制度创新是实现“科学发展观”的根本保障——对“铁本事件”的现实思考，本文主要内容关键词为：科学发展观论文,制度创新论文,现实论文,事件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D61 文献标识码：A 文章编号：1009-9115(2005)01-0051-05
江苏铁本钢铁有限公司是一个注册资本3亿多元的民营企业，自2002年初筹划在常州市 、扬中市建设新的大型钢铁联合项目。该项目设计能力840万吨，概算总投资105.9亿元 人民币，2003年6月进入现场施工，2004年3月江苏省政府责令全面停工。
经查，2002年5月以来，为实施该项目，铁本公司先后成立7家合资(独资)公司，把项 目化整为零报批。至2003年11月，常州国家高新技术产业开发区管委会、江苏省发展计 划委员会、扬中市发展计划与经济贸易局先后越权、违规、拆项审批了铁本合资公司的 建设项目。铁本公司未取得环保部门批复环境影响评价报告书即开工建设，严重违反了 国家环境保护法、环境影响评价法的有关规定。
2003年以来，常州高新区管委会、扬中市政府在未依法办理用地审批手续的情况下非 法批准铁本公司征用、占用土地，并违规组织实施征地拆迁，导致该公司违法占用土地 6541亩(其中耕地4585亩，含基本农田1200亩)，造成大量耕地被毁。2003年12月，江苏 省国土厅违规批准了常州市涉及铁本公司的14个批次的土地5988亩，致使铁本公司项目 部分非法占地合法化。
根据检查结果，江苏省委、省政府和银监会已对涉及失职违规的八名政府和有关银行 的相关责任人分别给予党纪、政纪处分。国务院专项检查组现已查明，这是一起典型的 地方政府及有关部门严重失职违法违规审批，企业擅自开工建设，规模大、投资巨、占 地多，造成后果严重，令人触目惊心的企业涉嫌违法犯罪的重大案件。
用科学发展观审视并指导我们的实践，这是当前经济工作中的一项重要内容。其实， 正如建立社会主义市场经济体制的观念早已经深入人心一样，科学的发展观也不是深奥 的经济学命题。“铁本事件”查处后，许多干部的发展观“立刻”就发生了转变。实际 上这些干部不是不懂得这些道理，关键是如何实践科学发展观，将其切实落到实处。中 央多次强调实现经济增长速度与增长质量的统一，人们也基本达成了共识，但在具体实 践中，地方政府却多追求增长速度而忽视增长质量。为什么会出现这种情况呢?单从“ 铁本事件”分析，这起案件暴露出许多问题，表面看是严重违反国家法律法规，违反了 国家的宏观调控政策。实际上反映了我国社会主义市场经济体制的建立已经到了攻坚阶 段，必须进行制度创新。
回顾中国改革的历程，可以清晰勾勒出两个阶段：
从党的十一届三中全会吹响改革号角到本世纪初可以算是探索建立阶段。通过粗放型 的经济快速扩张，初步建立起社会主义市场经济体制的框架。但这仅仅是“框架”，只 是发育程度较低、不健全、不完善的市场经济体系，与我们所希望建成的较为完善、趋 于成熟的社会主义市场经济还有较大距离。在这个阶段，经济的突出问题是总量不足， 体制和结构问题并不突出。
第二阶段就是深化阶段。目标是在社会生产力有了巨大发展的基础上，力争国民经济 在本世纪中叶达到中等发达国家水平。这是中国为建立成熟的社会主义市场经济体制进 入“啃硬骨头”的阶段。“发展才是硬道理”是中国特色社会主义理论的核心，但是在 贯彻过程中，一些地方政府却不由自主地陷入“发展幼稚病”中难以自拔——谈发展只 从一时一地出发。谈今天的发展，就不惜透支未来；谈本地的发展，就不惜损害全局， 从而使体制和结构的矛盾凸现。我们不难想像，在人口密度极高的苏锡常地区，一个高 耗能、高污染、占用大量土地的钢铁项目，除了企业利益，除了当地政府的短期政绩， 剩下的，就只有对当地百姓生存质量的威胁，对土地资源无可复耕的破坏，对未来发展 难题的“层层上交”。所以，现阶段必须强调可持续发展，走集约型增长之路，树立科 学发展观，突破体制性障碍。
中国目前的经济过热是政府过热，体制性过热，是体制问题和结构问题。从行业和地 区来区分重复建设只是看到了现象，而掩盖了本质。要分清和把握目前的重复建设，应 该从投资建设主体来看，应从政府建设还是企业投资、国有投资还是民间投资来讨论。
在市场经济条件下，企业特别是非国有企业作为最基本、最主要的市场主体，其行为 总是理性的，即合理配置和充分利用现有的经济资源，组织自己的生产经营活动，以实 现经济利益的最大化。这是企业权衡各种利弊，考量预期成本和收益以后做出的选择。 如果企业决策不受外界尤其是政府的干预，那么其做出的投资决策也一定是合乎理性的 ，它有责任也有能力对自己的决策负责，做到责、权、利高度统一。决策正确，市场会 给予它丰厚的回报，决策失误，会受到市场的惩罚，没有人会弥补它的损失。只有使企 业真正成为市场主体，在市场中检验投资决策的正确性，促进竞争和技术进步，才能达 到真正的改革目的。改革开放以来，我国家电等行业的发展就是明证。
然而，受计划经济体制的影响，我国政企关系并未真正理顺，政府职能错位的问题没 有根本解决，国有企业和地方政府的投资占主导地位，尤其地方政府成为最直接的利益 相关者，是实际上的利益主体。利益主体在追求利益时，其行为必然符合成本最低和利 益最大原则。从发达市场经济国家看，为了应对市场失灵问题，政府部门相对较少，项 目建设职能几乎不存在。而我国则不同，庞大的国有经济，众多的政府部门，使中央和 地方政府都承担了大量项目建设职能，建设职能巨大。地方政府不仅是地方公共事务的 管理者，同时又是地方经济发展的主要推动力量，不仅担负着改善投资环境和招商引资 的责任，又直接参与企业生产经营和各种投融资活动。为了本地利益，地方政府采取各 种手段和措施来保护本地企业和利益。再加之国有经济布局调整和国有企业改革相对滞 后，官僚考核指标体系的扭曲，监督困难，往往是市场未热，地方先热，地方政府出于 政绩和财政利益的考虑，必然要降低成本，获取利益，无有效的成本分析，其结果必然 造成全社会福利的损失。
获取利益最简单手法就是采取反市场化措施。行政垄断是最简单实用的方法。在现代 社会利用行政手段来维护地方利益，分割和封锁市场成为常备工具。地方保护不能根绝 ，特别是带有资源垄断性的行业和市场集中度高的行业，常常用行政手段限制竞争，有 的自然垄断行业也对能引入市场机制的部分设置种种障碍，限制竞争，维护本行业、本 部门的既得利益，弱化市场机制对提高效率的作用。作为民营资本的“铁本”的建设， 真可谓深入经济学“寻租理论”的精髓。铁本公司为了获得“经济租金”，其创租行为 当然可以采取各种办法，管它是合法还是非法，而政府的政治创租和抽租行为的存在， 更增加了寻租活动的普遍性和经常性。
江苏铁本钢铁有限公司，在党和国家高度重视“三农”问题的情况下，却敢“顶风直 上”，违法占地近6000亩，其中60%是耕地，涉及1400多户、4000多农民被迫搬迁。无 “家”归、无地种，“基本农田保护区”变成了瓦砾，从前的“鱼米之乡”的人们却背 井离乡。对于追求利润最大化的企业来说无可厚非。是什么原因造成政策趋向和实际效 果“两张皮”?根本在于行政体制出了问题。当然体制本身各有利弊。但现实的行政运 作立足于对基层的管理和控制，而不是立足于基层自治，下一级政府特别是乡镇政府是 基于政权基石而存在的，是上对下而不是下对上的需求。所以两张面孔，两套办法也就 不足为奇。再加上农民这一社会群体缺乏组织性，无法对地方官员形成约束和制衡，在 信息不对称情况下，中央、地方政府和农民三者博弈的结果，使天平偏向了地方政府一 方，中央政策到了地方，走形变样，阳奉阴违，甚至对着干。中央开出的支票到了农民 手里往往变成了空头支票。
“铁本项目”已被叫停而成为“半拉子”工程，涉及失职违规的相关责任人也得到了 处理。但其带来的巨大损失，且不说那些已经投进去的巨额资金有多少要打水漂，也不 谈被非法占用的6541亩土地无法复垦意味着什么，更不论这起事件给党在人民心中的形 象抹了多少黑，单“善后款”就达3.58亿元之多。如果全部叫停，常州市将损失50亿元 。面对如此天价损失，谁来买单?
铁本公司是一个注册资本仅为3亿元人民币的小型民营钢铁公司，其资产负债率为80% ，已达到国际惯例的风险预警临界点。看来，让铁本公司掏钱肯定不可能。可对那些失 职违规的干部除了给予党纪、政纪处分(最严重的也不过是法办)外，从来也没见过让谁 赔偿自己工作失职造成的损失。说到底，这天价损失还得要国家买单。
在这里，最关键的就是现在的资本市场的问题。铁本公司融资主要来源于国有商业银 行，截至2004年2月末，中国银行常州分行等银行金融机构对铁本公司及其关联企业合 计授信余额折合人民币43.39亿元，其中贷款25.6亿元。经检查，铁本公司通过提供虚 假财务报表骗取银行信用和贷款，挪用银行流动资金贷款20多亿元用于固定资产投资。 有关金融机构存在贷前审查不严、贷后监控不力，对贷款担保能力审核不严，贷款担保 中关联企业担保多，抵押贷款少。严重违反国家固定资产贷款审贷和现金管理规定等问 题。然而，6家提供贷款的商业银行对这些问题都没有发现，这实际上是地方政府对银 行体系的严重影响和企业的非市场化目标和行为的必然结果。
在目前的经济运行和宏观调控中，宏观经济的问题主要是一种体制性问题，要解决这 些问题，解决的办法也应当从改革中去寻找。应当把目标和范围对准和限定在政府投资 和国有项目中，关键在于深化改革，加大制度创新力度。
20多年来，我国经济发展取得的巨大成绩，与实施把党和政府的工作转移到以经济建 设为中心的轨道上来的方针关系极大。相对于以阶级斗争为纲而言，以生产建设为中心 是一个巨大的进步，但是，相对于建设现代化国家来说，以生产建设为中心的观点并没 有彻底摆脱传统体制的烙印。社会主义市场经济的发展对行政体制改革提出了新的要求 ，行政体制改革与经济体制改革需要配套进行。虽经过几次行政体制改革，取得了一定 成效，但与市场经济发展的要求还有差距，今年的政府工作报告提出了新的发展观，对 我国经济发展的现实具有重要的意义。然而，要实践科学的发展观，走可持续发展的路 子，关键是必须有相应的制度保证，必须加快体制创新，实现体制和机制的根本性转变 。“制度有助于平衡社会的各种不同利益，决定各个发展力量如何分配它们的收益和好 处以及分担它们的成本和风险。”[1](P165)
党的十六大提出要“提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正 透明、廉洁高效的行政管理体制”。[2]行政体制改革是当前改革的关键，其核心是转 变政府职能，增强政府的服务意识，提高政府治理能力。市场经济发展很大程度上取决 政府治理的能力。政府治理沿着与市场发展相一致的方向前进，治理能力不断提高，就 会逐步建立起一个好的市场经济制度；相反，政府治理与市场的发展方向背道而驰，治 理能力低下，就会走向坏的市场经济。落后国家发展长期滞后的原因之一是政府的治理 能力差。政府的治理能力决定了未来的国家竞争力的强弱。中国政府在中华文明的发展 过程当中，依然扮演着重要的角色。政府改革的成功必将是未来中国持续稳定发展的重 要条件。
第一，建立符合市场经济定位和要求的政府。就实践科学发展观的制度建设而言，其 核心是必须打破政府作为市场利益主体的现实。
首先是政府机构改革，转变规范政府职能，彻底打破政府双重身份。依法规范中央和 地方的职能和权限，处理中央垂直管理部门和地方政府的关系；区别市场投资和行政投 资，继续减少微观管理职能，直到地方政府全部退出直接投资领域；强化国有资产管理 体制改革，建立独立的单一的国有资产投资体制和独立的单一的监管体制，成立专门银 行资产投资和监管体制。专门负责国有资产事宜，使之成为独立的市场主体，平等参与 市场竞争，真正做到政企分开、政事分开；严格限定公共工程范围，行政投资主体独立 统一，能作为市场投资的，坚决依靠市场力量运做。地方政府不能以公共工程建设为行 政性直接投资的借口。财政职权统一，坚决打破行业垄断，改变公共服务的垄断现象， 开放公共服务领域，引入市场竞争机制，提高公共服务的质量和水平。
其次，专注经济环境等社会综合环境建设。现代行政运作的理想境界有三点，一是它 的行为规范和公正透明，具有较高的公信力；二是运作程序科学，效率高，能较好地为 社会经济发展服务，为广大民众服务；三是行政成本低，即通常所说的“廉价政府”。 实行“行政三分制改革”，使决策、执行、监督相互分离。通过制定和执行规则，创造 出好的环境，强化执法职能，进行综合执法改革，避免出现了问题要“九部委”联合检 查的尴尬现实。解决执法层次过多、职能交叉重叠、人员臃肿、权责脱节和多重多头执 法的问题；改进管理方式，善于运用经济的和法律的手段进行管理。推行电子政务，提 高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政监 管体制，充分发挥社会中介组织作用。
要实现政府职能的真正转变，关键在于改革现行财政税收体制，实行中央统一财政， 取消地方财政对立状况，按照实际情况，全国一盘棋，使地方政府的收益财政唯一化， 同时配之以科学的干部考核标准。不仅要改变和完善考核干部的标准，而且要让人民群 众在干部选拔过程中有更多的发言权和充分的监督权。前者是一个技术层次的问题，后 者是一个制度层次的问题。它们能够准确判断一个地方政府的经济发展质量，判断当地 干部和政府是否为老百姓办实事，情为民所系、权为民所用。
第二，要加强对各种产权的切实保护，强化产权约束。
有人认为，市场调节的“无形之手”可能失效，政府宏观政策的“看得见的手”因为 信息、控制、决策的有限性、时滞限制等因素干扰也可能作用不大，于是提出了运用行 政的“第三只手”的建议。问题不在于能不能运用行政手段，事实上我们一直在用，关 键在于如何运用。目前的很多运用办法仍然没有跳出传统的政府直接干预微观主体行为 和决策的老路，各级官员已成为招商引资经营城市的鼓噪者和开发商代理人。当然制度 建设需要一个过程，对于当前的经济调节，该用市场手段的就用市场手段，该用行政手 段的还要用行政手段。尤其在当前体制环境下，这无疑是最简单、最直接、最有效的方 法。因为对于地方政府那种凭借行政力量的冲动，市场手段是无济于事的。但是长期看 ，其危害却是无疑的。但是，如果人民群众与此相关的财产权能够得到切实的保护，不 经过严格公开透明的法律程序不被侵蚀，其客观效果就是极大地制约地方政府的扩张冲 动。因此必须改变所有制的歧视观念，加大超大型国有企业产权制度改革滞后的状况， 真正发挥市场在产权配置中的基础性作用。
根据“科斯定理”，只要明确产权并受到法律的有效保护，经济行为主体之间的交易 行为就可以有效地解决资源的最有效利用，经济效率就可以在没有政府干预下实现。因 此，必须加大法制建设，明确产权，增加违规成本。抓紧制定相关法规，明确、规范产 权交易制度，加强监管。最近，有一件事情开了这方面的风气之先，这就是官员问责制 的实施，一些失职官员引咎辞职，GDP增长并不能保证官员的位子，失职有可能丢官受 罚。不过，现在的做法是针对重大恶性事故的直接主管人，并未涉及决策失误的直接责 任人，而且其风险性的代价明显偏低。如果加大追责处罚力度和范围，对官员的经济决 策和投资决策也能够实行问责制度，官员的行为就会收敛，各种决策失误也就会得到纠 正。
第三，加快资本市场建设
没有完善的资本市场，融投资就无法进行，宏观经济的顺畅运行也是不可能的。全面 推进国有商业银行改革，改进对其业绩考核办法，建立科学降低不良贷款率的机制。以 完善产权结构和公司治理结构为重点实行股份制商业银行改造，加快政策性银行建设。 出台政策性银行条例，合理调整政策性银行职能定位，加快政策性银行改革。完善证券 公司、基金管理公司和保险公司法人治理结构与内控机制。健全银行、证券、保险监管 机构之间以及同宏观调控部门的协调机制，加强产业政策、信贷政策与银行监管政策的 配合。落实投资体制改革方案，制定配套实施办法；改革项目审批制度，落实企业投资 自主权，真正确立企业的投资主体地位，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公 共利益角度进行核准，其他项目均由审批制改为备案制。要继续发展资本和产权交易市 场。完善股票发行管理体制，健全市场退出机制。做好各项准备工作，分步推进创业市 场建设。改革企业债券发行审批方式，制定和完善债券发行、交易、信息披露、信用评 级等规章制度，建立健全资产抵押、信用担保等偿债保障机制，稳步发展期货市场。
第四，应当让真正的市场主体，通过充分竞争促进经济发展。
企业是经济活动的主体，也是转变经济增长方式的微观基础。真正的市场主体由于产 权是明确的，他们不仅会通过重新提升产品和产业结构，还会进行投入和产出的比较， 进行投入中的各种生产要素的比较，如果用劳动力更便宜就用劳动力，用机器更便宜就 使用机器。以民营企业为典型代表的市场主体，当他们的产品和劳务得到市场承认的时 候，在他们盈利目的实现的同时，他们对经济增长的贡献是高质量的。要转变经济增长 方式，就必须转变传统的观念，不分所有制，一视同仁。要进一步调整和完善所有制结 构，继续推进国有企业改革。在加快国有企业和国有资产管理体制改革，加快现代企业 制度建设，提高专业化、社会化水平的同时，承认所有不同性质经济成份的平等市场主 体地位，真正落实到具体实践中，使它们在同一市场环境下，充分利用市场机制展开平 等竞争，优胜劣汰，发挥市场经济的内在优势。同时，大力进行制度创新，依靠先进的 体制，在遵循客观规律的基础上，积极调控，克服市场失灵，实现科学的发展观，实现 中华民族的伟大振兴。
收稿日期：2004-05-18
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