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分类号：DF979 文献标识码：A 文章编号：1003-8019(2003)01-0100-05
恐怖主义（注：恐怖主义可分为国内恐怖主义与国际恐怖主义。恐怖活动的后果和影响仅及于一国范围，为国内恐怖主义；恐怖活动的目标、后果、影响超出了一国的范围，对国际社会造成危害，为国际恐怖主义。本文所指恐怖主义仅为后者，即国际恐怖主义。）活动由来已久，其形式多样，包括爆炸、暗杀、绑架、劫持并扣留人质、劫机、武装袭击、占领大使馆、走私、贩毒等。随着科学技术的飞速发展，世界经济日益全球化，国家间交往愈来愈频繁，相应地恐怖主义活动已凸现世界各地，其危害程度远远超出它的本身，具有严重的社会危害性[1](P.7～9)，甚至威胁到整个世界的和平与安全。有鉴于此，各国乃至国际社会达成了在全球范围内有效的预防恐怖主义活动和严惩恐怖主义分子及其组织者和支持者的共识。国际社会通过了一系列旨在严厉打击恐怖主义活动的决议和国际公约，各国也制定了惩治恐怖主义活动的立法，形成了反恐怖主义的若干制度。然而，目前国际上还没有一个全面的、普遍性的反恐怖主义公约，这显然不利于有效打击恐怖主义活动，因而亟待制定。
一、反恐怖主义的立法与实践
针对日趋严重的恐怖主义活动，各国往往采用国际法和国内法相结合的双重管制机制来预防和惩治恐怖主义犯罪。就目前而言，国际反恐怖主义的立法与实践主要分为三个层次：
（一）国际社会反恐怖主义的立法与实践
国际社会第一个专门针对恐怖主义犯罪的国际公约是1937年在国际联盟主持下，由27个国家的代表在日内瓦举行的、旨在更有效地防止和惩治具有国际性质的、恐怖主义的正式外交会议上签署的《防止和惩治恐怖主义公约》。公约规定各缔约国不仅要承担国家本身避免作出旨在鼓励反对另一国家的恐怖活动的任何事实之义务，而且要承担防止和惩治此类活动并为此目的相互协助的义务。为此，各缔约国应在各自的刑法中将本公约确认的恐怖行为规定为犯罪。公约还规定，此类犯罪为可引渡的犯罪，按照国际惯例和缔约当事国的法律应予以引渡；在因某种原因不能引渡的情况下，各缔约国都应对在本国境内发现的在外国犯有此类罪行的本国人或外国人如同在本国领土内犯罪一样予以追诉和惩罚等等。[2](P.262～267)由于各种复杂原因，该公约签订后未能获得多数签字国的批准因而没有生效。但是，该公约中所包含的许多条款至今仍有现实意义，为以后的反恐怖主义犯罪的国际公约所吸纳，因而奠定了反恐怖主义犯罪立法的基础，推动了反恐怖主义的国际合作。
联合国对打击恐怖主义也十分重视。在联合国框架内，联合国大会通过了一系列“防止和消除恐怖主义”的决议。在联合国和其他国际组织的推动下，国际社会在反恐怖主义犯罪的国际法律合作方面取得了明显进展。
20世纪60年代，针对国际上不断发生的劫持、袭击民航飞机、民航设施等恐怖主义行为，在国际民用航空组织主持下，制定了1963年的《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》（简称“东京公约”）、1970年的《关于制止非法劫持航空器公约》（简称“海牙公约”）、1971年的《关于制止危害民用航空安全的非法行为公约》（简称“蒙特利尔公约”）。尔后，国际民用航空组织又分别于1988年和1991年通过了《禁止在国际民用航空机场进行非法暴力行为的议定书》（作为《蒙特利尔公约》的补充）以及针对使用塑料炸弹从事恐怖主义活动而规定的一个预防性公约即《关于在可塑炸药中添加识别剂以便侦测的公约》。
联合国大会自1972年起每年都要讨论打击恐怖主义的措施等问题，并于1972年成立了反恐怖主义特设委员会，专门研究防止和消除恐怖主义。由于外交官经常受到谋杀、绑架、袭击的威胁，为了保护出访的政府要员和外交官免遭侵害，1973年12月14日联合国大会通过了《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》，把包括外交代表在内的国际保护者置于国家的强有力的保护下。1979年12月17日，联合国大会通过了《反对劫持人质国际公约》，为这种严重的恐怖主义行为设置了一道法律屏障。尽管上述国际公约未以“防止和惩治恐怖主义”为公约的标题，但公约所针对的犯罪行为都可以归入“恐怖主义行为”。例如，1979年的《反对劫持人质的国际公约》明确指出国际社会制定该公约是“以防止作为恐怖主义表现的一切劫持人质行为”。[2](P.277)
国际原子能机构于1979年10月26日在维也纳通过了《核材料实物保护公约》，以防止、测知和惩处与核材料有关的恐怖行为。为了防止利用国际邮政系统或国内邮政系统邮寄易燃、易爆或危险物品或其他可能危及邮政安全物品，伤害传递或接受邮件者的身体、危及邮政安全的行为，万国邮政联盟于1891年签订了《万国邮政公约》。国际海事组织也于1988年主持制定了《禁止危害航海安全的非法行为的公约》和《禁止危害大陆架固定平台安全的非法行为的议定书》。
20世纪90年代以来，随着经济全球化的发展，随着恐怖主义犯罪的日益猖獗和国际化，国际社会在控制恐怖主义方面取得了新的进展。这些新的进展突出表现在联合国大会通过的1997年《制止恐怖主义爆炸的国际公约》和1999年《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》。[3](P.3～5)由于恐怖主义行动不断升级，特别是以炸药或其他致死装置进行的恐怖主义袭击日益普遍，1997年12月15日，联合国大会以决议的形式通过了《制止恐怖主义爆炸的国际公约》。该公约规定了打击恐怖主义的国际合作的法律措施，主要有恐怖主义爆炸罪及其刑事管辖权、调查和相互提供协助、引渡和起诉、有关被告人权利等。公约的这些规定对有效打击恐怖主义犯罪具有重要作用。为了制止向恐怖主义提供资助问题，联合国大会于1999年12月9日以决议的形式通过了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》。该公约在1997年公约的基础上又规定了一系列打击恐怖主义犯罪的新措施，主要表现在：规定了“资助恐怖主义罪”这一新型犯罪行为、法律实体的责任、没收犯罪收益、相互法律协助、金融机构的义务和责任等。
在通过1999年《制止向恐怖主义资助的国际公约》后，鉴于恐怖主义与跨国有组织犯罪有着千丝万缕的联系，恐怖主义活动往往和洗钱、腐败、劫持人质、海盗、贩卖人口等犯罪行为交织在一起，联合国大会遂于2000年11月2日以决议的形式通过了《打击跨国有组织犯罪公约》。该公约所规定的控制跨国有组织犯罪的法律对策和措施主要包括：明确界定跨国有组织犯罪；明确规定缔约国应采取刑法措施预防、禁止和惩治跨国有组织犯罪；确立了没收犯罪所得的原则、规则和程序；明确规定缔约国应采取“打击洗钱”、“反腐败”、“加强与执法当局合作”等综合性措施预防、禁止和惩治跨国有组织犯罪；采取多样性的国际合作措施预防、禁止和惩治跨国有组织犯罪；保护证人和被害人并保障被告人的权利等。[4](P.63～68)这些法律对策和措施涵盖了控制跨国有组织犯罪的所有阶段，涉及国际法和国内法多个领域。公约在继承已有的控制跨国有组织犯罪国际规则的基础上，创造性地改进和扩大控制跨国有组织犯罪的国际合作机制。因而，该公约是国际社会控制跨国犯罪的国际合作新的里程碑，是国际社会以国际合作手段对付跨国犯罪挑战的重大成就。
（二）区域性反恐怖主义的立法与实践
恐怖主义活动的世界性使越来越多的国家意识到，单靠本国力量难以对付日益猖獗的恐怖主义活动，必须联合有关国家力量。因此，为了有效地打击恐怖主义和恐怖主义组织，一些地区积极签订区域范围内的防止和惩治恐怖主义条约，采取国家间联合行动。例如，1971年美洲国家组织通过了关于防止和惩治以犯罪形式违反人道和具有国际化影响的与抢劫有关的恐怖主义活动的《关于防止和惩治恐怖主义行为的公约》。[5](P.401～403)1977年欧洲理事会成员国通过了《关于制止恐怖主义的欧洲公约》。公约通过列举的方式规定了打击恐怖主义犯罪的范围。另外，公约还规定了一系列打击恐怖主义的国际刑事合作义务。[6](P.297)1987年南亚地区合作组织在加德满都共同签署了《打击恐怖主义的地区公约》。1999年独联体成员国在明斯克达成了《在独联体成员国之间开展合作以打击恐怖主义的公约》。1998年阿拉伯国家联盟在开罗会议上通过了《打击恐怖主义的阿拉伯公约》。1999年非洲统一组织在阿尔及尔通过了《防止与打击恐怖主义公约》。1999年伊斯兰大会组织通过了《打击国际恐怖主义公约》。2001年上海合作组织通过了《反对恐怖主义、分裂主义、极端主义公约》。2001年9月21日欧盟批准的有关反恐怖主义法案中，包含的反恐怖主义措施就达37项之多。最引人关注的有：对恐怖主义及其行为实行统一的司法界定和量刑标准；在反恐怖主义方面建立欧盟范围内的统一通缉令制度，欧盟任一成员国发出的通缉令将在其他所有成员国自动生效，各国都有义务追捕嫌疑犯并引渡给发布通缉令的国家；在欧洲刑警组织内设立专门的反恐怖主义武装力量等。出席第八次东盟首脑会议的东盟各国领导人于2002年11月4日发表一项反恐宣言，严厉谴责了最近在印尼巴里岛和菲律宾发生的一连串恐怖袭击事件和各种形式的恐怖主义，反对一切形式的恐怖主义。他们表示，要在2001年第七次东盟首脑会议上通过的有关恐怖主义问题的东盟领导人宣言的基础上，加强本国和集体努力，提高各国在反恐领域的合作与协调以及相互间情报交流的水平，预防和打击恐怖组织在东南亚地区的行动。他们还要求东盟国家继续加强各成员国之间以及与国际社会的反恐合作。此外，东盟将要举行一系列地区性国际性反恐会议，还将于2002年11月在吉隆坡建立一个反恐中心。
另外，一些国家缔结了形式各异的反恐怖主义合作协议、协定和条约等，建立了反恐怖主义的双边合作机制。如1987年5月，西班牙和意大利签订了双边合作协议，共同反对有组织的恐怖主义活动和犯罪活动；1987年10月，西班牙和法国根据双方的合作协议，采取联合行动，逮捕了西班牙“埃塔”恐怖主义组织的成员100多名，并缴获大批武器和文件；1988年1月，美国、加拿大签署了反恐怖主义合作协议；等等。
（三）国内反恐怖主义的立法与实践
恐怖主义犯罪是社会的痼疾，因此，除了国际社会、区域性反恐怖主义立法与实践外，世界各国针对本国国内的恐怖主义犯罪的特点也相应采取了各式的反恐怖主义立法与反恐怖主义措施[7],[8](P.307～308),[9](P.411)。
我国对恐怖主义一贯持反对态度。1972年，我国出席联合国大会代表毕季龙同志在同年11月20日第六次委员会上关于“国际恐怖主义”问题的发言中曾严肃地指出：“中国政府反对以暗示和绑架的手段来进行政治斗争，也反对个人的或少数人脱离群众的冒险恐怖行为”。1990年8月，我国代表在哈瓦那举行的第八届国际预防犯罪大会上谴责了一切形式的恐怖主义行为，反对将恐怖主义活动作为政治斗争的方式和手段，并建议各国恪守国际公约，履行义务，协调措施。9·11事件以后，朱镕基总理强调指出，反对恐怖主义是长期复杂的任务，是国际社会面临的共同挑战，我们愿与世界各国、尤其是友好的德国在反对恐怖主义问题上加强合作。同时，打击恐怖主义行为应该符合《联合国宪章》的宗旨和原则以及公认的国际法准则，有利于世界和平与发展的长远利益。2002年10月26日，江泽民主席在亚太经合组织第十次领导人非正式会议上就反恐问题阐述了中国的原则立场。他认为恐怖主义活动不论发生在什么地方，不论以什么形式出现，都是对人类社会的共同威胁。听任恐怖主义活动肆虐，各国人民的和平与安全就难以得到保证，经济发展也无从谈起。国际社会必须开展合作，共同应对恐怖主义。他强调指出，中国深受恐怖主义之害，坚持谴责和反对一切形式的恐怖主义。中国认真执行联合国安理会有关决议，加入了绝大多数国际反恐条约。中国还同许多国家开展了双边反恐合作，成效显著。中国已经决定加入“集装箱安全倡议”。同时，在亚太经合组织合作框架内，中国欢迎“区域贸易安全”等倡议，将继续坚决支持并积极参与国际反恐合作。
我国对恐怖主义的上述原则立场反映在我国刑法和我国所缔结或加入的有关反恐怖主义国际公约中。1997年刑法第120条规定了组织、领导、参加恐怖组织罪。该条规定：“组织、领导、参加恐怖活动组织的，处三年以上十年以下有期徒刑；其他参加的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。犯前款罪并实施杀人、爆炸、绑架等犯罪的，依照数罪并罚的规定处罚。”这一规定，反映了新刑法重视并严惩恐怖主义活动犯罪的立法精神。[10](P.127)针对恐怖活动新情况，我国第九届全国人大常委会第二十五次会议于2001年12月29日通过并颁布了《中华人民共和国刑法修正案（三）》，对现行刑法进行了系列修改：在投毒罪的毒物范围内增加了“气态毒害性物质、放射性、传染病病原体等物质”；将组织、领导恐怖组织罪的法定刑从3至10年的有期徒刑提高到10年以上的有期徒刑或者无期徒刑；修改了非法买卖、运输核材料罪和洗钱罪并增设了资助恐怖活动罪等5个有关惩治恐怖活动犯罪的新罪名。同时，我国也积极缔结或加入反恐怖主义的国际公约。如我国于1978年加入了《东京公约》，1970年加入了《海牙公约》，1980年加入了《蒙特利尔公司》，1987年加入了《关于防止和惩处侵害受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》，1993年加入了《反对劫持人质公约》，参与缔结了1982年的《联合国海洋法公约》，参加了有关危害海上航行安全的两个公约和议定书即《制止危及海上航行安全非法行为的公约》和《制止危及大陆架固定平台非法行为的议定书》，2001年与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌克兰缔结了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》。2001年10月，第九届全国人大常委会第二十四次会议批准我国加入《制止恐怖主义爆炸的国际公约》。我国还在积极准备加入《制止为恐怖主义提供资助的国际公约》。此外，我国还参与制定了一系列的为了反对恐怖主义的联合国安理会决议。包括：关于开展国际合作以对付恐怖活动对国际和平与安全的威胁的第1373号决议[2001]；就2001年9月11日发生在美国纽约、华盛顿和宾夕法尼亚的恐怖活动进行谴责的第1368号决议[2001]；关于在打击恐怖主义方面的国际合作问题的第1269号决议[1999]；等等。
二、反恐怖主义的对策设想
恐怖主义不仅是“20世纪的政治瘟疫”，更是21世纪安全的头等大事，但现行的反恐怖主义法制已远远不能满足新的国际形势的需求，因而笔者拟提出以下反恐怖主义的对策设想。
（一）缔结一个全面的、统一的反恐怖主义公约
国际社会在9·11事件后进一步认识到控制恐怖主义犯罪的紧迫性，但在控制恐怖主义犯罪方面，已有的公约还不足以解决有效控制恐怖主义犯罪的各类法律问题。[3](P.6)例如，按照1997年《制止恐怖主义爆炸的国际公约》和1999年《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》的规定，缔约国有义务对打击恐怖主义进行国际法律合作，但不合作的法律后果是什么？上述公约并未明确。又例如，受到恐怖主义袭击的国家有权对实施恐怖主义犯罪的组织和个人采取行动，但采取行动时应遵循何种规则，如何保护合法第三方的利益？上述问题也并没有明确的法律规则。因此，在现行的各个反恐怖主义条约的基础上，进一步确立打击恐怖主义犯罪的原则和措施。尽快制定控制恐怖主义犯罪的全面的国际公约已是势在必行。
新的全面、统一的反恐怖主义公约应明确规范恐怖主义的定义、犯罪者的责任、缔约国以及有关国际组织在打击恐怖主义方面的权利和责任，在这一领域的预防、查明和惩治恐怖主义的国际合作、在联合国框架内设立全球性的反恐怖机构以协调全球的反恐怖主义活动等。这样，以一个单一公约的形式使控制恐怖主义犯罪的法律规则系统化，力图改变仅针对某一类恐怖主义犯罪所拟订的规则带来的局限性，并使国际社会在控制恐怖主义方面采取协调一致的行动。
（二）创设控制恐怖主义犯罪的刑事、行政、金融多重合作的综合法律机制
传统的控制恐怖主义犯罪的国际合作机制往往只是针对某种恐怖主义行为的程序法领域的合作，这已远远不能满足打击经济全球化和网络国际化新形势下恐怖主义犯罪的需要。9·11恐怖主义袭击的成功便是有力的铁证。因而，新形势要求反恐怖主义国际合作应从传统的程序法方面的合作扩大到实体法方面的合作，从区域化、分散化和单一化向全球化、组织化和多元化方向发展。[9](P.413)另外，需要借助已有的国际公约和国际组织在打击恐怖主义方面的合作方式，在目前新的全面、统一的反恐怖主义公约尚未制定的情况下更是如此。例如，2000年《联合国打击跨国有组织犯罪公约》所确立的国际合作框架和措施对打击恐怖主义具有重要作用。
（三）充分发挥联合国在打击恐怖主义方面的作用
联合国是当今最大、最具有权威性的国际组织，它在维护国际和平与安全方面发挥着主导作用，而恐怖主义又是世界和平与安全的天敌，反恐怖主义是一场长期而艰巨的斗争，国际社会必须联合起来，这就需要联合国发挥独特优势，在政治、经济、外交、法律和社会等诸多领域起到协调和主导作用。国际社会也普遍希望联合国在反恐怖主义领域发挥主导作用。根据《联合国宪章》和国际法，只有通过联合国，才能使在世界范围内打击恐怖主义的行动具有合法性。实际上，打击恐怖主义的事实也证明了联合国完全可以发挥更大的作用。[11](P.10)联合国如何在打击恐怖主义的斗争中发挥更大更积极的作用呢？可以设想，在联合国的旗帜下，建立打击恐怖主义的广泛的国际联盟；在法律框架内，对恐怖主义分子进行调查、追踪和起诉。如果确有必要采取军事行动，也要得到联合国安理会的批准。
（四）尊重各国主权，有效打击恐怖主义
反恐怖主义活动是国际社会的共同利益所在，而国际社会正是由各个主权国家组成的，因此反恐怖主义与尊重和维护国家主权应该是没有矛盾的。但是，近年来，一些国家打击恐怖主义活动的行为却构成了对他国主权的侵犯[12](P.60～61)，使国家主权面临着严重的挑战。因而，不能借打击恐怖主义侵犯他国主权，干涉他国内政，相反，只有按照《联合国宪章》的宗旨和原则，相互尊重主权，平等协商，求同存异，加强合作，才能够有效地打击恐怖主义。
（五）进一步加强国家间的合作
恐怖主义分子往往是在不同国家之间组织、策划和完成犯罪，或者通过跨国境活动逃避特定国家的追诉，所以，在国际社会尚未形成一个超国家的统一的国际刑事司法系统情况下，单靠一国的刑事司法系统，很难进行追诉，这就需要国家间相互合作。因而，进一步加强国家间的合作仍然是制止恐怖主义的重要措施。国家间的合作包括国家间有关文书的送达、调查取证、情报交换、搜查扣押、引渡、外国刑事判决的执行、刑事诉讼移转管辖等内容。
（六）根除恐怖主义产生的土壤
时至今日，恐怖主义之所以如此盛行，是因为世界贫富不均，富国愈富，穷国愈穷，南北经济差距拉大，新的国际秩序仍然没能建立起来，霸权主义和强权政治仍然横行于世等，因此，各国只有努力建立国际政治经济新秩序，缩小南北差距和贫富悬殊，根除恐怖主义产生的土壤，才能有效地预防恐怖主义的滋长蔓延。
收稿日期：2002-09-28