰期），有失公允。
七、目前财政在社会保障基金方面的作用
从财政部门的职能与理论分析的角度考虑，财政部门有责任给社会保障基金提供包括基金在内的各项支持。无论社会保障基金收支是否纳入财政预算，财政部门有责任根据当年的社会保障基金缺口提供相应的基金支持，不做到这一点，社会保障基金的社会保障职能难以得到全面发挥，改革的进程也会受阻，社会的稳定不能得到保证。
国家财政要帮助与扶持社会保障事业，由财政提供社会保障基金方面的部分补贴，不是社会保障基金的全部缺口。因为财政有偿还部分社会保障历史欠账的义务，但因为本届政府处于偿还社会保障历史欠账的高峰期，它不应该全部承担也没有能力全部承担。
财政部门要按照本国的经济发展水平提供财政力所能及的资金支持，按照中国的财力由财政安排占财政总支出15%～20%的社会保障补贴，以后再根据经济总体发展情况逐步增加。1999年给予社会保障方面的补贴为1280亿元，占财政收入的10%左右，对财政有一定的压力但可以承受，财政在社会保障方面的支出比例今后不能过快地增加。财政收入10%的保障支出可以通过调整财政支出结构挤出，如减少对非自然垄断行业、非特殊行业的国有企业投资，搞活国有企业，减少对亏损国有企业的补贴；按照国际上的做法减少文教事业费等用于教育方面的支出；特别是要减少行政管理费，行政管理费从1978年的49亿元增加到1999年的1526亿元，增长近30倍，同期财政收入仅增加10倍；把节省下来的财政资金用于社会保障支出；开征新税种（如遗产税等），扩大发行福利彩票，拍卖特种执照和特种资源、土地使用权，将所取得的收入专门用于社会保障；对于财政收入的增量部分尽可能安排较高的比例用于社会保障；对于财政提供以上的补贴后社会保障基金仍留下的缺口可通过发行长期保障国债和变现部分国有资产取得。
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