人大制度研究
完善听取审议专项报告工作机制发挥法定监督形式功效
□鲁超
听取和审议专项工作报告是各级人大常委会使用最频繁的一种监督方式。以安徽省马鞍山市人大常委会为例，每年听取专项工作报告在20项左右，较执法检查、专题询问等其他方式的频次高很多。全国人大常委会委员长栗战书指出：人大常委会听取审议“一府一委两院”工作报告，是法定的监督形式，充分体现了“一府一委两院”对人大负责、受人大监督的宪法原则。要坚持以往的好经验好做法，继续创新完善，加大工作力度，提高报告审议质量，抓好落实问效，发挥好这一法定监督形式的功效。本文将针对听取和审议专项工作报告中的关键环节，分析存在的问题，简介地方人大相关制度创新和实践创新成果，提出一些具体的建议。
一、听取哪些报告——优化议题遴选机制
监督法规定，各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。
人大常委会听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告的议题，根据下列途径反映的问题确定：一是本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题；二是本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；三是本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题；四是本级人民代表大会专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题；五是人民来信来访集中反映的问题；六是社会普遍关注的其他问题。
监督法的规定相对宏观，赋予了地方人大常委会对监督议题的“自由裁量权”。各地可以根据本地经济社会发展的实际情况，确定每年听取专项报告的计划。
监督法并未规定每年哪些具体报告必须听取。但其他法律有规定的，应当依照其规定。如2015年1月1日起实施的新环境保护法第二十七条明确规定：“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况。”这是对各级政府提出的法定要求，也是法律对人大监督内容的法律限定，既是人大及其常委会的权力所在，也是人大责任所系。
2013年，太和医院从急诊科具有高、中级专业技术职称的人员中，选拔出40名技术精湛、沟通良好、乐于奉献的医护人员，组建“星星急救科普小分队”，并将其正式命名。同时，医院下发小分队成立的文件，确定工作职责任务，设计制作队旗。罗杰还亲自为该小分队授予队旗。
马鞍山市花山区人大常委会积极探索和运用测评这一监督方式。2013年10月，花山区在区一届人大二次会议上通过了《花山区人大代表测评区政府工作部门及直属事业单位工作办法》，并在第三次全体会议上首次对区政府24个组成部门和4个直属事业单位开展年度工作满意度测评。经过不断探索，逐步完善形成了代表满意度测评体系，其中包括专项工作报告满意度测评，代表议案建议办理工作满意度测评，专项工作评议满意度测评，行政、司法机关年度工作满意度测评，人大代表履职满意度测评及“一府两院”干部述职满意度测评等六项内容。
要进一步开放议题遴选机制。扩展传统媒体、新媒体等多个渠道，广泛听取代表和群众的意见，使人大听取专项工作报告的议题更具有民主性，更贴近群众的需求。
二、报告哪些内容——进一步提高报告质量
定义1 节点集合Nodes={T,M,P,Q}。T,M,P,Q均为Nodes的子集，依次表示任务、物料、工艺、质量视图节点的集合。用t′,m′,p′,q′表示各视图的根节点，即t′表示虚拟的总任务节点，m′表示整机节点，p′表示虚拟的总工艺节点，q′表示虚拟的总质量信息节点，则有：
人大专门委员会或常委会工委要加强报告质量的把关。专项工作报告要坚持问题导向，重视原因剖析，提出有针对性的建议。相关委员会可以提供法律法规文本、外地做法等一些参阅资料，便于组成人员查阅和审议。
黑龙江绥化市人大常委会制定了《听取和审议专项工作报告的办法》，通过几个方面的要求，进一步规范报告体例。一是明确报告内容。专项工作报告应针对突出问题，体现内容专项性的特点。内容主要包括主要工作成绩，自身查找和社会各界反映强烈的问题及成因，解决问题的意见和具体措施。二是明确审查程序。“一府两院”应在常委会举行会议的二十日前，由其办事机构将专项工作报告送交相关专门委员会或相关办事机构征求意见。相关专门委员会或相关办事机构应在收到“一府两院”专项工作报告后五个工作日内提出审查修改意见并反馈。三是明确审查内容。审查的主要内容为：报告是否履行了讨论研究和签署意见的程序；报告内容是否符合专项性特点，对相关专门委员会或相关办事机构的反馈意见是否作出了回应，改进意见和措施是否具有针对性；报告体例和格式等是否符合常委会会议文件的要求。
5.B 提示:①中氯气与水反应生成的HClO为弱酸,在离子方程式中不能拆分书写;③中浓盐酸可全部电离,应写成H+和Cl-的形式。
通过从词源的视角进行分析，福克斯得出结论：正是因为工作和劳动之间的词源性差异，所以应该把工作(Work)翻译为使用价值的具体创造，劳动(Labour)翻译为价值的抽象生产，即把具体劳动理解为工作、抽象劳动理解为劳动。这样就可以重新理解劳动和工作这两个概念，从而为其建构数字劳动理论做了基础性的铺垫。
三、谁来作报告——进一步明确报告人
合理安排会议日程，可以举行分组会议或者联组会议进行审议。明确主持分组会议的小组召集人作为本组审议第一责任人，负责统筹引导与会人员按议程逐项审议，充分发表意见。主任会议成员、与审议议题相关的专门委员会中的常委会组成人员应当带头发言，驻会委员、参加调研活动的委员作重点发言，其他组成人员和列席人员应当围绕议题积极发言。在全体会议和分组会议上的审议发言要注重质量，要坚持讲真话、讲实话，讲有内容的话，不停留在一般议论表态的话上。审议发言情况纳入组成人员履职档案。严格会议考勤制度，严肃会风会纪。
法律规定允许政府部门负责人受委托向人大作报告。但笔者认为，政府负责人作报告应当逐渐成为常态。目前，一些地方人大常委会在听取重要的工作报告时，由政府负责人作报告。例如，2018年11月北京市第十五届人民代表大会常务委员会第九次会议，听取北京市政府副市长殷勇代表市政府作的关于《北京市城乡规划条例(修订草案)》的说明、副市长隋振江关于实施《北京城市总体规划（2016年—2035年）》工作进展情况的报告。例如，上海市十五届人大常委会第七次会议，听取常务副市长周波所作的关于市政府机构改革有关情况的报告。再如，浙江温州市的人大常委会会议，多由市政府副市长作专项工作报告，也有市政府副秘书长作报告的情况，政府部门主要负责人作报告的情况较少。
毋庸置疑，政府负责人向人大作报告，更体现出对此项工作的重视，也更容易组织和调动相关资源，推进下一步的工作，其意义与部门负责人向人大作报告不可等量齐观。
报告质量是常委会会议质量的基础。但政府的专项工作报告，有时由相关部门代拟报告稿，容易模糊委托人与被委托人的关系，局限于部门利益，缺乏大局观，喧宾夺主、角色错位，影响了人大常委会的审议。
即使我以身犯险，冲上去，凭我这点力气能抓住她吗?如果我明知自己太弱帮不上忙，还努力去帮她，这值不值得呢?
四、如何审议报告——进一步提高审议质量
2005年，福建晋江市人大常委会制定了《关于进一步提高审议质量的若干意见》。2007年，江苏省镇江市人大常委会制定《关于提高市人大常委会会议审议质量的实施办法》。2018年，《安徽省人大常委会关于提高常委会会议审议质量的办法》出台，就会前准备、会中组织、会后落实等作出具体规范，促使常委会会议审议更具针对性、严肃性和实效性。
（三）满意度测评未通过怎么办？ 2005年，辽宁盘锦市第五届人民代表大会常务委员会第六次会议，就市政府提交的六项工作报告进行审议。其中，《关于全市食品放心工程开展情况的报告》《关于政府采购法贯彻执行情况的报告》被半数以上人员投票否决。2014年，贵州铜仁市一届人大常委会第十八次会议上，市中级人民法院关于全市刑事审判工作情况的报告未通过。
一是组织调研视察，做到心中有数。常委会会议举行前，有关专门委员会和常委会工作机构、办事机构应当围绕常委会审议议题，组织开展调研、视察等活动。
早期古筝的表演形式主要是弹唱筝的歌曲。因为汉代相和歌歌曲的兴起，所以古筝艺术汉代进入了一个新的时代，并逐步发展成为六或七种丝、竹乐器一起演奏的形式。
二是开展集中学习，做到言之有据。会前举办专题讲座，围绕审议的议题，邀请有关专家学者，解读法律法规、专业知识，组织集中“充电”。
三是严格报送时限，做到有的放矢。有时，“一府一委两院”的报告提交给人大常委会有关机构的时间太晚，导致难以提前将资料传送到审议人员手中。如果审议人员在开会时才能拿到材料，审议的质量显然难以保证。上海市人大常委会明确要求，办公厅要做好组成人员履职的服务保障：要在常委会会议前一周左右，把预发文件上传到上海人大公众网“代表履职平台”中；预发文件正式定稿后，及时上传到常委会电子阅文器中。办公厅要尽早将文件上传，方便组成人员提前阅看文件，了解主要内容，在会前把准备工作做充分。笔者认为，专项报告的报送时限一经确定，“一府一委两院”有能力执行，也应当执行。
四是准备发言提纲，做到言之有物。在事先拿到审议资料的基础上，常委会组成人员应当围绕审议议题，拟出发言提纲，填写“审议意见卡”，做好审议准备。会后，“审议意见卡”交有关机构留存。
变异系数可以反映重金属元素含量的空间变化特征。变异系数≤0.1时为弱变异性，介于0和1之间为中等变异性，变异系数>1时为强变异性[9]。由表1可知，变异系数排序为：Cu>Ni>Cr>Co>Zn>Cd>U>Pb。各元素变异系数均介于0和1之间，属于中等变异，说明该农田内重金属变化程度较大，可能受到农田种植活动及铀矿开采活动等人为活动的影响。
“审议意见卡”的出现，是为了解决人大常委会审议中存在的几个痼疾。一是时间紧张，审议不充分。二是碍于情面，审议不深不透。三是随意性大，审议意见杂芜。四是部分委员责任心不强，履职不充分。据《中国人大》报道，早在2004年，河北省滦南县人大常委会就在会议上采用“审议意见卡”。随后，一些地方人大也对此开展探索。2015年，《中国人大》以《花山区人大：“审议意见卡”让委员审议动真格》为题，报道了马鞍山市花山区人大常委会采取审议意见卡制度取得的成效。
（二）规范会中组织工作
监督法规定，专项工作报告由人民政府、人民法院或者人民检察院的负责人向本级人民代表大会常务委员会报告，人民政府也可以委托有关部门负责人向本级人民代表大会常务委员会报告。
在课中，教学的开展往往是需要课堂教学互动系统、网络教学系统、手机端APP以及数字化资源这四部分结合起来共同完成。教师通过网络教学互动系统实现手机屏幕广播、屏幕监看，通过网络教学系统开展课堂测试、分数统计、成果查看、及时反馈、个别指导、随机点名等。学生通过手机端APP实现做测试、举手提问、抢答投票等。教师和学生都可以随时将自己找到的学习资源和学习作品（学生）发送到班级讨论群中，甚至可以实现课堂弹幕互动。如在教师讲解某一个问题时，学生可以随时发送弹幕，说出自己的看法。
（三）更广泛地听取意见
针对一些社会关注的重要议题，增加人大代表列席人数，探索邀请利益相关的市民代表参加讨论，充分听取社会各个层面的声音。比如审议物业管理有关报告，可以邀请物业代表、居民代表、业委会成员代表等列席会议。
2010年，马鞍山市人大常委会出台《马鞍山市人民代表大会常务委员会关于开展专项工作评议的暂行办法》，对全市新型农村社会养老保险工作进行评议。
五、如何评价报告——开展满意度测评、工作评议
在审议的基础上，可以采取满意度测评或工作评议的方式，对报告或工作进行评价。
（一）满意度测评的发展。 满意度测评纳入安徽省地方性法规的视野。2013年出台的《安徽省人民代表大会常务委员会听取和审议专项工作报告及满意度测评办法》规定，主任会议认为必要时，可以决定对专项工作报告进行满意度测评。
满意度测评被很多地方人大广泛使用。2005年，福建晋江市人大常委会正式启动专项工作报告的满意度测评工作，先后对“一府两院”的68个专项工作报告进行测评，对6个部门（单位）工作开展评议。2014年8月，《中国人大》杂志以《满意度测评：刚性监督的晋江“坚守”》为题进行报道。
世易时移，变法宜矣。听取专项报告的年度计划，不轻易变动，但同时也应具有一定弹性。比如针对党委、政府突发性的重要工作，针对社会关注的一些重大热点问题，可临时增加相应的监督内容，以体现人大监督的适时性。
（二）专项工作评议的发展。 专项工作评议，是指人大常委会对“一府两院”等专项工作进行审议和评价的监督活动。相对于听取审议专项报告+满意度测评的模式，专项工作评议一般还包括工作调研、评议发言、制订整改方案、督促整改落实等环节，其程序更复杂、周期更长、要求更严格。
互文性理论自产生以来不断丰富和完善，从克里斯蒂娃的广义的互文性范畴分化出以热奈特(Genette)为典型代表的狭义互文性流派，倾向于对互文性做出精确地界定，使之成为可操作的描述工具，这与机器翻译对语言处理过程实现精确控制的预期目标不谋而合，使互文性理论更加贴近技术层面。关于互文性，热奈特另外采用了一个概念更为宽泛的术语“跨文本性”(transtextuality)，并分为狭义化的互文性、副文性、元文性、超文性和承文性五种主要类型[8]。参照热奈特的理论，法律语言可划分为五种互文类别，以供机译系统的模块化分析处理。
2018年，湖南怀化市将市委巡察与人大评议相结合，进一步增强了人大评议的刚性。经怀化市委同意并授权，市委巡察办会同市人大常委会工作评议调查组组建巡察评议组，对市交通运输局、市民政局等进行巡察评议。市委巡察与市人大常委会工作评议两种监督方式相结合，是对被评议单位的一次政治巡察和法律监督、工作监督，实现巡察和评议两种监督方式的深度融合。
（一）规范会前准备工作
总而言之，二铵市场报价近期保持稳定，成交价格和前期相比，个别企业小幅上调。短期内市场将会维持当前交投状态，但因冬储市场9月中旬后将逐步展开，二铵企业后期出口接单或相对谨慎，企业重点将逐步转移至国内市场。价格或有望在9月中旬前后调整，预计上涨50元/吨。
监督法并没有规定这种情况如何处理。而《安徽省人民代表大会常务委员会听取和审议专项工作报告及满意度测评办法》规定，测评结果为不满意的，报告机关应当在下次常委会会议上重作报告。对重作的报告应当再次进行满意度测评，测评结果仍然为不满意的，常委会可以对有关机关或者工作人员进行通报批评、责成作出书面检查、责成对责任人员给予行政处分、依法决定免职、撤职、提出罢免案。
可见，针对满意度测评未获通过的专项工作报告，首先要重作报告，其次要再次测评，测评如果仍为不满意，即启动对有关机关或责任人的处理程序。
六、如何提高审议意见办理质量——强化跟踪督办
监督法规定，人大常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理，在一定期限内，要向常委会提出书面报告。
（一）抓住督办环节
问题解决不能仅仅停留在纸面上。除了“文来文往”，还需要“人来人往”。针对“一府两院”在研究处理和整改中的具体事项，人大常委会可以组织人大代表视察、调研，可以采取“四不两直”方式直插现场暗访，持续跟踪督办，发现和解决问题，直至有关事项得到解决。可以将“一府两院”研究处理和整改情况的报告，提交常委会进行专门审议，或进行专题询问。如2017年，四川绵阳市人大常委会专题询问审计查出问题整改落实情况。2019年5月，云南省人大常委会召开联组会议，对省政府贯彻落实中央生态环境保护督察“回头看”及高原湖泊环境问题专项督察反馈意见问题整改情况开展专题询问。
在督办过程中，要积极发挥人大代表的作用。例如，杭州市人大常委会在监督水污染治理工作中，在治水APP中增加代表监督模块，代表“随手拍”“马上传”，有关单位“马上办”“立即改”；在监督民生实事项目实施工作中，将所有人大代表按项目分为若干监督工作组，定期组织人大代表去现场视察，既增强了人大常委会的监督力量，也为人大代表开展闭会期间活动提供了新的平台。
（二）抓住问效环节
人大专门委员会或常委会有关工作委员会的人员有限、力量有限，对很多工作的整改情况，只能给予定性评价、模糊评价，这与定量评价、科学评价的要求不相适应。现实中，可以探索第三方评估等方式，通过专业机构、专业人员对整改情况进行量化评价。
全国人大和省人大在执法检查中引入了第三方评估。2017年5月，《安徽省贯彻实施“产品质量法情况”第三方评估报告》“出炉”。这是安徽省人大常委会在执法检查中首次引入第三方评估，也是人大监督工作的探索创新。第三方评估实行自评与现场测评相结合，评估团队前往全省9个市，发放并收回问卷2350份，形成15万余字的评估报告。2019年初，全国人大环资委委托中国工程院开展了水污染防治法实施情况评估研究工作，首次在全国人大常委会执法检查中引入第三方评估。
靠媒体舆论先行，天天盯着这些不文明现象，固然能解决一些个案，但终究只是头痛医头，脚痛医脚。霸座等违法问题犹如一面面镜子，照出了社会管理的种种缺陷和不足。改变管理执法的粗放和软弱，让相关部门积极履行责任，做好规则的捍卫者，才能对霸座等违法现象釜底抽薪。
针对一些专项监督工作，有的地方人大也在开展第三方评估。2013年，广东省人大常委会决定把农村垃圾管理工作作为本届人大5年任期的监督重点，并提出在2014～2016年分三个年度对农村垃圾管理工作成效进行第三方评估，进一步促进该项工作。2016年，湖北荆门市人大常委会把市公安局、市财政局、市审计局、市国税局、市地税局纳入工作评议范围，并在评议过程中首次引入第三方评估，委托荆门市城市调查队对5个被评部门的工作效果进行综合评价，评估结果向社会公布。
实践创新永无止境。地方人大应当坚持问题导向、效果导向，有针对性地开展工作创新，提高听取和审议专项工作报告的实效，促进“一府一委两院”依法履职，为地方经济社会全面发展作出人大贡献。
（作者单位：安徽省马鞍山市人大常委会研究室）
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