集权抑或分权：清末地方铁路管理机构设置的困境
马陵合
（安徽师范大学 经济管理学院，安徽 芜湖 241000；安徽师范大学 学报编辑部，安徽 芜湖 241000）
摘 要： 铁路的地方化与清末政治改革的集权化趋势显然是相背离的，铁路管理体制成为清季官制改革的重点与难点。在权力重心下移的大背景下，地方政府对于交通行政管理权限却是不确定的，并且越来越陷于“失语”的窘境。地方政府对铁路的介入，主要凭借督抚大员的政治威信和社会控制力，并非依托专职的地方铁路管理机构。产权和技术上的约束，使地方与铁路关系的基础显得很脆弱。在铁路管理体制是集权抑或是分权的选择上，地方因缺乏铁路管理方面的积累和组织保障，实际上并没有多少话语权。
关键词： 交通行政；商务局；劝业道；邮传使
近代以来，中央与地方关系在延续传统模式的同时，呈现出复杂的面相。伴随着政府管理职能的扩张，铁路管理体制从无到有，从粗陋至完备，中央与地方在这一体制中的地位也发生此消彼长的变化。近代中国的铁路是在外国对华经济渗透与中国自身经济转型共同作用下生成的，有着较为独特的发展轨迹和行业特性。铁路产业发展体制是近代中国国家干预经济历程中最为显性的部分。因为诸多因素的影响，相比于其他的现代产业，铁路经历了更为曲折的融入近代中国实业体系的历程。相比其他实业行政管理部门，地方政府对于交通行政管理权限在清季历经争议，表现出不确定的状态。随着中央对路政干预的推进，地方政府因缺乏资本与技术基础，越来越陷于“失语”的窘境，被迫接受路政集权的事实。
清季地方交通行政相关探索在主体上是属于清末的官制改革。在洋务新政时期，地方实业管理体制被纳入地方洋务体系之中，没有清晰的职能分工，也缺少专职机构。在清末新政的官制改革中，地方实业行政机构受到关注。中央与地方的行政权限分配是学界讨论的重点① 关于清末官制改革近年有多部有影响的专著面世。如刘子扬的《清代地方官制考》（紫禁城出版社1988年版）、关晓红的《从幕府到职官：清季外官制的转型与困扰》（生活·读书·新知三联书店2014年版）、刘伟等的《清季外官制改革研究》（社会科学文献出版社2015年版）。台湾地区学者阮忠仁在《清末民初农工商机构的设立：政府与经济现代化关系之检讨（1903—1916）》（台湾师范大学1988年版）则从商部、农工商部的建置，经济政策的形成、媒介组织之分析几个方面探讨清末民初经济机构的演化。其中第四章有专节论述地方经济行政组织的演变。但关于交通行政的涉及非常有限。 。地方交通行政职能部门的讨论往往被置于地方官制的体系中加以关注。相对而言，对与交通行政密切相关的各省劝业道的研究较为充分② 苏全有的《清末邮传部研究》（中华书局2005年版）有专节论及地方交通行政的设置与变动。专题论文主要有王鸿志的《由“司”至“道”：清季劝业道之议设》（《学术研究》2010年第11期）、《变差为缺与裁旧立新：清季直省实业、交通行政制度嬗递考察——以添置劝业道为中心》（《学术研究》2013年第9期）；曲霞的《清末直省商政机构的确立与运作》（《学术研究》2012年第11期）。日本学者曾田三郎在《清末产业行政的分权化和集权化》（载上海中山学社编《近代中国》第6辑，立信会计出版社1996年版）中，明确指出清季官制改革中集权与分权的博弈对于产业行政的影响。 ，但是，作为具有特殊技术品性和资本属性的铁路行业的管理体制则少有涉及。本文拟以地方铁路管理体制的演进为主线，梳理近代以来逐步成型的中央集权式的铁路管理体制的影响因素，此不失为研究清季以来行政体制中集权与分权之定位及调适的特殊面相。
一、早期铁路管理中的地方体制
洋务运动启动后，铁路在很长时间内被视为：与“富”“强”无关的产业，只能带来“资敌、扰民、夺民生计”③ 李鸿章将反对修筑铁路者的观点总结为这三点。参见顾廷龙、戴逸主编的《李鸿章全集》（34），信函六，安徽教育出版社2008年版，第495页。甲午战争关于铁路争论的最新研究见熊月之的《略论同光之际铁路问题的复杂性》[《历史教学》（高校版）2014年第10期]。熊月之认为，“清末士大夫对铁路功能的认识已有差异，防止列强插手与筑路求富求强夹缠一起，当权者之间的政争因素又掺杂进来，使得这一问题更为复杂”。在这篇文章中，作者还通过分析1860年代和1880年代李鸿章的两份关于铁路奏折，说明其由反对至推动铁路建设的缘由。 的负面影响。随着铁路的经济功能和军事价值被不断认可，其经济功能及附着的政治功能越来越受关注，甚至成为各方利益博弈的载体。这一转变的起点是曾反对修筑铁路的李鸿章、刘铭传等地方大员转而积极倡导发展铁路。当清政府从上到下不再“筑室道谋”，纷纷认可修筑铁路之后，又很自然地将铁路纳入业已存在数十年的地方洋务体制之中。受早期洋务企业管理体制和对外交涉机制的双重影响，铁路自然也被纳入地方性事务之中。在清末收回利权运动中，民营铁路的发展又与当时流行的省籍观念交织在一起，进一步强化铁路的地方性色彩。几乎所有商办铁路公司都是以省为地域单位的公司，这不仅与铁路产业的网络化特征相背离，而且使地方主义具备滋长的经济基础。铁路空间分布的特殊品性，使得这种网络产业已非某个特定地方政府所能完全掌控。铁路应纳入新型的国有经济体系之中，进行统一集中管理，成为一种自然的政策取向。铁路的地方化与清末政治改革的集权化趋势显然是相背离的，铁路管理体制成为官制改革的重点与难点。如最早通车的芦汉铁路，纵贯直隶、河南、湖北等省区。它主要由直隶总督与湖广总督联合控制，但是河南并不在这二位总督管辖范围之内。这自然造成管理体制上的不畅，因而，自19世纪末以来，清中央政府就不断探索制度变革，通过设置专职部门统一管理全国铁路。铁路专管部门收束地方既有权力，需要建立起行业管理和技术权威的行政控制力。在“内”“外”官制没有成型之前，这种调整不可避免地会引发双方的冲突或暗斗。清季最后几年，地方督抚对中央政府表现出离心倾向，也体现在铁路管理权上的争夺。保路运动中地方督抚纷纷转向，应是铁路政策变化所带来的负面影响之一。中央与地方关系在铁路问题上难以调适，既与晚清外官制度变革有关，也源于政治权力结构的变动。
就产业管理而言，铁路所牵扯出的权力分配关系的变动，是现代产业行政体系形成过程中的中央与地方关系在集权和均权间的调适过程的构成部分。无论是宏观经济管理，还是具体产业部门的行政管理，中央与地方关系呈现越来越制度化的趋势。二者关系的核心是国家整体利益与局部利益、社会普遍利益与地方特殊利益之间的均衡问题，中央和地方之间的互动其实是一种利益博弈过程① 谢庆奎：《中国地方政府体制概论》，中国广播电视出版社1998年版，第61页；钟伟军、邢乐勤：《地方政府学》，浙江人民出版社2009年版，第23页。 ，也是传统政权结构中“内”“外”关系在延续中的调整。在这一进程中，要面对两个具有悖论性质的外部条件的变化：一是以维护地方利益为指向的地方主义成为地方性政治行为的观念基础；二是地方政府作为行政管理主体的制度基础和法理基础逐渐形成。对于铁路而言，在官制改革中，难以像其他产业那样建立上下贯通的管理体制，兼顾中央与地方的权力，突出“内”而削弱“外”，然而，受制于晚清时期权力下移的格局，要完成偏向于“内”的政策取向，会面临更为复杂的困扰和阻力。
传统农业植保工作的开展，以大型机械、人工操作为主导，前者具有作业效率高的特点，但却存在设备成本高的缺陷；后者呈现耗时长、人力资源多的问题［2］。而在无人机技术的衍生下，植保无人机的使用改变了传统植保模式，使植保工作更具快速性、高效性。植保无人机的优点具体如下。
甲午中日战争后，在发展实业的浪潮中，一些地方政府较早地兴办铁路，主要依靠的是半官方机构商务局。商务局是伴随近代商政观念的产生和政策转变而逐步设置的。它是创建商政机构的滥觞，尽管它只是督抚权力在体制外的一种延伸，尚不属于正式的职官体制② 朱英：《论晚清的商务局、农工商局》，《近代史研究》1994年第4期；刘增合：《论清末工商产业行政整合的初始努力——以商部之前的商务局为例》，《中国社会经济史研究》1998年第3期。 。1903年商部成立前，已设立商务局的省份有直隶、湖北、江苏、四川、山西、云南、浙江、安徽、广东、湖南、福建③ 具体情况详见王鸿志：《兴利与牧民：清季劝业道的建制与运作》，中山大学博士学位论文，2009年。 。在这类非建制性的机构中，一般也未设专管铁路的下级部门。
1896年2月，张之洞奏陈《筹设商务局片》，苏州、江宁、上海三地商务局正式成立。之后，镇江和通州也陆续设立商务局，邀请绅商充当董事，实际控制权仍在督抚。受容闳影响，张之洞主张地方以商务局为主导发展铁路，拟通过容闳等招集商股建设沪宁铁路。1896年2月6日，张之洞命其幕僚蔡锡勇发电容闳：“拟委阁下招商，承办苏沪铁路。”④ 委办洋务札，指张之洞委派容闳为金陵洋务局委员的札丈，按当时的惯例，容闳每月将有一份酬金。参见茅海建：《戊戌变法的另面——“张之洞档案”阅读笔记》，上海古籍出版社2014年版，第447页。 同日，张之洞又发电黄遵宪、容闳、叶大庄：“铁路屡奉旨，且有旨令刘岘帅接续办理，断无更变。今先办苏沪一段，洋员测量止二百里，估费约二百万两，今定议奏明，先办此一段。委苏臬司吴廉访总办，黄道遵宪、容道闳会同总办。吴管地方交涉弹压，黄管工作，容管招商。但此事只招华商，不得暗招洋股。”[1]447
在法国外交部档案馆中有一份记载1907年四川举办第二次劝工会的法文材料。其中一幅照片显示，川汉铁路公司在劝工会场搭建了铁路路轨及火车车头、车厢的模型，车厢内还有模拟的乘客。该展览是由劝业道出面组织的[14]61。其后，四川劝业道在川路筹办及保路运动中比较活跃，只是作用有限。
江苏初设商务局时，张之洞希望通过这样的机构，在包括修筑铁路在内的实业活动中，实现官绅结合，并由督抚进行有效的控制。但是，这种设局模式却与总理衙门的目标迥异。总理衙门认为，商务局介入铁路事务，只是以绅商为主体对地方实业实行自治式的管理模式之一。绅商可以凭局董的身份驻局，以求对地方实业“逐细讲求”。[2]4477总署的回复可以证实甲午中日战争后清廷对于设立商政机构的态度：第一，并没有打算在六部之外另设管理商事的机构，不会授予商务局实业行政管理权限；第二，中央政府并不反对地方自主地发展地方实业，也无意让地方政府承担起系统的实业管理事务，而是听由绅商自办。这既有官制上的障碍，也有财政上的原因。因此，当张之洞和王鹏运想建立纳入督抚属官框架内的商务局时，“总理衙门则要分散省的权力和保持不干预商人组织的传统”[3]216。1898年，由山西商务局代表曹中裕与华俄道胜银行董事
科第签订了《柳太铁路合同》。合同签订不久，胡聘之调离，刚上任的山西巡抚何枢上奏反对修建铁路。1899年毓贤到任后，继续强硬地反对筑路。后因义和团运动爆发，八国联军入侵，山西修建铁路的计划被搁置下来。辛丑之后，柳太改为正太，由铁路总公司事务大臣盛宣怀与华俄道胜银行直接交涉，山西商务局仅仅处于辅佐地位而已。
1903年9月，清政府颁发之上谕称：“商部奏，拟于各省设立路矿、农务、工艺各项公司，著各省将军、督、抚会同筹划，悉心经理。”随后，各省遵旨相继筹措。这一时期的商务局，或类似商务局的农工局、农工商矿总局，已然成为地方产业行政管理权力体系的构成部分，但是，仍然有官绅合作的色彩。
河南巡抚奏请于省城设立商务农工总局，凡全省种植、工艺、商务各事统归该局经理；闽浙总督亦即筹办福建商务，于福州、厦门两地各设商政局；江南、安徽等省创设商务局；河南省设立农工局；山东、贵州等省设立农工商总局；浙江、四川、陕西等省设有农工商矿总局，等等。这些新设机构，除以本省布政使、按察使等官员督办其事外，并委以道、府及商绅为总办或帮办或会办各差，专司其职，以“研求实业”“劝兴工艺”“劝办竞业”为目的，筹办并管理各省的新兴经济。但是，真正涉及地方铁路事务的并不多。福建商务局参照商部分设四司的办法，变通设立六所。其中艺术所① 六所为保惠所、货殖所、艺术所、陈列所、会议所、调查所，其中之艺术所，系机械等部门从事的“艺中生利之事”。参见厦门市档案馆、厦门总商会：《厦门商会档案史料选编》，鹭江出版社1993年版，第2页。 专司机器制造、矿产、铁路、招工等事[4]132。
1905年以后，随着收回利权运动的高涨，各省纷纷兴办商办铁路公司。在这一过程中，有些省份商务局发挥了一定作用，但还远谈不上行使产业行政管理的职能。例如江苏省商务局曾配合苏商总会，谋求收回铁路修筑权。苏商总会曾致函商务局，要求废除中英间的苏杭甬铁路草约，称“其窒碍情形不言可喻，应请毋庸订立正约”，并请商务局“烦查照转详”。商务局遂按商务总会的要求详复苏抚，说明苏商“所议尚属实在情形”，请奏明将原订草约作废。苏抚也咨文外务部，要求“速将草约作废，以顺舆情而维大局”② 章开沅等：《苏州商会档案丛编（第1辑 下册 1905—1911）》，华中师范大学出版社1991年版，第767—768页。 。在粤汉铁路赎路过程中，广东商务局表现并不显眼，只是通过“大绅左宗藩，伍铨萃等联名电达外务部、粤督、鄂督及同乡京官戴鸿慈、伍廷芳、张振勋三侍郎。又电驻沪邓华熙中丞，就近与盛大臣筹商善法，务期收回主权”③ 《广东商务局决议力争废约》，《大公报》1904年10月23日。 。
在晚清，各省商务局在通官商之邮、保护华商利益方面发挥了一定的实际作用。设立商务局的主要目标是“商情可期踊跃，商利可冀扩充”，但其着眼点在于消除官与商之间的隔阂，改善官商关系[5]。还有一些省份的商务局筹资创设公司，成为经营实体。各省商务局自定章程，各自为政，商务局的机构模式和职责范围并不统一。商务局不仅仅是管理机构，而是具备管理和生产的双重属性，这使之在直省官制改革中处境非常尴尬[6]。商务局的功能定位在于倡导实业，本身并没有正式行政权，没有归入正式行政系统之中，因而它是晚清时期产业行政管理的一种特殊过渡形态。
例如，某小组想利用不同浓度的蔗糖溶液探究“洋葱鳞片叶外表皮细胞的细胞液浓度”。该小组汇报完实验设计后，很快有学生提出意见和建议：（1）教材实验为定性实验，此实验为定量实验，不适合采用教材的处理方式。（2）不应用同一片材料多次依次滴加不同浓度的蔗糖溶液，而应选同一部位相同位置的多片材料，分别滴加不同浓度的蔗糖溶液观察质壁分离状态，清水一组作为对照。（3）蔗糖溶液的浓度要换算成物质的量浓度，因为渗透压大小跟溶质的分子数量有关。经过一轮实验设计的汇报和修正完善后，每个小组对自的己实验课题有了更深刻的认识，也同时经历了多个实验设计的思维训练。
有人说，文学作品和电影作品让人哭很容易，让人笑反而很难。卓别林怎么能想出那么多笑料呢？是他常常灵光一现吗？
二、邮传部与省劝业道的关系
1907年后，各省陆续设置掌全省农工商业及交通事务的劝业道。此机构已是建制性机构，它的成立对近代直省实业、交通行政管理体制的构建具有重要意义。1907年6月，《各省官制通则》奏请钦定颁行。该通则内称：“各省就省会增设劝业道一员，专管全省农工商业及各项交通事务，现有之驿传，一并由其兼管。”清光绪帝遂发布上谕，内称“各直省官制，前经谕令总核王大臣接续编订。兹据庆亲王奕劻等奏称各节，应即次第施行”，“至一切办事权限各项详细章程，有应由各部及各衙门核议者，著即分别妥拟划一办法，奏定陆续颁行”，“各省应设巡警、劝业道缺，准由督抚奏明请旨”。随后，各省督抚依通则之规定，相继奏设劝业道[4]133。
1907年8月，官制通则颁布仅一个月后，在徐世昌主持下，奉天率先设置巡警、劝业两道。至1908年7月，湖北、山东、黑龙江、湖南、安徽、贵州、云南等省已相继设置劝业道，以期尽快振兴实业。它的设立意在整合直省农工商矿和招商、铁路、电报、邮政等局，形成与中央农工商部和邮传部相对应的垂直管理机制。在改制过程中，农工商矿和招商、铁路、电报、铁路等交通类局所统一整合于劝业道，自然牵涉到农工商部和邮传部权益的分配与重组。农工商部、邮传部两部所管事务十分庞杂，劝业道作为两个部共管的下级机构如何建置相应的内部机构及如何运作，因牵扯面太宽也颇难定夺。实际上，《各省官制通则》只是确定劝业道设立的基本原则，其职掌范围和组织架构则需要农工商、邮传两部与地方政府之间进行协调。这给劝业道的权限界定和归属关系的确定带来很大困扰。
我国可溶岩分布达1/3以上国土面积，有22个省份有分布，其中以桂、黔、湘、赣、川、滇、鄂等省区最为发育。岩溶塌陷不仅造成工业与民用建筑毁坏，破坏交通和水利水电设施，还造成岩溶区严重的地质环境恶化。基于此，国内一些学者对岩溶塌陷形成条件和成因机理进行了深入研究，取得了丰硕成果 [1～6]。福建省岩溶塌陷主要集中发生于闽西南山间盆地覆盖性岩溶区(龙岩新罗区、永安大湖、连城北团、三明市区等)[7,8]。本文所述岩溶塌陷位于三明市大田县境内覆盖性岩溶区。在调查、勘查的基础上，对区内岩溶塌陷特征和成因进行了总结和分析。
自《各省官制通则》颁布至1908年6月7日两部会奏《拟订劝业道职掌任用章程折》，历时几近一年，农、邮两部才商定农工商矿和交通类局所的裁留方案。各省裁局设官基本依据宪政编查馆奏定的《直省劝业道官制细则》落实，农工商矿诸局陆续裁归劝业道，招商、电报、邮政等局商办之铁路公司则可留存[7]。各地劝业道设立后，一方面，督促府厅州县设置劝业员；另一方面，在农工商部、邮传部的指导下，对通省各种实业公司普查登记，对确有成绩者予以奖励提倡。总体而言，劝业道在发展地方新式矿业、鼓励发明创造、提倡林业发展等方面有所建树。劝业道名义上为督抚属官，归其节制考核，但就所管业务而言，须秉承农工商部、邮传部之命。劝业道业务上处于督抚与主管部院的双重领导之下。这对后来省级实业的管理体制具有示范作用。各省劝业道的陆续建立，将甲午中日战争后衍生的各种农工商类局所，逐步整合进职官体制内，弥补了政府专门管理农工商矿与交通事务的职能缺失[8]355。
只知宗教总与艺术有不解之缘。或许，艺术从来就是宗教修行最能入道的“方便法门”？也未可知。释迦本人预言了他死后长达千年的“刻法时代”，说那体现了一种不自信；但这千年中留给华夏大地的多少艺术瑰宝能有如此辉煌的登峰造极，也能惊世骇俗了吧？瑰宝在上，我辈俗尘，谁又能有释迦的高度，在意什么“自信”、“不自信”？
第二条，劝业道应就衔缺相当及京外应升人员内遴选，曾充农工商矿及交通事务各差，办理得宜，或提倡公司局厂，确著成效，或曾在农工商部、邮传部供差，公事娴习，以及讲求实业交通诸政，素有心得者，方为合格。
第七条，各省关于实业及交通之学堂公司局厂，除由农工商部、邮传部及督抚奏派大员特办者外，劝业道均应随时考察。
使用Lisrel8.70集进行验证性因素分析，结果见表4，修订以后量表的二因素模型拟合情况优于单因素模型和三因素模型。
第六条，各省应行兴办农工商矿各实业，及推广船路邮电等事，劝业道应随时详细调查，呈明农工商部、邮传部及本省督抚，设法筹办，并有督饬地方官切实奉行及考察勤惰之权。
因国有铁路相对比较独立，或直隶于中央机构，或直隶于督办大臣，各省商办公司一般由地方督抚和地方官绅共同负责，其申办也由商部批准，因而劝业道对铁路并没有清晰的行政管理权。《直省劝业道官制细则》中有下列几条与铁路稍有关系。
第八条，各省所设农会商会等项，劝业道有劝导稽查之责。其各省原设之招商、铁路、电报、邮政等局，及商办之铁路公司一切事宜，该道应会同筹商，督饬保护。① 宪政编查馆考核直省劝业道官制细则酌加增改折，光绪三十四年七月初五日，交通部、铁道部交通史编纂委员会：《交通史总务编》第1册，交通部总务司1936年版，第13—14页。
在此次外官改制中，将交通事务归于劝业道管辖的理由是，各省交通不甚发达，实业、交通相资为用，关系密切，令劝业道统一管辖，能节省行政经费，较为合宜。只是相关规则过于笼统模糊，在实际运作过程中，劝业道如何提倡保护，难以拿捏，歧误之处时常发生。对于铁路事务，因有铁路专管机构的存在，劝业道的查核监督不免流于形式，实际作用有限② 交通部、铁道部交通史编纂委员会：《交通史总务编》（第1册），交通部总务司1936年版，第11—14页。 。
正是由于劝业道主管地方交通的职责并不明确，各省劝业道一般不设专门管理铁路的内部机构。1908年6月，邮传部与农工商部曾会奏拟订劝业道职掌任用章程，由于各省事务繁简不一，难以确定“分科办事”的体制。多头并存的管理体制导致邮传部与农工商部间权限之争不断，无论是中央还是地方政府，都没有清晰的铁路事务管理权限[9]95。
1908年，湖南抚院设置劝业道，专管地方实业。当时的实业费支出，大部分用作实业道及其所居的农、工、商、邮等衙门与官钱局人员的薪俸和办公费，很少用于发展生产。据1911年统计，湖南年支实业费60.34万两，占财政总支出的11.2%[15]352。劝业道衙门的官员役丁等开支，除廉俸按照户部统一规定执行外，其余各款比照省内各衙门开支执行。1911年，劝业道衙门实支4730两。1911年，劝业公所衙门实支1.31万两[15]353。
津浦铁路借款定议后，清政府允许该铁路官商合办，鼓励官绅认股。1910年，津浦铁路在山东招股，该省认购了100万两。为完成筹股，“由劝业道特将劝办出力人员详请抚宪分别给奖”② 《劝办津浦路股得奖人员》，《申报》1910年3月17日。 。当时每股整票754两，后又另设小票，每张75两4钱。“并于票面分钤劝业道及该管地方官关防印信，以昭郑重。将来还本支息，均由劝业道署代收代付，不使各户稍有扰累”[12]814。
1910年9月，邮传部因河南省仝、郭两姓私抽车上米捐，札河南劝业道、南池广浙道“彻查办理”，“以维路政”。[9]246
清末云南商民筹修滇蜀腾越铁路，筹集铁路股款。云南商民及地方当局一致反对英人对该路路权的争夺。云南劝业道代表中方与英方进行数番交涉[13]170。
在我刷大字的过程中，李耕田一直都在小声嘟囔两个字：我操。我刷完最后一笔转身要走时，李耕田还在那里不依不饶地嘟囔，我操，我操。我想了一想，觉得有必要跟李耕田解释一下，因为这次李老黑布置的任务重，实在没地方刷了，要不我是不会成心给他添堵的。
过去很长一段时间，职业院校教学的主要目标大多是培养一线的生产、服务技术技能型人才。通过职业教育，学生毕业后具有很强的岗位竞争力，可快速适应职业的变化。然而，随着时代的发展和教育改革的纵深推入，对职业院校的教育带来了挑战，也提出了诸多的新要求。但受到多重因素影响，多年来，产教融合模式还只停留在职业院校单方面，行业和企业等各方的参与程度十分有限，缺乏主动性。究其原因，很大程度上是因为体制、机制方面的原因，国家在立法层面上无法保障企业正常参与职业教育的权利，相关部门也没有出台有关的配套政策，导致院校、企业、行业之间很难形成合作切入点和利益共同点。
劝业道初建时，各省已有不少铁路公司。由于权限制约，劝业道一般难以直接介入当地铁路事务，对铁路公司并无明确的管理责任。有的省份劝业道只能作为省级官员的代表有限度地参与铁路有关事务，有些甚至只是仪式性的。1908年8月，广东省将商务局改设为农工商局，两广总督张人骏委任广州知府陈望曾补授广东劝业道[10]160。对如何发展地方铁路，劝业道也曾有过比较粗略的规划③ 林忠佳、张添喜等：《〈申报〉广东资料选辑》七，（1907.7—1910.3），1995年内部版，第146页。 。1909年5月，商办广东新宁铁路举行开车礼，由邮传部札派广东劝业道陈望曾前往监视并勘验工程④ 《农邮两部会奏新宁铁路竣工情形》，《申报》1909年10月26日。 。新宁铁路1911年曾计划向香港外国银行借款60万元，二年期，“外国银行大班欣意乐从，特嘱职商由公司自行禀明制宪大人暨劝业道衙门知证，便可由职商签名取用”。劝业道实际上以地方政府信用为铁路公司提供担保① 广东省台山县政协文史委员会：《台山文史》第9辑，陈宜禧与新宁铁路，1987年内部版，第19页。 。同时，劝业道对于民营铁路也负有一定的督查之责。对于商办粤路公司，“粤督张制军转据特派劝业道陈望曾查账，用款将二千万元，造路只开车百余里，土路二百余里”[11]396。
一些省份劝业道署为发展地方铁路，开始引进铁路专才，增强专业色彩。1900年，出身福建船政的刘敦禧“才学名噪一时，征车四集”，京汉铁路局长力邀其担任第一段铁路的工程师。1903年，刘敦禧参与京汉铁路黄河大桥的建设。1906年，福建拟兴建闽厦铁路，他任工程师，负责勘路工作。1910年，他任福建劝业道署中工矿两科科长[16]109。
本实验是微组织（微载体复合脂肪干细胞的3D培养）对周围神经再生的体外研究。利用SD乳鼠脂肪干细胞分离培养后与多孔明胶微载体材料复合构建微组织，培养3 d后的微组织与背根神经节共培养，观察其对背根神经节轴突生长的促进作用，并与2D细胞共培养以及单纯背根神经节比较，并从细胞增殖和凋亡等方面分析比较2D、3D细胞培养优劣势。
在一些没有设立劝业道的省份，在政府财政支出中也列支交通费。由于黑龙江实业兴办较晚，故未照章设立劝业道，实业事宜暂归提学司兼办。该省1908年实业支出中，交通费主要包括文报局经费支银9576两，电报局经费支银41956两，铁路公所购办汽车所需的燃料费支银10000两，购齐昂铁轨支银74406两[17]243。
邮传部在地方并无直隶的专职管理机构，有时希望劝业道能代监察之责，但又不愿放权。如邮传部一方面责成广东劝业道负责监督粤路公司，但又“特设监督一员”常驻公司，以防劝业道专擅③ 《本部奏遵查粤路弊混情形分别惩处酌拟办法折》，《交通官报》第21期，第1页。 。在执行铁路干线国有政策时，邮传部曾致电四川等四省，令劝业道就近对川汉、粤汉铁路公司进行查账，为收归国有做准备。需要指出的是，四省劝业道对邮传部政策的态度并不一致，两广总督张鸣歧曾派广东劝业道参加粤汉铁路公司董事局会议，监视开会情况。湖北劝业道高松如始终积极配合邮传部的收路还股工作，而四川劝业道周善培则抱观望的态度，暗中抵制铁路国有④ 《准粤路公司总理咨改期五月初一日开股东会委东劝业道位会监视文》，《两广官报》第1期，第12页。《恭录谕旨扎行劝业道照会路公司文》，《两广官报》第2期，第1页；见《督办粤汉川汉铁路大臣等奏部境铁路收归国有并议接受办法文》，《内阁官报》第12号，宣统三年八月二十一日；周善培：《辛亥四川争路亲历记》，重庆人民出版社1957年版。 。
从上面零星史料可以看出，劝业道对各地铁路事务的影响力是比较有限的。在铁路管理体制趋于集中的形势下，劝业道所能涉及调查的地方铁路事务并不多，即便有，也只能起到辅助性作用，在推进地方铁路建设方面难有实质性的举措。劝业道不仅受农工商部的直接管辖，名义上还属于邮传部设在各省的分支机构，受农工商部和邮传部双重领导，因而造成了各省实业管理的混乱。尚未设立劝业道省份的铁路、轮船、电线等事务，则仍责成商务局筹办，这又导致农工商部与邮传部之间纠葛不断。劝业道与商务局的权限存在重叠交叉，地方实业管理机制并没有得到厘清。在这种情况下，主要由督抚“酌定”二者的权责范围。就结果看，有两种取向：一是朝着归并劝业道的方向转化，将农工商各项事宜移归劝业道掌理，原农工商局改为劝业公所，即“如学务公所之制”；二是延续商务局成例，兼顾劝业道的职能[18]。就这个交叉重叠的地方实业管理部门权限设置而言，清廷以集权为目的的各省商政改革，不但没有获得预期效果，反而使各省商政纷繁杂乱，作为牵涉面更广的铁路自然更难获得清晰管理主体。
①东北四省区节水增粮行动项目水资源论证工作坚定地贯彻执行最严格水资源管理制度，保障项目建设和布局与区域水资源承载能力相适应，合理利用水资源，提高了水资源利用效率和效益，确保节水增粮增效，成效显著。
三、地方交通行政管理机构设置的流产
邮传部并不甘心将其所辖之招商、铁路、电报、邮政等事务交由地方劝业道兼管。戴鸿慈、端方在1906年8月25日提出的官制改革方案中，明确建议，管理农工商和各项交通事务应设“司”而不宜设“道”[19]。在邮传部看来，劝业道是农工商部的“对口”下属机构，于该部不过兼顾而已，因此谋求设立归其直辖的“邮传使”。实际上，在邮传部内部对于是否设立地方邮传使意见并不一致。邮传部各堂官“以所辖事务关系甚重，必须内外声气相通，方足以资治理，爰拟奏请专派邮传使分赴各省办理邮传事宜。惟张尚书以前有请派议员之说，此举似可勿庸置议，须待与政府商议再行酌定办法，以昭详慎云”① 《邮传部议设邮传使之计划》，《申报》1907年1月20日。 。一些省份设立劝业道后，邮传部中又有在地方设立邮传使之议，这次因尚书陈璧认为时机不成熟而再次被搁置。就邮传部高层而言，其实在这一问题上比较矛盾，既不愿地方有专设交通机构，削弱其对铁路的一体化管理，又希望地方通过专管机构为其提供管理上的支持，建立交通管理的权力网络。因而，清末时期，中央政府在是否设立地方交通职能部门问题上一直摇摆不定，地方大员与邮传部分别有着自己的利益目标。
1911年初，邮传部再次奏设各省交通使，其理由是随着各省铁路公司的兴起，加上其他诸如邮政、轮船和电报的发展，“若仍以劝业道经营，断难兼顾完全”。邮传部建议在交通四政发展比较快的省区先行增设交通使，直属邮传部，“以专责成而速收效”② 《盛人臣仍请建设交通使》，《大公报》1911年7月17日。 。舆论也认为，这是地方交通实业发展的需要。将来各省邮电铁道必渐拓张，故另添邮传使，“盖以内有一部，外设一使，以符内外统一之政策”③ 《新旧官制之过渡观》（三），《申报》1911年8月2日。 。1911年8月7日，庆亲王、那桐、徐世昌曾讨论核订增设各省交通使，酌改各省道缺等问题。8月10日，内阁大员在政事堂会商新内外官制，拟增设交通使，专管轮、路、邮、电四政，“现已议决，应命名为邮传使，如邮传部改交通部，则该使亦以交通定名”④ 《十六日政事堂会议志闻》，《大公报》1911年8月14日，转引自王鸿志：《兴利与牧民：清季劝业道的建制与运作》，中山大学博士学位论文，2009年。 。
观察PICC置管期间患者并发症的发生情况，记录导管留置时间，患者出院前，利用本院自制问卷调查患者对护理的满意程度，内容包含服务态度、护理操作、并发症预防、护理方式4项，每项内容包含25个条目，每条目1～4分评价，每项总分100分，总分≥80分判定为满意，分数越高表示满意程度越高[2]。
但是，在最终公开的外官制改革方案中，并未设置邮传司一职。个中原因，还有待进一步考证。有学者认为，其主要原因在于枢臣反对，才未能实施[9]95。地方督抚对于设立省一级与邮传部有垂直隶属关系的交通行政管理机构并不以为然。河南巡抚曾在一份通电中指出，各司道“则进退之权应归督抚，事权方能统一”。若其进退“督抚与内阁共之，恐政出多门，事权不一，仍有隔阂牵制之弊”⑤ 《汴抚宝为外官制权限问题略述意见致盛京等省各督抚电》，《浙江官报》第3年第11期，1911年4月。 。实际上，在中央高层，枢臣多不赞成，认为邮传部此举只是意在避免“劝业道侵越权限”⑥ 《论司道亟应裁撤之理由》，《大公报》1911年8月27、28、29日。 。在清季的地方实业管理机构设计中，始终没有给交通行政以明确定位。对于实业行政，地方拥有一定的自主权；交通应是属于实业范围的事务，地方有权力介入交通事务。若在铁路国有化背景下，设立直属于中央的地方交通行政分支机构，意味着地方实业管辖权受到削弱。
一般认为，清末官制改革启动了行政体制分权式调整，地方政治由皇权中枢的派出机构与代理机构，演化为拥有各种治理职能与权限的地方行政机构。晚清外官制改革① 参见刘伟、彭剑、肖宗志：《清季外官制改革研究》（社会科学文献出版社2015年版）。该书系统梳理了晚清外官制改革的发展脉络，研究了省及以下行政机构、谘议局与地方司法、地方自治等问题。但是没有专门论及地方政府的经济行政职能的变化，更没有专门研究交通行政问题。 ，主要确定地方官员制度的权力，清除地方政府的隐性权力。其中，最为复杂的是界定中央与地方分享的权力边界。如实业、司法、交涉等，既受地方督抚节制，又受中央主管部门监管或直接经营。在实业领域，中央与地方的权力共享并不均等，有的行业偏重于中央，有的行业偏重于地方。铁路管理权虽然尚未明确规定完全归属于中央，显然，相比于其他领域，地方的权力自然会受到更大压缩与制约。
在路矿总局、商部、邮传部时期，中央铁路管理体制不断趋于集中，专业化水平不断提高，但是，地方与之相对应的机构却始终没有系统地设立起来，中央与地方在铁路交通行政上下相贯的关系也没有建立起来。在地方行政系统中，早期是由幕僚性质的机构兼管铁路事务，继而将铁路事务纳入洋务局或商务局管辖范围。清季外官制改革后，在铁道交涉比较复杂的区域，如东北地区，由省级交涉司承担处理有关铁路的对外交涉事务。对于业已建设或通车的铁路，主要由沿线省份劝业道承担与铁路有关的辅助性事务。从总体趋势而言，地方交通行政管理权限不断趋于缩小。此间，邮传部试图在地方建立与之相对应的地方交通行政管理机构，但也归于流产。
四、铁路管理地方分权的制度困境
清末时期铁路发展中的中央与地方关系复杂、多元，但又和军权、财权分配上的中央与地方关系有所不同。它与外交体制、新式产业的地方性密切相关。正是由于太平天国运动之后国家管理功能的下移趋势明显，形成了不同于传统“内”“外”协同的政治格局，造就了政治行为主体兼及国家利益与地方利益的特殊政治文化形态，其根源在于中央政府体制在应对“数千年未有之变局”时变革滞后，晚清政治变革实际起步于洋务的地方化。因而，晚清以来的政治转型与外交体制造就地方督抚在铁路事务上的突出地位。晚清地方督抚在处理有关铁路的事务时，并非完全代表和体现地方利益，而是兼具中央与地方的双重角色。在近代中国，中央政府权力弱化，导致地方督抚的控制力无法在短期内被替代。“中央政府在财政上太依赖于地方以致不能在全国采取任何有效的主动。不过，由于有着国家干预国民经济的传统和建立现代企业的政治需求都支持国有控制的思想，因此，大家都同意政府要扮演一个重要的监督角色。这样，地方官员把现代企业的创办和监督者的角色分派给了他们自己”[3]257。起初，中央无意设立专门的产业行政机构，对于地方设置产业行政管理机构也没有作出严格具体的规定。地方产业管理事务范围不断扩大，中央政府虽然认可在地方设置产业行政机构的必要性，但并没有打算将其纳入正式的行政管理机构之中，而是任由地方督抚根据自身需要设置临时机构进行管理。这类机构虽在发展地方经济中发挥了一定积极作用，但因权力制约，无法进行系统的有规划的地方产业投资与建设，更遑论耗资巨大的铁路建设。清末各省渐次设立的商务局，并没有财力进行产业投资，尤其是像铁路这样的交通基础设施建设。
地方对铁路的介入，主要凭借督抚大员的政治威信和社会控制力，并非依托专职的地方铁路管理机构。清季“强人筑路”使地方对铁路行业的管理权限不断变动，这也是地方政府无法获得制度化权力的重要原因。换言之，地方与铁路关系的基础是脆弱的。在此后的铁路管理体制是集权抑或是分权的选择上，因缺乏铁路管理方面的积累和组织保障，地方实际上并没有多少话语权；中央政府的邮传部对地方铁路管理权也是比较脆弱的，时常会受地方督抚的抵制甚至对抗。清末保路运动在各地的此起彼伏，也印证了中央铁路集权往往徒具其表的观点。这也是一些学者所论证的观点——晚清政治格局“内外皆轻”在产业行政领域具体体现[20]。
晚清新政期间，中央设立铁路专门管理机关行使行政执行主体职能的趋势愈加明显。在这一过程中，地方官僚介入铁路管理的现象仍然继续存在。这既与政权一体化不稳定有关，也与铁路产权属性界定不清有关。从所有制角度判断，国营铁路产权归属基本上与地方政府无关，但因在中央与地方间有着潜在的委托—代理关系，中央政府仍无法阻止地方政府在铁路建筑运营中行使其权限① 权限与权利不同，权限虽亦系得为某范围行为之能力，而与权利相似，但依权限所为之行为，乃为国家目的之发动，并非机关自身目的的发动。参见刘承汉：《交通行政法原理》，台北“中国交通建设学会”，1958年，第50页。 。从近代铁路管理形成的历史和现实状况来看，铁路管理体制并非绝对集权于中央，而是存在着直接官治（由中央政府直接执行）和地方官治（由地方官僚按照自己的权限来执行）并存的局面② 商务编译所：《大清宣统新法令》第18册，1909年版，第55—57页。 。近代中国铁路中枢管理机构对于铁路的管理效能，和中央与地方政治势力的消长有密切关系。当中央权力不能统一时，地方势力视铁路为禁脔。“不独中央不能过问，即同一铁路亦往划分为数段。即便中央名义有统一权力，但因地方实力派往往通过控制主管部门，他派不得不用纵截手段，盘据铁路，以减不对方运输上财政上之实力”。此外，“中央政府因地位关系，不得不采取姑息政策，甚或因一时策略运用，不惜以铁路为要好各方之诱饵”③ 陈平章：《统一铁路管理之方式及步骤》，《铁路月刊（津浦线）》1932年第1期。 。当中央完全控制铁路运营和管理时，各级地方政府对于铁路事业仍“似乎视其之为一般性的行政机关，因此管理的重点在于防弊，而未将其视之为一企业，故未重视其营业的发展”[21]94。
此外，各地铁路密度与管理机制差异明显，加之地方官员调任频繁，政策缺乏持续性，地方新式产业行政管理难以形成各地相对统一并能稳定运用的机制。相对而言，只有少数地方督抚形成了持久的控制力。张之洞在1889年至1907年间，除几次短暂的离任外，一直久居湖广总督之位。袁世凯也长期担任直隶总督一职，其对京津周边地区铁路的控制力就比较持久稳固。一些在晚清比较活跃的人物虽然在铁路上也表现出强大的影响力，但是，他们的地方权力基础是不稳定的，如岑春煊、锡良、端方这些地方大吏，调动比较频繁，无法形成对一个区域稳定而长期的控制。他们所表现出的对抗中央的地方性政治行为，很难说完全代表地方利益，更多的是为了自己政治地位的巩固和提升，中央与地方之间并不存在直接的冲突和矛盾。督抚与早期铁路的关系并不完全以地方利益为中心，因为这些铁路基本都存在复杂的对外关系，地方督抚在处理相关问题时，更多的是代表着中央政府。早期的铁路管理体制中，看似地方督抚拥有很大的权力，但这只是晚清对外体制中集权在上、事务在下的制度在铁路问题上的体现而已。无论是地方督抚，还是民间的绅商，都无法提供足够的筑路资本，地方督抚和地方商绅往往有心无力。在清末借款筑路过程中，地方督抚的交通行政管理能力是有限的。尽管往往被赋予对辖区内铁路的管理权，但是地方政府真正通过交通行业来谋求财政收入的空间是不大的，因为铁路产权的真正所有者是中央政府，地方政府只能通过收税等手段来弥补厘金收入的缺口④ 在很多地方，因为铁路通车后商贸线路改变，厘金收入减少，不少省份通过征收类似厘金的铁路货捐来抵补厘金。参见拙作《路权与税权的博弈——清末铁路货捐制度的形成及有限变动》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2018年第2期。 。此外，随着铁路网渐具雏形，其对传统交通的解构性作用不断显现。商部、邮传部的设立，旨在削弱地方督抚对铁路的控制力，建立中央政府直管机制，以适应新型的跨区域交通网络。对此，地方政府虽然作出不同程度的回应，但因缺乏利益驱动机制和产权、技术上的“资本”，对铁路事务控制是不稳定的，也难以确定建制化的管理体系。地方政府在铁路管理上的制度困境是伴随着国有铁路的发展和中央级管理机构趋于完善而逐渐表现出来的。在铁路这一特殊行业中，分权的天平显然倾向于中央。
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Centralization or Decentralization:The Dilemma of Institution Setup of Local Railway Management in the Late Qing Dynasty
MA Ling-he
(School of Economics and Management,Anhui Normal University,Wuhu 241000,China;Journal Editorial Department,Anhui Normal University,Wuhu 241000,China)
Abstract: The localization of railway went against the centralization of political reform in the late Qing dynasty,the management system of railway was the key and difficulty in the reform of bureaucratic system.Under the context of decentralization,the local government was uncertain about the power of traffic administration,and stuck in the dilemma of aphasia.The involvement of local government in railway management is realized by official’s political authority and social control,instead of local professional organization.The restraints of property and technology make the relationship between local government and railway company fragile.In the choice of centralization and decentralization,local government was left with less voice because of lacking experience and organizational guarantee.
Key Words: traffic administration;Bureau of Commerce;quanye ministry;postal service
中图分类号： D691.4；F532.9
文献标识码： A
文章编号： 1673-2359（2019）06-0084-10
收稿日期： 2019-04-13
作者简介： 马陵合（1968-），男，安徽南陵人，安徽师范大学经济管理学院教授，博士生导师。
基金项目： 国家社会科学基金重大招标项目“近代中国工商税收研究”（16ZDA131）；国家社会科学基金一般项目“路权视野下的近代中国铁路技术转移与自主化进程研究”（19BZS058）
责任编校 虞志坚
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