党的巡视工作与群众监督，本文主要内容关键词为：群众监督论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D252 [文献标识码]A [文章编号]1003-7608(2009)09-0022-03
党的十七大报告在讲到党的建设问题时，明确提出要“完善巡视制度”[1]。中共中央于2009年7月印发了《中国共产党巡视工作条例(试行)》，这对于完善巡视制度、规范巡视工作具有重要意义。作为党内监督的重要组成部分，巡视工作是由党的中央和省、自治区、直辖市委员会的巡视机构派出巡视人员，按照自上而下的方式，对下级党组织领导班子及其成员进行巡视监督。这里需要明确，发扬民主，依靠群众，是《中国共产党巡视工作条例(试行)》所确认的巡视工作的重要原则。为了提高巡视水平，保证巡视效果，应当使上级监督下级的巡视活动，同自下而上的群众监督更加紧密地结合起来。近年，群众监督已取得显著成效，但至今仍然是监督体系中的薄弱环节。因此，在巡视工作中应当高度重视有关群众监督的问题。
一、党的巡视工作需要以群众监督为基础
巡视工作属于党的监督工作，而群众监督在这项工作中具有基础地位。如果忽视这一点，巡视工作就有可能失去根基。为了进一步明确巡视工作和群众监督的关系，使巡视人员增强依靠群众开展工作的自觉性，首先需要从理论上对有关问题做一些探讨。
新中国成立之后，中国共产党掌握了国家政权并将长期执政。在某些人看来，国家政权这个东西似乎神秘莫测，而从唯物史观看来，国家政权并没有什么神秘，不过是在经济上占统治地位的阶级掌握在自己手中的一种“工具”而已。我国现阶段的基本经济制度是公有制为主体、多种所有制经济共同发展，作为统治阶级的人民群众共同占有生产资料，同时要求并且能够在政治上掌握自己的命运。在社会主义条件下，人民群众是主人，而国家公务员则应当并能够成为公仆，从属于人民群众，充当人民群众用来实现自己利益的工具。同样，和人民群众相比，作为执政党的共产党，也是某种意义上的工具。正如邓小平在党的八大期间所说：“同资产阶级的政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”[2]能否“自觉地认定”这一点，至关重要。毫无疑问，我们的国家公务员和执政党，既是权力的象征，更是为人民服务的工具或公仆。
人民群众同执政党、国家政权之间的上述主从关系，决定着党内所开展的巡视工作的实质，是代表人民群众对被巡视地区或单位的领导干部进行监督，保证人民授予领导干部的权力能够正确行使。在巡视工作中，对贯彻落实科学发展观、执行民主集中制、党风廉政建设、作风建设、选拔任用干部、改善民生和维护群众切身利益等方面情况的监督检查，都是为了使各级干部当好人民的公仆，保持党同人民群众的血肉联系，保证人民当家做主，造福于民。因此，在巡视过程中，应当按照胡锦涛总书记在中纪委十七届三次会议上重要讲话中提出的要求，“坚持问政于民、问需于民、问计于民，多办顺民意、解民忧、增民利的实事，努力把为群众排忧解难的工作落到实处”[3]。只有这样，才能真正达到党的巡视工作的目的。
在党的巡视工作中代表人民群众所进行的监督，不能取代直接来自群众的监督。巡视人员是受党组织委派开展工作的，拥有上级授予的监督权，因此对于巡视对象而言，巡视工作能够及时而有效地发挥作用。然而，巡视人员对被巡视地区或单位的领导干部的监督，也有不足之处。前者对后者的监督属于干部之间的监督，而后者能否正确行使权力，能否当好公仆，仅靠也应当是公仆的前者去作出评判，有时会产生一定的局限性。人民群众在国家和社会中居于主人地位，各级领导干部能否切实充当为人民服务的公仆，最终应当由作为主人的人民群众说了算。领导干部行使权力的状况关系到群众的切身利益和根本利益。群众对领导干部行使权力的结果，有着最直接、最深切的感受。因此，人民群众对领导干部的监督，即主人对公仆的监督，应当被确认为巡视工作的现实基础。邓小平指出：“我们需要实行党的内部的监督，也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督。”[4]在巡视工作中，不能光靠干部监督干部，还要牢固树立群众观点，坚持走群众路线，把群众呼声作为第一信号，把群众需要作为第一选择，把群众满意作为第一标准，保证群众依法直接行使监督权，强化来自群众的民主监督。只有这样，才能找准被巡视地区或单位在贯彻落实科学发展观过程中存在的突出问题。对于作为巡视主体的巡视工作人员而言，也要接受群众监督，这样才能真正按照群众心愿和期待开展巡视活动。由此看来，巡视过程中的群众监督，是一种双重监督。当然，巡视工作中群众对监督的直接参与，只有做到有序，才能保证有效。
二、现实生活中群众监督难以到位的深层次原因
随着社会主义民主政治建设的不断推进，我国的群众监督正在不断加强，不少领导干部能够比较自觉地接受这种自下而上的监督。然而，在现实生活中，群众监督难以切实到位的问题仍然比较突出。人们已经从观念、体制、作风、方法等方面对上述问题进行了探讨，笔者试从社会分工这个人们有所忽视的视角，分析上述问题产生的社会历史根源。
从历史上看，原始社会中的管理者是社会的公仆，他们只有维护全体氏族成员利益的义务，而没有维护自身特殊利益的特权。进入阶级社会以后，按照分工，由一部分人组成了相对独立于社会的国家政权，原始社会中的上述情况发生了根本变化。恩格斯曾经指出：“以往国家的特征是什么呢？社会为了维护共同的利益，最初通过简单的分工建立了一些特殊的机关。但是，随着时间的推移，这些机关——为首的是国家政权——为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人。”[5]在这里，他指的是剥削阶级掌握的国家政权及其公职人员成为凌驾于社会之上的主人，成为脱离和支配人民群众的特殊力量。在我国现阶段，国家是属于全体人民的，国家政权及其公职人员不再和人民群众分离和对立，而成为人民公仆。人民群众参与国家管理的机会日益增多，许多人可以直接选举基层政权有关人员，也可以直接监督各级国家机关。但是，由于受到各方面条件的限制，现在不可能做到人民群众中的所有人都直接从事国家管理，也不可能在短期内使每个人同时具备轮流管理国家的能力。应当说，人类迄今还没有找到一种能够使亿万群众直接掌握全部公共权力的有效方式。在我国现阶段，人民要委托自己中间的很少一部分人掌握国家政权，由他们专门从事公共事务管理。在保留社会分工、社会成员被划分为管理者与被管理者的情况下，群众对行使权力的管理者的监督是一个十分复杂的问题。
在现实生活中，由于群众中的大多数人是间接地行使国家权力，这种权力是由国家公职人员相对固定地来行使的，所以，他们中的某些人利用职权谋取私利，具有便利的条件。从人民群众的角度看，即使发现某些国家公职人员反仆为主、徇私枉法，有时也对他们奈何不得，因为他们是处于体制内的管理者，对处于体制外的人民群众来说具有某种独立性，属于社会中的强势阶层。
现阶段相对固定的社会分工的存在，使群众对管理者的监督有一定的难度，而某些传统观念和习惯势力的影响，又会增加这种监督的难度。在中国历史上，众多的小生产者经济地位脆弱，他们没有条件自己代表自己，总是期望依靠一种高高在上的权威来代表自己和保护自己，所以国家政权居高临下支配社会的现象曾经非常突出，“官本位”观念根深蒂固。时至今日，仍有少数国家公职人员崇拜官位和权力，凡事都要看官衔、讲级别，眼光向上而不是向下，只重视领导者的指示而忽视群众的呼声，只对任命自己的上级领导机关负责而不对群众负责，仅习惯于监督群众而不情愿接受群众监督。人民群众虽然是国家的主人，但不可能人人参与公共事务管理，从这一点上看一般群众是没有多少实际权力的。掌握着权力的领导干部最应当受到监督，而现实生活中受到监督最多的是没有多少权力的一般群众，许多人则对此习以为常。监督过程中的这种错位现象，应当引起高度重视。
由社会分工等因素所造成群众对权力行使者难以监督的问题，仅靠巡视工作是不能完全解决的。但是，以开阔的社会历史眼光，探索群众监督难以到位的深层次原因，有助于巡视人员认清加强群众监督是一项长期、复杂和艰巨的任务，做到心中有数，从而在巡视工作中为解决上述难题积极创造条件。
三、努力实现巡视活动和群众监督的紧密结合
为了在巡视工作中加强群众监督，既要有问题意识，又要坚持系统思维，从多方面采取有效措施，争取形成有利于巡视活动和群众监督有机结合的整体优势与保障机制。
1.引导被巡视地区或单位领导干部增强接受群众监督的自觉性。应当通过巡视工作，加强思想教育，使有关地区或单位的领导干部，努力拉近由于社会分工所形成的管理者和被管理者之间的距离，密切干群关系，坚持以人为本，把实现、维护和发展人民群众的根本利益作为履行职责的出发点和落脚点，自觉接受群众监督，而不能以自我为中心，漠视民意。同时，应当使领导干部相信大多数群众在监督过程中能够做到实事求是、客观公正。无论是作为巡视对象的领导干部的工作，还是作为巡视主体的巡视人员的工作，其结果如何，是否达到了预期目的，主要是看能否和群众意愿相符合。在巡视工作中，对待提批评意见的群众，不能反感而应感激，做到闻过则喜。发扬民主和依靠群众进行监督，是从事巡视工作必须坚持的原则。这一点应当成为巡视主体、巡视对象和广大群众的共识。
2.保证群众与巡视人员联系渠道畅通。巡视工作的基本要求，是了解掌握真实情况和发现问题。为此，需要广开群众和巡视人员联系的渠道，使群众在更加开放的环境中表达意愿和进行监督。例如，被巡视地区应当通过当地主要新闻媒体公布巡视工作的监督范围、时间安排以及巡视组的联系方式等有关情况(被巡视单位应当通过内部通报等方式公布上述情况)，把参与同巡视人员见面会、听取意见座谈会的群众代表范围扩大，安排群众自主地填写民主测评和问卷调查表格，尽可能地多约一些群众个别谈话，多在基层群众中间进行走访调研。除此之外，需要进一步重视发挥信访和网络在群众监督中的作用。公民通过信访的合法渠道行使批评、建议、申诉、控告、检举权力，有助于对各级领导干部加强监督。在巡视工作中要优化信访举报环境，认真受理群众来信、来电、来访等，努力做到“件件有着落，事事有回音”。网络监督具有方便快捷、不受时空限制、经济成本低等优势，在巡视工作中应督促巡视对象积极接受来自群众的网络监督，同时对这种监督方式加以规范。群众通过不同渠道所反映的意愿，有些应当“原汁原味”地向巡视对象反馈。
3.提高被巡视地区或单位领导工作的透明度。在巡视期间，有关地区或单位领导干部行使权力、履行职责的情况，除依据法律和政策规定需要保密的之外，应当尽量向群众公开。特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的工作，更应提高透明度。可考虑在巡视过程中，由被巡视地区或单位的负责人，结合巡视重点，利用会议、刊物、网络等，有针对性地向群众或群众代表报告工作情况。现在有的地区或单位出现了群体性事件，往往把原因说成是某些群众“不知情”。其实，让群众知情是领导干部的应尽之责。只有让权力在阳光下运行，尊重和满足群众的知情权，才能保障群众切实行使监督权。
4.注重巡视工作中群众监督成果的运用。巡视期间，发现被巡视地区、单位存在群众反映强烈、明显违反规定并且能够及时解决的问题，巡视组报经派出它的党组织同意后，应当及时向被巡视党组织或者其主要负责人提出处理意见，督促上述地区、单位予以解决。对于群众所反映的有关干部的问题，应当认真核实，给群众一个交代，还干部一个明白。经过广泛征求群众意见而了解到的干部的真实情况，应作为干部考核评价、选拔任用、奖励惩处的重要依据。对于在群众中口碑好的优秀干部，应给予鼓励或按程序予以推荐；对于群众意见大、不宜担任现职、需要调整的干部，则应按干部管理权限提出建议并移交有关部门处理。通过开展巡视活动，还有助于从非管理人员中发现素质较好、适合做管理工作的人才，从而为促进干部队伍的更新创造条件。这对于逐步改变管理者和被管理者分工固定化的状况，强化群众对权力行使者的监督，具有积极的意义。在现实生活中，由于干部的政绩往往由上级评价和认定，一般群众难以直接决定干部的任免升降，所以少数干部不把群众放在眼里。如果通过强化群众监督，加大群众对干部考评的力度，运用好群众监督的成果，充分显示群众监督的力量，将会使干部对群众保持足够的敬畏，这有助于改变某些干部仅仅眼光向上、无视群众意愿的状况。
5.努力形成和完善群众对于巡视工作的评价机制。巡视工作是否取得了应有的成效，不能仅以有关机构和干部的意见为依据，更应考虑到群众的切身感受，依靠群众进行检验。由于在巡视工作中要高度重视解决对于群众来说最关心、最直接、最现实的问题，这项工作的结果会直接地对群众产生影响，所以，为了对其结果做出准确的判断，应当充分发挥群众作为监督主体的作用，建立和完善群众评价体系，组织群众给这项工作“打分”，并努力形成有关群众评估的长效机制。