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中图分类号：D033 文献标识码：A 文章编号：1002-462X(2002)03-0034-06
立法价值是立法机关及其人员立法时遵从的并成为所立之法的内核的价值观念部分，它体现为立法对社会主体的需要和利益的满足，即立法对社会主体的生存和发展所具有的积极作用和意义。立法价值是一个动态的社会历史范畴，同时又是一个多元、多层次的价值体系，自由、正义、秩序、公平和效益都是立法的价值目标。在这些价值目标中，效益不仅具有重要的地位而且在立法的诸价值中或价值体系中处于优先的地位。笔者仅对这一问题作一探讨。
一、效益原则之提出及其价值规定性
“效益”本是一个经济学术语，它的基本含义是：“以最少的资源(包括自然资源和人的资源)消耗取得同样多的效果，或用同样的资源消耗取得较大的效果。”[1]人类的一切社会现象，都是沿着一定的利益轨迹运行的，正如马克思所言：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[2]在现代的市场经济社会中，通过一定方式的“投入”或“消耗”以获取一定的收益来实现或创造效益已成为社会的普遍现象并为人们所共识。立法作为社会生活中一种特殊的活动有其明确的目的性和自觉性，与人类其他一切活动一样，也必须“投入”或“消耗”并按照特定的价值取向实现自身的价值目标。正因为如此，作为立法收益与立法成本之比的立法效益逐渐引起立法机关以及法学家的高度重视。
效益原则的提出导源于经济学方法对法律的渗透，即对法律的经济分析的运用。在经济学说史中，亚当·斯密第一次把经济学的视野扩及到法律制度。在这种分析的基础上，19世纪末20世纪初在美国兴起的制度学派则明确地把社会经济的发展同制度(主要包括经济政策法律等正式的制度，也包括习惯等非正式的制度)及制度的演化联系起来考察，从与经济生活相关的各种制度中揭示经济发展的缘由及过程，阐述制度对经济发展的影响。法律经济分析的全面、具体的运用，集中体现在作为一门独立学派的法律经济学或经济分析法学之中。法律经济学的萌生以60年代初期加尔布雷斯的《关于风险分配和侵权法的若干思考》和科思的《社会成本问题》这两篇论文为标志。60年代后期及70年代初，法律经济学已获得相对独立的意义，而1973年美国芝加哥大学法学教授理查德·A·波斯纳的《法律的经济分析》一书的问世，则从根本上奠定了法律经济学或经济分析法学的地位。
法律经济学的研究是用经济分析的一般原理分析法律的经济根源，揭示法律内在的经济属性。它不仅要研究法律在什么情况下最经济、最便利、最能发挥效用等问题，而且还要研究如何运用法律来维护社会公平、正义，如何使立法效益最大化，如何最大限度地提高法律的操作性和实用性，如何以最少的劳动投入获取最大的法律效益以及法律自身效益如何最大化等问题。也就是说，法律经济学研究的目的就是为了提高法律的适用性和经济效益，从这个意义上讲，法律经济学的研究也是对法律效益(包括立法效益)发生的前提和各种相关因素的分析研究。
法律经济学的效益分析方法给我们的立法工作提供了崭新的视角以及审视问题的方式。立法作为一种资源，其本质上及其意义都内在地体现了效益的价值目标，同时，它还可以作为配置社会资源的工具，实现其自身的效益价值。这是因为：
1.立法的内在本质体现了对效益的追求。法律的价值目标是建立良好的秩序。良好的秩序必然能带来效益。这是因为在良好的秩序状态下，不同的社会主体对利益的追求各自遵循一定的准则，排除了社会中出现的偶然性和不可预测因素，社会达到了整体的和谐一致，从而易于实现资源的合理配置，实现效益。反之，无序状态必然导致低效益。在无序状态下，突发性事件增多，人们在很大程度上摆脱不了偶然性的左右，规则与和谐遭到破坏，社会的良好运行也受到阻碍，社会无法保持整体的步调一致，各个社会主体因为利益动机的失控而无法合理利用社会资源，个体之间效益处于冲突与消解状态，社会总体效益难以实现。
2.立法所确立的规则体系为实现效益奠定了客观基础。立法作为社会制度的一种，它以非常明确的规则给社会主体提供一个行为模式，从而为社会效益的实现奠定基础。在市场经济条件下，不同市场经济主体有着不同的利益追求，其全部活动旨在实现效益，而对各自利益或效益的追求会导致不正当竞争、垄断等非效益现象的发生。为了保证整体效益的实现，就必须把对个体效益的追求融入法律规范的合理要求之中。正是由于法律规范的强制约束力，才使不同的经济主体对效益的追求有序化，从而实现立法的效益目标。
3.立法的目的、作用中蕴含着效益。“法律是使人们的行为服从规则治理的事业。”[3]人们创设法律是为了给人们的行为提供明确的指导，使人们的行为服从社会的整体利益。法律不能仅是公平有序地分“蛋糕”，而且要求能够促进“蛋糕”的生产，使人们能分得更多的“蛋糕”。现代法律已经自觉或不自觉地在为提高社会的经济效益服务，确认最有效益的经济运行模式，保护产权关系，保障个人利益，激励各经济主体提高经济效益，为整个社会效益最大化提供条件和机制。
二、立法的多元价值与效益优先
立法，作为主体本质力量的对象化活动，本身就是一个价值体系。立法者把他对社会发展和社会秩序的价值期望和追求赋予法律，法律也就成为立法者实现其社会价值的有效工具。这种体现在法律之中的特定时代和特定社会的立法者的价值取向就是立法的价值目标。
立法的价值是立法主体的需要在立法客体中的呈现，是立法主体以立法突现的属性满足自己的价值追求。无论是从立法反映的社会主体的需要层次来讲，还是立法本身所具有的多重属性而言，立法价值必定呈现为一种多元化的体系。
从立法的产生作为人类的一种需要来讲，它是人类实现社会控制的一种方式，它所实现的目的是立法属性的意旨所在。而立法属性表现的外在形态即是立法的功能或作用。这种功能或作用的实现即是立法价值的实现。不论是立法产生的那一天，还是立法已高度发展的现代社会，立法所体现的价值意蕴都是多元的。即是说，在任何社会或在社会发展的任何阶段，立法的价值目标都是多重的。
立法体现了人类对社会秩序的一种追求，这种社会秩序由法律来确认和维护，也就是以法来确立和维护的以一定的社会主体的权利义务为基本内容的表现出来的确定性、一致性、连续性、稳定性的社会秩序。英国法学家斯坦和香德在《西方社会的法律价值》一书中指出，西方社会法律的基本价值是秩序、公平和个人自由。可以说，与法律相伴随的基本价值之一就是社会秩序。没有一定的社会秩序，社会就失去了基本的生存和发展条件，就难以出现繁荣昌盛、持续进步的局面。有了秩序，社会主体的行为就有了准则、安全感，就可以对自己的行为的前景做出预测、做出调控，减少人类社会发展的不确定性。
公正是人类社会最基本的美德和理想，它最能体现立法的追求，是立法的崇高价值。公正，《现代汉语词典》解释为“公平正直、没有偏私”。法的公正、公平宏观上包含了两层含义：第一层是指权利与义务设定与分配上的公平；第二层是冲突与纠纷解决上的公平。前者即法律内容的公平，后者可视为诉讼中的公平。任何时期的法律在上述两方面必须与该时期的公平理念相吻合。在剥削阶级社会，因人设法，同罪不同刑，就是与当时占社会主导地位的公平意识相一致的；近现代法律所确证的法律面前人人平等则是现代公平原则的法律表述。任何时期的法律都是以保障公平、促进公平的发展为最终目标的。一方面，法律将人类实践中积累起来的公平观念、公平准则条文化、制度化，从而使权利的公平分配、义务的平等负担有法可依，有章可循。另一方面，将法定的公平制度、公平准则推及人类生活的各个领域，必然会促进社会公平的进步和发展。而当社会出现冲突与纷争时，法律又为公平地解决这些冲突与纷争提供了确定的规则，这在法定形式上保证了公平的权威性。
随着社会的发展，立法的价值取向也呈现出一种动态的发展过程。美国20世纪兴起的经济分析法学思潮将效益作为法律的价值目标之一，就说明立法价值的发展是一种开放的体系，也说明了法律在当代的历史使命有了转换。法律在当代的基本使命决定于社会经济发展的主题。当代社会经济发展的主题在于最大限度地优化利用和配置资源，相对于传统的法律使命在于对各种财富(表现为财产权)以及财富的交易行为给予公平的保护来说，资源最大限度地优化使用与配置的社会目标在现代更有其重要意义。“法律的传统作为与当代使命的这种差距，导源于前者只是保障人们公平地分享这一‘蛋糕’；而后者则不仅要保障‘蛋糕’分享的公正性，更需要促使人们努力去增加‘蛋糕’的总量”。法律的当代使命逻辑地派生出这样的三项要求：“第一，把法律对个别主体行为的评价视角从行为主体延展到社会，换言之，将个别主体的行为置于社会整体利益之中加以认识。第二，法律应为有利于资源优化使用和配置的行为提供便利。第三，法律应能够启导或促使人们按照最有效的方式使用资源。”[4]因此从法律或立法在当代的使命及其衍生的要求中，很容易推导出在当代立法中确立效益价值目标的依据。资源的优化使用和配置在经济学意义上与效益是彼此涵容的。效益价值目标的确立，使法律的内在价值同其时代使命保持了统一。
立法的价值目标是一个多元化的体系，然而每一种价值目标都不是孤立和自足的，一方面它需要其他价值目标的配合与促进，另一方面它与其他价值目标之间又总是存在相互抵触和相互冲突的复杂关系中。而且在特定的社会发展的阶段和特定的历史时期，立法的各个价值目标又不是齐头并进的，总有一种价值目标处于主导或领先的地位，其他价值处于次要和服从的地位。在现代社会，尤以我国目前所处的特定的社会历史而言，笔者认为在立法的诸价值目标中，立法的效益价值应是处于优先的地位。英国学者斯坦和香德也指出：“法律中所存在着的价值，并不仅限于秩序、公平和个人自由这三种，许多法律规范首先是以实用性、以获得最大效益为基础的。”[5]以实现最大效益为基础，是现代法律的基本使命，也是现代法律最大的追求目标或价值取向。
立法效益价值优先在法律资源的配置上表现为：第一，整个立法活动必须以效益为优先价值来决定权利、权力等法律资源的社会配置；第二，权利和义务的具体设定和落实，须以效益为优先价值来引导资源的个体配置；第三，法律的权利和权力的初始界定和安排不是恒定的，法律允许权利、权力资源的合理让渡和流通，即从低效益、负效益的利用转向高效益的利用，没有这种让渡和流通，权利、权力之类的稀缺的法律资源就可能被白白浪费掉。
立法价值效益优先的确立在我国现阶段是必然要求。首先它是由我国的社会主义初级阶段的社会性质和根本任务所决定的。在整个社会主义初级阶段，必须始终以经济建设为中心，只要这一点不动摇，效益优先的价值体系就不应当有任何改变。其次它是由我国法治的现实状况所决定的。在与国际市场接轨的今天，我们的反走私法并没有起到有效地制止走私的作用；在保护知识产权上，我们的版权法也同样没有有效地制止计算机软件领域中的盗版与侵权行为；适用死刑的罪名在增加，但是其效果——社会治安——却没有得到极大的好转。如此等等，这里，就存在一个如何设计有效的法律原则与规则，而首当其冲地应是在立法中如何考虑立法有效发挥作用的因素——隐藏在法律背后的支配着法律规则的效益的因素。最后，它是由社会主义国家法治目标所决定的。我们需要法律，而且更需要的是对现实生活的调节有效益的法律。立法者最好不要制定那些不太成熟、可能不能实现立法者理想的法律。
三、立法效益的实质及其价值之实现
(一)立法效益的实质
立法效益是立法的收益与立法成本的比较所得的净收益。就资源的优化配置而言，立法活动是一种经济活动，它要耗费一定的资源同时也有所收益。所以立法效益的实质在于：
第一，立法是一种稀缺的资源。因立法活动而产生的法律是一种社会资源，即法律资源。它是一切可以由法律界定和配置并具有法律意义和社会意义的价值物，如权利、义务、权力、责任、法律信息、法律程序等等。在特定的社会历史阶段，立法机关的立法活动、法律草案的形成、权利义务的界定等，都不是任意的、无限的。这些行为受制于一定时期的社会发展条件、立法机关的能力、社会经济结构、物质文明和精神文明的发展水平等。比如全国人民代表大会是我国的最高立法机关，享有制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律的权力，但是全国人大每年一般来说只召开一次会议，而其工作任务并不仅限于立法事务一项，因此其能制定和修改的法律也有限。再比如刑事诉讼立法关于权利的界定。我国1979年刑事诉讼法没有赋予被害人以当事人的资格，被害人在刑事诉讼中就不能行使当事人申请回避、委托代理人、申诉等一系列诉讼权利，如果被害人实施了这一系列诉讼权利，就是违反法律的行为，要承担法律上的不利后果。而1996年的刑事诉讼法科学性地规定了刑事被害人为刑事诉讼的当事人，被害人在刑事诉讼中行使刑事诉讼当事人的权利被视为合理、合法。因此，立法对权利的界定是有一定限制的。
第二，立法需要耗费一定的成本。立法活动是享有立法权的机关制定、修改、废止一定社会规范的行为。这种制定、修改和废止是一种消耗社会资源的活动，是需要消耗一定的成本的。立法成本是立法机关立法过程中的全部费用的支出，一般有直接成本和间接成本之分。立法的直接成本包括三方面的内容：一是为立法者所支付的全部费用，即立法者的工资、福利、办公用品以及维护立法者进行立法活动所必须的其他费用；二是为收集资料调查研究和征求意见所支出的全部费用；三是制作法律文本的费用。立法的间接成本主要包括如下内容：一是为预备该法的实施所支付的全部费用；二是为宣传、解释法律观点而支付的全部费用；三是法律教育费用；四是法律传播费用等。不仅如此，立法还存在一种机会成本问题也就是比较成本的问题。按照波斯纳的观点，“不同的法律方案实现人们既定目标的程度有所不同，而在特定时空领域只能选择一种而放弃其他。诸如对某种社会关系是否运用法律手段进行调整，选择何种法律规范，不同选择之间的效益差别和得失就构成了法律的机会成本(opportunity cost)，也叫选择成本。”[6](P6)这里的选择成本包括两个方面的含义：一是作为社会控制方式之一的立法或法律与其他社会控制方式相比较，是否具有其合理性和优越性的方面，即这种方案的选择是一种最优状态；二是立法规范的选择，选择一种规范比另一种规范更合理、最符合理性原则，也是一种最优选择。如若不是，则存在一个比较成本，这差额就是立法成本的组成部分。
第三，立法是以取得一定的立法收益为目的的。立法是一种消耗资源的活动，是一种生产活动，它也必然产生一定的收益，或者说立法活动是以产生收益为其根本目的的。从立法制度或法律制度的总体而言，立法的收益有立法的政治收益、立法的经济收益以及立法的社会收益。立法作为统治阶级实现社会控制的方式之一，它与政治是紧密相连的，或者讲是推行统治阶级政治的策略或工具。这种立法的政治收益就是要达到统治阶级所希望达到的某种政治效果或政治目的。经济体制改革是我国基本的政治决策，立法若能在促进经济体制改革、巩固改革成果等方面发挥了其独特的作用，就取得了政治收益。
相对于立法的政治收益与立法的社会收益而言，立法的经济收益是可以加以度量的，即是说可以定量地分析的，而立法的政治收益与立法的社会收益大多数情况下是以定性分析为主的。立法的经济收益是指立法在经济上所产生的一系列有益的效果。比如，立法对产权的界定，就能达到对资源的优化配置，从而实现立法的经济收益，因为“第一，产权可以引导人们实现外部性内部化，减少资源浪费，提高资源配置效率；第二，产权可以构建激励机制，减少经济活动中的‘搭便车’的机会主义行为；第三，产权可以减少不确定性来提高资源配置的效率。”[7]立法的社会效益是指立法所产生的社会的有益的效果即社会的有机协调状态，如社会稳定性、人们的安全感、社会生活的秩序状态、社会公正正义的维护等。
第四，立法效益的决策标准。前面说过立法效益是立法的成本与立法的收益之比。立法效益的决策标准是：通过对立法的成本与收益的比较分析，从中选择一种最佳的方案。如果可供选择的方案会产生相同的立法收益，则其中成本最低的为最佳方案；如果有几种可供选择的方案，需要相同的成本支出，则其中收益最高的方案为最佳方案。其实，在立法实践中，立法效益的决策标准借用经济学的理论表述有以下两个：
1.“帕累托最优状态”标准。意大利经济学家帕累托提出了最优资源配置原理，即人们经常说的“帕累托优先”(Pareto Superiority)，主张最好的状态是不损害任何人的利益而又改善了某些人的利益或命运的状态，社会变革应以此为原则，如果这些变革都已经完成，再也没有继续变革的机会存在，社会就处于“帕累托最优状态”。从立法效益决策的角度看，如果一部立法产生的收益建立在不损害任何人的利益的基础之上而又改善了某些人的利益的话，这种决策就是最优的或最佳的。
2.卡尔多—希克斯效益标准。事实上，帕累托最优标准在现实生活中难以实现。波斯纳对这种标准提出了批评：“这是非常紧缩的效益观，在现实生活中几乎无法实现，因为大多数交易……会影响第三方。”[6](P12)根据卡尔多—希克斯效益标准，只要第三方的总损失不超过交易的总收益，该交易就是有效益的。从立法效益决策的角度讲，如果一部立法所能产生的社会总收益能大大多于它所产生的社会损失，就是一种比较合理的决策。
(二)立法效益价值的实现
立法效益价值的实现是立法主体所追求的效益价值目标在社会实际生活中的实现、落实。就我国目前的立法实践活动而言，要使立法效益价值实现必须做好以下几个方面的工作。
第一，从观念层面上讲，立法主体要真正确立立法效益价值观。如前面所言，立法主体在把握立法的价值目标时或者在立法的价值目标权衡时，要切实把立法的效益放在优先地位，并用以指导具体的立法实践。也就是说，立法主体要追求立法的效益价值，就必须考虑到立法的实际成本，并且尽可能地节约立法成本，科学地预测立法的预期效益，并对立法的预期效益的实现条件进行充分的论证。
第二，从立法活动运作的层面上讲，以节约立法成本为核心，优化配置各种立法资源。在立法成本的构成中，不仅有直接成本和间接成本之分，还有必要成本与不必要成本之分。立法的必要成本是所有的立法都具有的不可缺少的成本，立法的不必要成本也称可变成本，即在立法过程中，因为立法的具体性质不一样，有时可以加以改变或减少的成本。通常情况下，对立法成本的节约是对立法的可变成本的节约。立法的可变成本的节约通常又与立法活动中各种立法资源的配置有关系。立法资源的配置主要有立法权力资源的配置、立法中程序资源的配置以及立法中立法人力资源的配置。
立法的权力资源配置，是以追求立法的效益最大化为原则，合理地分配国家的立法权力。我国立法体制是一元多层次的：有中央和地方的权力资源的配置，有国家立法机关与国家行政机关立法权力资源的配置，还有立法主体本身以及其所授权的立法权力资源的配置。这些立法权力资源的配置都会影响立法的效益及其实现。因此配置立法权力资源当以追求立法的实际可操作性以及立法效益最大化为原则。比如，有些规范性文件应以中央立法为宜，有些则以地方立法为妥。涉及地方的一些经济管理方面的具体事务，地方立法就较为适宜。
立法的程序资源配置，也应以追求立法效益的最大化为原则，合理地配置程序资源。一般来说，立法的程序有一些基本的环节，如立法法案的起草，立法法案的审议、表决通过、公布，等等。这些环节是任何立法都必不可少的，缺少任何一项，该项立法都会因为程序不正当而失去效力。但有些程序是随着不同的立法性质而有所改变的。比如，对立法法案的讨论时，就有很多程序可以选择，如专家讨论会、专家座谈会、立法听证会等。采用什么样的征求意见的程序，立法主体可以做出一定的决策。有些法案涉及对立利益的双方的争议时，或者是一些关系到国计民生的大的立法时，立法听证会是一种比较好的选择。然而立法听证会并不是在任何情况下都是比较适宜的，这就是为什么许多国家对立法听证的范围作一些限制的原因。如果在不适宜进行立法听证会的立法中采用了立法听证程序，不仅浪费了大量的立法资源，而且还大大增加了立法的实际成本。
立法的人力资源的配置主要涉及立法中的人员构成是否合理、立法人员的法律素质水平等情况。笔者认为在我国宜建立两项制度：一是专家立法制度；二是立法助理制度。这两项制度的建立都有一定的现实根据，是立法专业化的必然要求，也是立法效益最大化的必然要求。目前我国立法实践中急需专业方面的人才来进行专业方面的立法，比如电子商务立法、网络著作权的保护立法、网络隐私权的保护立法、网络安全方面的立法等，不懂这些方面的专业知识，就谈不上进行高质量的立法，也不能使立法取得最大化的效益。
第三，从立法效益实现的外在条件来讲，立法主体应考虑到社会对所立之法的接受能力。立法效益实现的内在根据是，立法能够反映社会的发展规律，是人民真实意志的体现。立法具有实际的可操作性等，但还有一个方面的条件，即立法实现的外在条件，也就是社会对立法的接受能力。只具备立法效益实现的内在根据，不具备立法实现的外在条件，立法效益最终还是不能实现。反过来也是如此。只要两者有效地结合，立法者所追求的立法效益价值就能够在现实生活中落实与实现。社会对立法的接受能力就涉及立法活动以外的因素，诸如司法、执法机构的设置，司法、执法人员的数量与素质等。例如我国税法的实施，税法涉及所有的企业和相当数量的公民，但是税务机关及人员都有限，物质装备和条件不足，每十万公民中税务机关工作人员所占比例极低，因此尽管税务机关工作人员长期处于超负荷的工作状态之中，但税法的实施还存在盲区和空白。因此，如果立法效益实现的外在条件不具备，社会缺乏对该项立法的接受能力，那么该项立法所追求的效益价值目标仍然不能有效地实现。
收稿日期：2001-09-27
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