创设行政公诉制度之我见，本文主要内容关键词为：我见论文,行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国改革开放的深入，社会主义市场经济的发展，社会生活方式的多元化，公民民主法制观念的加强，原有的行政自诉制度渐渐不能适应形势发展的需要，建立行政公诉制度应当提到议事日程。本文拟对行政公诉制度作一番初步探讨。
一、建立行政公诉制度的必要性
依照通说，行政诉讼的主要目的是保障行政相对人的合法权益，对行政主体的行政行为实施司法审查。行政诉讼的具体制度应当为这个主要目的进行设计，原有的行政自诉制度为实现行政诉讼的主要目的起着积极作用，但也有诸多局限性，而行政公诉制度却能起到独特的作用，这个作用是当事人自诉无法替代的。
第一，司法权的相对弱小，需要借助社会力量，共同制衡行政权。
我国国家权力的分工与运作的特点是行政权十分强大，而司法权相对弱小，这是不争的事实；并且根据世界发展趋势，行政权还在不断膨胀。但是为了保持各种权力之间的制衡，使权力能合理运作，必须有强有力的体制、措施来钳制、制衡行政权，具体措施有很多，行政诉讼实施对行政行为的司法审查，是一种重要措施。但是行政诉讼法仅仅规定了行政自诉制度，大大限制了行政诉讼功能的发挥。因为当事人自诉，势单力薄，个人的意见容易被十分复杂的诉讼活动所淹没，个人的声音远远比不上一个团体、一个组织的声音。行政公诉制度则允许社会团体乃至国家专门的法律监督机关作为原告提起行政诉讼，其作用与影响大大超过当事人自诉。
可能有的同志会讲，我国行政诉讼法已规定了人民法院审理行政案件是独立审判，不受行政机关、社会团体、个人的干预，前述行政公诉的理由是否与现行规定相抵触。我认为这恰恰是独立审判原则灵活、合理的运用。法院审理行政案件是独立的，不受其他任何组织、个人的干预，其重点是赋予法院的独立审判权，当法院认为其他组织意见错误时，可以拒绝；认为其他组织干预是非法的，可以抵制乃至责令纠正；但当法院认为其他组织意见是正确的，可以采纳；认为其他组织的措施有利于审理与执行，也完全可以接受。因此，该条规定并不是要切断法院与外界的联系，而是让法院在社会面前保持一种主动性。行政公诉制度并不意味着其他社会团体可以任意干预行政诉讼，它只是允许某些社会团体可以起诉，但法院并不屈从于它们，法院对这类原告也保持一种主动性，借助或利用各种原告所固有的特殊的制衡行政权的力量，达到行政诉讼目的，所以行政公诉制度与法院独立审判并不矛盾，正如刑事诉讼中，检察院提起公诉与法院独立审判一样，也不矛盾。
第二，在行政案件中，有一部分案件并不适宜于当事人自诉，而以行政公诉解决比较妥当，这类案件就是行政相对人人数众多的行政案件。
由于现代行政职能扩张，行政事务繁杂，行政主体的某些决定并不只仅仅涉及一个人或少数人的权利，而是影响许多人，乃至一个地区、一个阶层、一个行业所有人或部分人，例如行政机关非法集资兴办某些公益事业，行政相对人十分广泛，这类案件如果通过当事人自诉，一方面难以避免重复诉讼，有时甚至前后裁判不一致；另一方面对于个别原告来讲，其诉讼成本太高，因为摊到其个人份额往往只有区区十几元或几十元，而原告个人要花巨大的精力去起诉，“得罪”行政机关，对于个人而言实在是不值得。曾有人提出参照民事诉讼法，按集团诉讼来处理，由行政相对人推选代表人诉讼【1】， 集团诉讼在民事诉讼中行之有效，但不宜搬用到行政诉讼中来，因为它脱离行政诉讼的特点。现在行政诉讼一个突出情况（恐怕将来也会长期存在）就是当事人不敢诉、不愿诉，担心官官相护、胳膊扭不过大腿，“赢了一阵子，输了一辈子”。在这种普遍的社会心理支配下，谁愿意担任代表人去与行政机关对抗？！因此，在受害人人数众多的案件中，与其建立行政集团诉讼，不如建立行政公诉制度，才能妥当地处理问题。而且这类案件一旦发生，代表该群受害者的社会团体也有职责去保护受害者，由它代表受害者诉讼法院，请求对行政行为实施司法审查，合情合理。
第三，当前行政诉讼的实践存在行政诉讼宗旨被扭曲的倾向，迫切需要建立行政公诉制度，以纠正这种时弊。
当前行政诉讼中，行政相对人普遍存在不敢告、不愿告的心理，担心赢了一场官司，输了一辈子，还不如吃得眼前亏，以后得便宜，所以行政案件普遍较少。自从1989年行政诉讼法颁布实施以来，尽管行政案件数量有所上升，但绝对数很低， 到1996 年全国法院审结行政案件为79527件【2】，而全国行政法庭3200多个，按每个庭四名工作人员计算，平均每人每两个月才审理一件行政案件。现在一些基层法院的行政审判庭冷冷清清，门可罗雀，有的行政审判庭还在审理民事、经济案件。与行政诉讼案件数量很少的情况相反，申请行政强制执行的案件却在大幅度增长，1996年达到252538件【3 】，是当年行政诉讼案件的三倍多。可以讲，行政诉讼法的主要目的已经被扭曲，它的保护公民法人合法权益的法律功能未充分发挥，而是向保障行政效率为主演变，司法权变成了强化行政权的工具，与行政诉讼的宗旨背道而驰。
第四，从长远看，行政公诉制度是建立违宪审查的前奏。
“行政诉讼是宪政实践的一项重要内容”。【4 】随着我国社会主义民主政治的发展，宪法的地位越来越突出，实现宪政是势在必行，行政诉讼作为宪政的组成部分，必须为实现宪政作一些准备，创造条件。当前，司法实践中，法院并不直接对宪法条文进行判决，实在是一个莫大的遗憾，这已成为广大法学工作者的共识。目前情况下，建立行政公诉制度，可以为法院以后开展违宪审查，提供一些经验；特别是公益性社会团体、检察机关对某些抽象行政行为提起行政诉讼，由法院进行司法审查，在许多方面与违宪审查都是比较接近。因此，实施行政公诉是社会主义民主政治的深化，是以后建立违宪审查制度可资利用的桥梁。
第五，从各国行政诉讼实践来看，也有建立行政公诉制度的必要。
世界上法制健全的国家实际上都已建立了行政公诉制度，以弥补当事人自诉之不足，较彻底地发挥行政诉讼的功能，这套制度可资我国借鉴。
二、行政公诉人的特点与种类
行政公诉是相对于行政相对人自诉而言的，“公”要作广义的理解，除了检察院代表国家利益提起行政诉讼以外，还包括某些社会团体、组织代表公共利益提起行政诉讼。行政公诉人有一个共同的特点，即它们都不是行政相对人，与行政主体的行政行为没有直接的利害关系，假如某行政机关非法处罚一名个体工商户，该个体户出于恐惧而不敢起诉。该个体户所属的协会与该处罚没有直接的利害关系，但它可以自己的名义起诉。如果起诉人与行政行为有直接的利害关系，那么该组织起诉应作为自诉来对待。
行政公诉人可以有三类：一是检察机关。检察院是国家专职法律监督机构，也负有监督依法行政的职责和使命。列宁指出：“检察长的唯一职权和必须作的事情只有一件：监督整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别、不受任何地方的影响，检察长的唯一职权是把案件提交法院判决。”【5】因此， 检察机关认为行政主体的行政行为违反宪法和法律，严重损害国家和社会公共利益，依职责完全有权提起行政诉讼。二是特定的公益性社会团体。公益性社会团体根据其自身成立的宗旨、章程，有维护其成员某方面合法权益的职责，当其成员的该权益遭受行政行为侵犯时，除了有批评、建议等权利外，应赋予以其名义提起行政公诉的权利。特别是这类团体的成员在社会上往往处于弱者的地位，如消费者、残疾人、少年儿童、妇女等，更有赖于其所属社团的保护。因此，我认为目前可赋予消费者协会、残疾人联合会、老年人协会、妇联、工会、青少年保护组织、环境保护团体等以行政公诉权。三是部分自治性的组织。自治性组织也负有保护其成员合法权益的职责，当其认为行政行为侵犯其成员合法权益时，也应赋予其行政起诉权。在我国，自治性组织享有行政公诉权，主要指村民委员会和居民委员会。待运作一段时间，取得一定经验后，再将公诉权扩大至其他的自治团体，如专业性协会（工业协会、商会等）。
应当注意，由于行政公诉人种类不同，其起诉范围应有所差别，因为它们的职责有所不同。上述社会团体与行政行为虽无直接的利害关系，但应当根据其职责与行政行为相关性方可起诉，如消费者协会可以对行政机关涉及商品物价、质量管理方面的行政行为进行监督，进而可以起诉，但不能就行政机关关于治安管理、土地管理等与消费权益无直接利益关系的行政行为进行起诉。至于村民委员会的起诉范围应予放宽，因为农村行政管理涉及面广、综合性强，涉及农民被行政主体行政行为侵犯的合法权益是多方面的，所以很难限定村民委员会的起诉范围。居民委员会目前主要可以就治安、环保、卫生、教育方面的行政活动起诉。检察机关的起诉范围则不应有任何限制，但在实践中，可以把握必要的尺度，即行政主体严重违法时，才提起行政诉讼，因为检察机关还有其他重要法律监督任务。
三、行政公诉的受案范围
现在行政诉讼的受案范围过于狭窄，限制了行政诉讼作用的发挥，有识之士纷纷指出应该扩大行政诉讼的受案范围，这种意见是正确的。不过应当认识到，仅仅扩大行政诉讼的范围，而不建立行政公诉制度，其收效将会微不足道。因为在公民普遍存有不敢告、不愿告的心理情况下，光是扩大受案范围，价值不大；应当以创建行政公诉为突破口，带动行政诉讼受案范围的拓宽。
第一，行政主体违法行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，受害人放弃起诉，或不知道可以起诉或无力起诉的行政案件，应当允许检察机关或有关社会团体、组织提起行政公诉，以切实保障公民法人的合法权益。
第二，应扩大公民法人合法权益的保障范围，除原有的人身权、财产权之外，行政主体违法行政行为侵犯公民法人的劳动权、受教育权、社会保障权、环境权、科研自由权等合法权益的行政案件，也应当允许检察机关或相关社会团体、组织提起行政公诉。
第三，应扩大行政机关违法不作为而侵犯公民法人合法权益的行政案件范围。现行的行政诉讼法第11条有关款项内容有部分属于行政不作为案件而纳入受案范围，但过于狭窄，应予扩大。对行政不作为而侵犯公民、法人合法权益的，应允许提起公诉，以督促行政机关勤政高效、防止互相扯皮推诿。
第四，对部分违法的抽象行政行为侵犯国家、集体、公民个人合法权益的，应允许检察机关或有关社团组织提起行政公诉。抽象行政行为可以划分为两种：一种是层次较高，如国务院制订行政法规，省级政府制定行政规章；另一种层次相对较低，属于规章以下的抽象行政行为。后一类抽象行政行为具有可诉性，在实践中，由于对抽象行政行为缺乏相应的程序约束、法制监督，其侵犯公民法人合法权益的情形屡见不鲜；目前《行政诉讼法》第53条实际上已赋予人民法院对规章有一定程度的司法审查权、法律评价权和选择适用权，那么对规章以下的抽象行政行为实施司法审查应当是顺理成章的。但同时考虑到抽象行政行为涉及面广，并且有一定的政策性，如果允许任何一个行政相对人提起行政诉讼，确有不便之处，规定只有由检察机关和有关社团组织提起行政公诉，以示慎重。在实际操作中，不妨可以仿照英国的检察长诉讼体制，将提出要求行政公诉的公民或法人列为告发人或告诉人，即由公民或法人先向检察机关或有关社团组织提出起诉请求，由后者决定是否提起行政公诉，如果检察机关或有关社团组织决定起诉的，可以列出告诉人姓名，亦可以不列。当然，检察机关或有关社团组织可依照其职责，主动提起行政公诉。
第五，对行政机关内部行政行为侵犯相对人合法权益的行政案件，应规定检察机关提起公诉。行政机关的内部行政行为也可以分成两类：一类是工作事务中的行政措施，如规划、任务分配、管理，这一类不涉及行政相对人的切身利益，不具有可诉性，不属于行政诉讼范围；另一类是对行政相对人的奖惩任免，以及工资福利待遇，这一类内部行政行为涉及到公务员的切身利益，具有可诉性。目前行政诉讼法把后一类排除在行政诉讼之外，对于公务员来说，是很不公平的。普通劳动者的劳动权益遭到用人单位侵犯时，劳动者可以依法申请仲裁和起诉，尚有法律救济途径，而公务员则只能申诉，没有一个公正的法律救济；另外，检察机关负有对国家公务员勤政廉政的监督职责，对其贪污受贿、玩忽职守等犯罪活动可依法起诉，那么有监督就应当有保障，当公务员对于行政处分不服时，自然亦应有权向检察机关申请法律救济，由检察机关提起行政公诉，保持权利与义务的平衡。
第六，行政主体违法行为造成国家、集体或者其他公民合法权益的严重损害，但是行政相对人出于自己个人利益并不提起行政诉讼的案件，应规定检察机关有权提起行政公诉，要求行政主体依法向行政相对人追究行政责任。【6 】因为人民检察院的职责不仅在于监督行政主体有否依法行政，也包括公民法人有无行政违法行为。有些行政主体出于局部利益、私人感情等而滥用职权，对违法的公民法人执法不严、违法不究的，检察机关有权实施法律监督，其措施之一就是依法提起行政公诉。
上述六类行政公诉案件中，前四类，检察机关或有关社团组织均可提起公诉；后两类，只能由检察机关提起公诉，其他任何社团组织均无权起诉，因为其职责不同。
四、行政公诉的特殊规则
行政公诉作为行政诉讼之一，自然应当遵循行政诉讼的基本原则，其案件审理判决也大致与现行行政诉讼法相同，但是它毕竟与当事人自诉存在一定差异，前面行政公诉的受案范围已经体现出来，下面着重探讨在具体审理过程中的特殊要求。
第一，关于级别管辖方面，我认为多数公诉案件可以由基层人民法院作为第一审，重大的公诉案件应由中级人民法院作为第一审，特别是对抽象行政行为提起诉讼的，由于其涉及面广、影响大，应明确由中级人民法院作为第一审案件受理。
第二，关于举证责任，实行谁主张、谁举证的原则。现行行政诉讼法规定是由被告（行政机关）承担举证责任，这是正确合理的，因为行政自诉中原告是公民、法人，是单个的行政相对人，举证能力弱，故规定被告承担举证责任。但行政公诉则有所不同，原告是检察机关或有关社团组织，在能力、水平、经济实力、社会关系、技术等方面基本上与行政主体保持平等的地位，实力相当，他们也具有一定的调查取证能力，对国家法律政策也有相当的把握理解，而且在决定起诉前往往经过仔细认真研究、考虑，所以完全具备相应的举证能力。因此，行政公诉案件应实行谁主张谁举证的原则，以示公平。
第三，实行公诉不加重原则。如果行政行为是对公民法人或其他组织进行行政处罚或其他制裁，或规定义务，为了支持行政公诉，妥善处理起诉方与行政相对人的关系，法院的判决不得加重行政行为的处罚、制裁或增加相对人的义务。但是前述检察院起诉行政主体疏于追究相对人的行政责任案件除外。应该讲，该条原则与当事人自诉略有不同，在当事人自诉中，法院认为行政处罚显失公正的，可以变更判决，一般认为行政处罚畸重的，可以变更，至于行政处罚畸轻的，也属显失公正，法律不能排除法院有变更加重的可能，但行政公诉中，后一类情况应被排除。
第四，为了提高行政效率和司法效率，行政公诉案件宜实行一审终审制。因为在实际工作中，当事人起诉前，往往经过行政复议、申诉、听证，行政自诉实行两审终审，实际上已经过三道法律救济程序。如果行政公诉也实行两审终审制，再加上检察机关、有关社团组织在决定行政起诉前，往往会与行政机关进行交涉，所以案件实际上经过四道程序，这不利于工作效率提高，因此宜实行一审终审制。当然检察机关对一审生效的裁判仍享有抗诉权。
如果说，《行政诉讼法》颁布，确立当事人自诉制度是社会主义民主政治的一个里程碑，那么创设行政公诉制度，将是社会主义民主政治又一次飞跃，它将极大推进我国依法行政，行政公诉制度将开辟出我国违宪审查的通道。
注释：
【1】王克稳：《行政集团诉讼初探》， 载于《法学与实践》1992年第5期。
【2】任建新：《1997年最高人民法院工作报告》。
【3】同上。
【4 】章剑生：《论影响实现行政诉讼价值目标的法律机制及其对策》，载于《法律科学》1996年第2期。
【5】《列宁全集》第33卷，第326页。
【6】章剑生：《论人民检察院的行政诉讼监督》， 载《法学与实践》1991年第4期。
标签：行政相对人论文; 检察机关论文; 行政主体论文; 行政诉讼受案范围论文; 公诉案件论文; 行政诉讼法论文; 法律论文; 公民权利论文; 公诉论文;