美国行政垄断规制改革及其启示，本文主要内容关键词为：美国论文,启示论文,规制论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在《中华人民共和国反垄断法》出台的背景下，研究美国行政垄断规划及其改革，对我国贯彻和落实《反垄断法》，促进市场经济的公平竞争，确保我国社会主义市场经济体制和机制的有序运行具有重要的启示和借鉴意义。
一、美国的行政垄断规制
美国是典型的自由市场经济国家，其国有经济成分在主要发达国家中比例最低①。因此，美国就很难像多数西方国家（如英国、法国等）那样，通过对国有经济的直接控制和管理发挥经济政策的作用。美国政府采取了一种替代的调节经济的方式，“一种以特殊的‘调整’概念为中心的干预方式：在某些关键部门（运输、公共服务、能源生产与分配、银行与金融活动），企业的活动被置于联邦或地方机构的监护之下。”②也就是说，美国政府是通过对企业的直接管制来履行国家经济政策的功能，实现国家宏观和微观的经济目标。而美国政府对企业的这种直接管制的后果就是导致在某种程度上的行政垄断形成。
美国政府对企业的这种行政垄断行为已有100多年的历史，早在1888年美国联邦政府成立州际商业委员会对铁路干线和运输费率进行规制，其后联邦政府规制的范围很快就涵盖了电力、通讯、民航及金融等领域。这与当时生产日趋集中、企业规模不断扩大、寡头垄断成为普遍现象、卡特尔与托拉斯等垄断组织和形式有了相当发展的现实相吻合③。1907年至1913年，美国的29个州分别设立了各自的规制委员会，完成了规制机构和功能的初步设置，其后，在罗斯福新政期间，随着政府对经济活动干预力度的加强，除了相继设立了一批规制机构外，美国陆续颁布了许多规制法律和法规。具有“新政”时代特色的规制法律体系由此开始形成，罗斯福新政所创立的规制法律体系为美国带来了长达数十年的经济稳定。这一体系强化了联邦政府对公用事业各行业价格和市场进入的直接控制力度。通过立法所创立并被强化的规制机构享有极其广泛的经济权力，并且运用这种权力去营造公用事业行业的市场结构。其实罗斯福新政时期美国规制法律制度变革的核心内容就是出于公共利益和经济增长的需求对私人产权扩展势力进行政府控制并且利用政府对市场的经济性介入来对抗自由放任的市场个体权利。从这一意义上说，罗斯福新政标志着美国“规制资本主义”时期的正式来临。表1显示了美国相继设立的规制机构和规制法律。
表1：美国规制机构的设立和规制法律的颁布
资料来源：参考丹尼尔·史普博，管制与市场，上海人民出版社，1999,92-95页；陈振明主编，政府再造—西方“新公共管理运动”述评，中国人民大学出版社2003年版，第86页以及其他相关资料整理。
以1938年的《民用航空法》为例，为了避免航空业内部过度竞争和不公平竞争，保护航空公司能获得正常水平收入，该法案对航空业进行了三方面的规制：严格限制新企业的进入，禁止企业合并，控制运价及收入。因为，过多的航空公司进入市场，将会使企业间为争取有限市场而进行毁灭性竞争，导致重复建设和浪费、低劣的服务，同时由于航空公司没有足够的收入维持正常生产活动，最终会导致倒闭或破产④。所以，通过该法案有效地保持了航空公司正常的收入，同时防止了垄断导致的不正当竞争。但是，由于航空公司受到了民用航空局的过度保护和严格控制，内部没有经营自主权，外部缺乏竞争压力，服务质次价高，航空公司内部的财务状况恶化，损害了公众的利益。航空业的情况如此，美国其他行业的情况也大致相同。过度的管制影响了美国企业竞争力的提高，而不公正的管制又导致了市场的不公平竞争，导致权力寻租和腐败的现象发生。
二、美国行政垄断规制的改革
由于美国政府过度规制产生的低效率和腐败现象，所以到了20世纪50、60年代，反对政府规制的呼声日益高涨，并促成了60年代末开始的放松规制运动。在社会巨大的压力下，美国着手改革政府规制的内容和手段，“在政府与市场、社会之间建立伙伴关系”是克林顿与戈尔在重塑政府运动中提出的重要口号之一⑤，虽然政府的规制对社会和经济有一定的影响，但是政府已经十分深刻地介入美国的社会经济生活，而且发挥着不可或缺的作用，所以美国今天所面临的问题不是不要规制的问题，而是在什么领域进行规制，以及如何改进规制的质量的问题。过多的政府规制不利于经济的发展，但是，政府的经济规制并不是越少越好，实际上，美国放松规制的改革也存在一些消极的效应，如在航空业，由于竞争太激烈，航空公司已经在削减飞机的保养费用，电力工业竞争的加剧也促使一些核动力发电厂削减他们在保安方面的投资。同时公司财务丑闻和电力危机也让人们对美国放松规制的效果产生怀疑。所以在市场和经济规制之间，并不存在一个最优选择，人们只能选择次优，一方面充分发挥市场这只看不见的手的威力，另一方面，政府在经济生活中的作用尤其是在某些行业（如银行业等）的作用还需加强⑥。表2显示了美国实施规制改革的主要内容。
表2：美国政府的规制改革的举措
资料来源：改编自丹尼尔·史普博，管制与市场，上海人民出版社，1999。
三、美国行政垄断规制改革的启示
（一）政府规制不是某些国家特有的现象，对处于转型期的我国，美国政府规制及其改革对于制度重建和经济有序运行具有指导意义
对美国行政垄断规制及其改革的举措研究，可以看出行政垄断行为不光是计划经济的产物，对于市场化程度较高的发达国家而言，同样存在着行政垄断行为，说明行政垄断具有普遍性和必然性⑦。行政垄断作为政府对经济生活干预的一种形式，作为国家经济职能的一种表现，只要公共权力存在，行政垄断就必然存在，国家权力就必然介入经济生活，包括对市场竞争的禁止、限制和妨碍。政府在市场活动中，不仅能够通过各种手段促进和维护竞争，也会为了一定的目的在有些领域禁止或限制竞争。所不同的是在不同的体制基础和法制基础上，行政垄断的表现形式、特点以及后果不同。国内不少学者认为发达国家市场经济完善、法制健全，因而不存在行政垄断和反行政垄断的问题，认为行政垄断仅是中国转型时期特有的现象，这样的看法是不客观的。实际上发达国家不是不存在行政垄断，而是存在的方式、内容不同而已。只能说中国转型时期的行政垄断有其特殊性，但不是中国独有的现象。全面禁止行政垄断，国家在市场竞争中完全放任自流显然是不可取的，也是做不到的。从美国改革的实践看，特别是对转型期的政府来说，政府应当在经济体制转型中重新定位，而不是简单被市场取代或一味减权和分权，政府不应当从经济活动中退出，而是应当转换角色，在市场失灵的领域发挥强有力的作用，在转型过程中，新的制度安排应当有利于促进经济的增长和社会福利的增长。没有一个运作良好的政府，新制度决不会自动形成，更不可能带来效率。转型是一个体制推陈出新的过程，国家对于制度重建的有秩序运行具有决定性的意义，所以，加强政府在转型中的作用就显得异常重要。
（二）美国政府规制与其经济体制相适应，并存在路径依赖，因此，我国政府规制及其改革必须与我国经济转轨和建立市场经济体制相适应，并充分考虑我国的经济、社会、文化等历史背景
每个国家对行政垄断行为的规制，采取了不同的解决方案，即使是同样的经济体制国家，采取相同的基本经济制度，但是对行政垄断行为的规制也采取了不同的方式和手段。美国可称为“自由型”的市场经济国家，在所有的资本主义国家中，其市场调节范围最大，政府管制最少。现在美国流行一种所谓的“政府只管掌舵，不管划船”的规制理念，意即政府只管制定法律，其他事情都由社会去做，服务也不要政府去搞了，政府不应该有服务功能，如监狱等也由社会来管。美国是主张发挥市场的作用，而弱化政府的作用，但不是取消政府规制，在某种角度来看，美国还强化规制的作用，如，从信息角度讲，如果社会经济决策（包括微观和宏观）主要由政府作出，政府必须掌握足够多的决策信息以及配备足够的决策推动力，因此政府必须尽可能地接触和控制较多的方面，这种掌握和控制通常是通过国家政权的强力来实现的”，其在现实中就表现为政府控制和政府管制。
各国对行政垄断行为的改革举措，依照具体的行业不同，也存在着严重的路径依赖倾向。首先，美国虽最早进行了放松管制的运动，但并未伴随产权改革。其次，从美国电信改革的具体途径来看，美国从1994年拆分AT&T开始，引入的是分业竞争，但到1996年，发现面对国际市场必须培养有实力的综合运营商，所以开始允许全方位的市场竞争。再次，从改革的成效来看，美国在九十年代后致力于培养若干个有实力的综合运营商，从而形成了真正的竞争格局，有力地促进了本国电信行业的发展。美国电信业改革之所以具有上述三个特点，其关键原因就在于改革存在着路径依赖。比如，美国的AT&T,在放松管制以前就是私营股份公司，也与其体制惯性相一致，比如美国反垄断的一贯做法就是拆分，所以其改革以拆分AT&T开始；可见，在对电信的规制改革问题上，存在一个路径依赖的问题。改革的起点和原有的体制在一定程度上制约着各国改革的路径乃至成效。推广开来，其他行业的行政垄断行为的规制改革，同样也存在着路径依赖的现象。
我国行政垄断规制的改革同样具有路径依赖性。应考虑到如下国情：第一，我国原计划经济体制中，国有经济占有较大比重，行政垄断行业的改革必须改革国有企业，降低行政垄断行业国有经济的比重；第二，在对行政垄断行业改革中，要考虑到我国经济转轨和社会转型相交织，改革中无序和失控的现象会不可避免，因此，应强化政府规制。第三，我国实行计划经济体制转向市场经济体制，传统的国有经济缺乏竞争机制，加之我国历史文化传统就不崇尚竞争。因此，在规制改革中，应强化竞争来提高行政垄断行业效率。
（三）行政垄断的规制是一个渐进并动态演化的过程，对行政垄断的改革也应循序渐进，特别是我国在经济转轨过程中，尤其要综合考虑规制和改革中的渐进性和系统性
行政垄断行为涉及到很多的行业和地区，要规范行政垄断行为，不是一个部门、一个地区就能实现的事情，也不能一蹴而就。所以，美国政府在对行政垄断行为实施规制改革的过程中，采取了一种渐进变迁的过程，规制制度随市场深化而发展，市场的成熟又使规制变得更加周密具体。在市场与规制的互动过程中，政府、行政机构、企业市场间的关系逐步得以界定，各市场主体的行为得以规范。所以管制观念、方法和范围如果不随市场经济发展而及时调整改革，政府管制将会变成经济社会发展的枷锁⑨。一个市场的发生、发展、成熟及运行必须有政府规制。由于市场经济发展中的不定性和动态性使市场与政府的运行范畴和行动边界模糊变化，政府规制作为市场经济建立、发展与完善的制度安排也必须随着市场竞争、产业结构与经济社会发展态势而适时调整改革。
行政垄断行为作为政府规制的一种手段，行使着有效的政府治理职能，它既可以有效地弥补市场不足、维护市场经济的健康发展，又能够保障公民和消费者的合法权益，为社会提供所需的公共服务。所以，对经济转型国家而言，市场经济的发展要求决定了政府的职能边界，从而也决定了政府经济行为的合理定位区间，而合理的行政垄断行为也就应该落在政府经济行为的合理定位区间内。从这个角度看，政府的经济职能定位具有的动态的历史性和发展性特征，而行政垄断的规制行为也就具有动态演化的特征了。这也说明政府规制与市场机制功能发挥不是一种简单意义上的相互替代，而是一种不断调整的动态过程，在不断的调整中，寻找最佳的平衡点，而且这个平衡点是在动态变化的。在不完全信息下，政府倡导的以建立预期性、指导性和激励性市场化对行政垄断行为的规制改革，也只能采取渐进性的方式进行，有效的对行政垄断行为的规制制度是市场与规制之间不断进行调整和改革的过程，从而调整和解决市场和规制之间不断产生的摩擦和冲突。
美国行政垄断规制及其改革的过程同以上论述是完全一致的，这一点对我国的行政垄断规制及其改革同样具有启示和借鉴作用。
注释：
①D.Swann,The Retreat of the State:Deregulation and Privatization in the UK and US[M].Harvesters:Wheatsheaf,1988:8-9.
②〔美〕亨利.勒帕日，美国新自由主义经济学[M].李燕生译，北京：北京大学出版社，1985:158.
③陈代云，产业组织与公共政策：规制抑或放松规制？[J].外国经济与管理，2000,6:7-12.
④张伟，从管制和放松管制看美国航空产业组织政策的演变[J].民航经济与技术，1999(1):56-59.
⑤尹栾玉，美、日社会性规制政策演变的比较及其借鉴[J].当代经济研究，2005(10):36-40.
⑥王俊华，美国政府放松经济管制的趋势[J].中国青年政治学院学报，2002,(3):97-102.
⑦杨兰品，张秀生，试论发达国家的行政垄断及其启示[J].当代经济研究，2005(11):14-18.
⑧Neuberger,Edon&Dufly,wiliam,Comparative Economic Systems:A Desion Making Approach[M].Allyn and BACON,Ine,Bostom,London,1996.
⑨沈剑飞，张文泉，靳昶.对美国政府管制制度的解读及其启示[J].价值工程，2006(2):8-10.