我国政府改革战略模式述略，本文主要内容关键词为：战略论文,模式论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪70年代以来，西方各国掀起了声势浩大的政府改革浪潮，中国政府也在这一历史进程中先后进行了七次改革。与改革的实践相呼应，改革的理论研究也成绩斐然。通过对中西方既有的改革实践经验和理论成果之深入分析、总结和思考，我们认为，从战略角度来看，我国政府改革应当逐步构建起以有限型政府、有效型政府、民主型政府、服务型政府、法治型政府、电子型政府、企业型政府和治理型政府等为主体的、相互交融的战略模式。
一、有限型政府
有限型政府是指政府的职能、权力和规模都受到法律明确限定和社会有效制约。有限型政府是相对于全能政府而言的，二者的区别在于前者在职能、权力和规模上都有法律明确规定和社会监督制约，行政机关的职能、权力和规模逾越法律边界时，将得到及时有效的纠正。有限行政的基本要件包括职能有限、权力有限和规模有限三个方面。
就行政职能而言，在改革开放前，我国高度集中的行政体制一直固若金汤。在该体制下，政府与社会的关系是强政府弱社会，政府与市场的关系是强政府弱市场，政府与公民的关系是强政府弱公民。此时的政府职能十分宽泛，几乎触及社会生活的每个领域。1998年开始的第四次机构改革，仍然将转变政府职能作为关键，这说明我国政府意识到转变政府职能任重道远。就行政规模而言，行政规模过大一直是困扰我国机构改革的一个难题，“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈始终难以打破。因此我国政府机构改革的一个重要目标就是建立一个规模适度的政府。就行政权力而言，我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，因此，人民是行政权力的实质主体。从行政权力的分配方式来看，包括纵向的结构性分配与横向的功能性分配，因此，行政权力有限旨在要求纵向的集权和分权要有一个限度，横向上围绕政府职能进行的权力分配必须完全局限于政府职能范围之内，保证责权一致。[1]
总之，有限型政府首先承认政府能力的有限性，政府不是一个无所不能的政府。有限型政府又不是一个无所作为的政府，而是一个力求使政府职能与政府能力相契合的“适度而有力”的政府。有限型政府还会恰当地寻求与市场、第三部门的最佳组合，实现政府与市民社会、政府与公民的良性互动和良好合作，实现政府部分职能的合理市场化和社会化，寻求公共物品和服务的多元化的供给机制，并为市场和非营利组织的运作提供基础设施、法律框架和制度安排。
二、有效型政府
有效型政府首先是一个职能与能力相适应的政府，在此基础上，有效型政府还注重提升政府能力进而提高政府治理的有效性。然而，有效型政府并不完全等于一个有能力的政府，因为“一个更为精明强干的政府可以是有效性更高的政府，但是有效性与精明强干并不是一回事。精明强干在指国家时，是指有效地实施并推动集体行动的能力，它包括法律与秩序、公共卫生以及基础设施等。有效性是指利用这些能力以满足社会对这些物品需求的结果。一个政府也许精明强干，但是如果这种能力不是用于社会利益上，那么它就不是很有效的”[2]。这说明，有效型政府不仅仅是一个有能力的政府，更是一个注重充分满足公众需求的回应型政府，有效型政府的本质就在于实现公共利益的最优化。
有效型政府的基本价值导向至少包括两个层面：一是成本层面，即有效型政府必须是一个低成本的政府，廉价政府是有效型政府的必然选择；二是质量层面，有效型政府不仅仅是一个讲究效率的政府，而且是一个追求高效能的政府，这就要求有效型政府必须注重行政质量，以提供高质量的公共物品或服务，实现高绩效的社会治理为自身行动的根本目标。
有效型政府的理念要转化为现实，需要通过政府职能的合理定位和政府能力的提升等途径来提高政府有效性程度。为了保证政府职能的合理定位，一方面要求政府致力于履行最基本的职能，包括为法律和产权奠定基础，保持有利于投资和经济发展的宽松的政策环境，维持宏观经济稳定，提供基本的公共服务和基础设施，关注和保障弱势群体利益，保护自然环境。[3]另一方面要求政府职能与政府能力相一致，将政府能力作为确定政府职能范围的首要尺度。为了有效地提升政府能力，至少需从下述方面着手：一是要加强行政法治建设，建设法治政府，二是要完善行政监督机制，减少公共权力非公共运用的机会，三是要引入竞争机制，通过内外竞争给政府带来压力和动力，四是要建立基于个人才干的录用和晋升制度。
三、民主型政府
民主型政府是指行政机关在进行公共决策、实施公共管理和供给公共物品或服务的过程中要增强民主意识，保持民主作风，实行民主制度。民主型政府的特色主要体现在政府与公民关系的变化上：其一，政府逐渐丧失原有的特权地位，而受到法律法规的约束，公民与政府成为地位平等的民事主体。在行政法意义上，政府的行为必须有法律依据，符合法定程序，并逐渐实现从命令型政府向契约型政府的角色转换。其二，民主型政府以公民需求为自己的行为导向，政府的服务性行为取决于公民的授权。其三，民主型政府实行政务公开、透明行政，并通过多种渠道实现公民的广泛参与，充分听取公民的建议和意见。其四，在民主型政府的治理环境下，保护公民权利的方式和公民对政府实行控制的方式在不断增多。公民对政府行为的知情权、对政府权力运作程序的建议权、对政府决策的了解权、对政府支出的监督权以及对政府非法行为的控告权等都有相应的法律和制度保障。
民主型政府离不开国家，更离不开公民参与。由于非营利组织是公民参与的重要载体，因此发育成熟的非营利组织是民主型政府战略在实践中得以履行的重要社会基础。然而由于我国非营利组织长期存在缺乏独立性、管理制度不健全、人力资源严重不足、财务状况恶劣以及资金短缺等问题，这又造成其能力低下、服务效率和质量不高以及缺乏变革的动力机制等一系列问题。因此，为了加快民主型政府建设进程，我国政府应当通过多种途径培育非营利组织。首先，要完善法律法规，放松政府规制，尽快改变对非营利组织的过多控制，为其发展提供很好的优惠政策，并用法律形式保证其快速发展。其次，要完善非营利组织的治理机制，返还部分社会管理职能，实现行政改革的适度社会化，在真正转变政府职能的同时把部分职能返还给社会，培育和支持具有较强公益性的非营利组织，增强社会自我管理的能力。第三，要创建高素质的工作人员队伍。一是要加强对工作人员的培训，使他们不断提高专业知识和服务技能，给他们提供更多的发展机会；二是要建立合理的物质机制，包括设计具有公平性、激励性、经济性和竞争性的薪酬制度；三是要用工作本身来激发工作人员的积极性、主动性和创造性，减少对工作人员的过多控制，给他们更多的自主权和责任；四是要形成合理的晋升机制，将优秀的工作人员尽早吸纳到领导和管理岗位上来；最后，要大力鼓励非营利组织之间的竞争，并为它们的公平竞争设定科学的游戏规则，实现依法监督。
四、服务型政府
服务型政府的本质在于实现治理模式的根本转变，确立起公众导向的全新服务理念、服务方式和服务机制。服务型政府意味着政府角色和职能的重新定位，政府与公众之间的关系也将由管理和被管理的关系转化为服务的供给者和消费者之间的关系。政府行使行政权力的目的不再是为了管理甚至控制公众，而是为了给公众提供更好的服务。此时公众才能真正成为国家和社会的主人，社会主义的优越性也才能得到根本体现。服务型政府既然将政府定位于服务者的角色上，那么其理应将为社会和公民服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨。服务型政府将彻底抛弃旧的治民或“为民作主”的观念，而确立为民服务和“人民作主”的理念。[4]服务型政府以服务性为基本功能导向，以社会、企业和公众的合理、合法需求为行为的出发点，以这些需求的满足为行为的归宿点；服务型政府是一个享有适度权威的公共服务组织，服务型政府的权威主要不是来自国家强制性权力造成的威慑型权威，而更多的来自社会、企业和公众对其自觉的心理认同产生的魅力型权威；服务型政府在一定程度上又是一个“授权而不服务”的政府。服务型政府的形成并不完全是一个自觉的过程，而是一个政府与社会、政府与公民以及政府与第三部门的博弈过程。
在确立服务性功能导向的基础上，服务型政府特别强调行政机关的行政行为务必要以公众为中心、以公众需求为基本依据；强调政府服务更加注重对公众需求的回应性，更加重视行政活动的质量和效率。服务型政府的这种公众导向要求行政机关至少做到下述方面：（1）分辨和明确服务的对象；（2）调查和明晰公众希望的服务种类、服务质量以及他们对服务的满意程度；（3）将服务水平和评估结果告知公众；（4）为公众提供选择公共服务的机会；（5）建立便于公众参与和反馈意见的信息系统和服务系统。
五、法治型政府
法治型政府要求行政权力的设定、行使方式和程序都必须有法律依据，符合法的精神。由于行政权力与公民权利相比，具有很强的扩张性、易腐性和侵权性，而且一旦造成社会危害，后果常常难以弥补，因此，通过义务和程序来科学设定其法律边界，是法治政府的必然要求。行政权力的运行要以义务为限，即应以公民、法人或其他组织故意不履行行政机关依法作出的行政处理决定中规定的义务为前提，以迫使其履行义务为直接目标，以公共利益的实现、公共秩序的维持以及相对人合法权益的保护为终极目标，以保护相对人的权利和自由为出发点，以有效地保护相对人的权利和自由为归结点。行政程序为行政权力的运行预先设定了法定的方式、方法和步骤，从而规定了其运行的法定程序边界，并要求其必须在法定的程序框架内运行。科学、简明的行政程序一方面能够对行政权力的运行加以制约和规范，防止其不适当地侵害行政相对人的私权利以及向私权利受到实际侵害的相对人提供救济渠道，从而体现程序的平等、正义理念；另一方面，这种程序边界又能在一定程度上增进相对人对行政权力的信任，减少抵触情绪，保证行政权力更加顺畅、高效地运行。
责任性是法治型政府的本质要求和逻辑延伸，因此法治型政府必须是责任政府。责任政府的责任包括主观责任和客观责任。主观责任主要指建立在行为主体的良心和忠诚基础上，由其所主观体验到的一种责任感受，其更多地依赖于行为者的良心和道德品质。客观责任主要指由法律或纪律所规定的行为主体所应履行的职责和承担的义务。从主观责任看，要求行政主体确立责任本位的基本理念，加强人性修养，提高自身的道德责任感。客观责任要求对行政主体及其工作人员规定法定的责任和义务，让责任与行政权力相生相伴，从而为行政权力的运行范围设定正当的边界。如果行政权力的运行越出法定边界，责任就是其越界的必然代价。这种责任与行政权力共存的规则，包含两方面内容：一方面，在行政权力运行的每一环节中，必须有责任的具体规定为边界，只要越界，就会被责任所制约，从而有效地抵制行政权力的非法扩张；另一方面，通过对行政权力的这种经常化的制约和保护，确保其更加正当、合法，从而降低其合法运行的成本。[5]
六、电子型政府
所谓电子型政府，就是指将现代信息和通讯技术运用于政府部门，实现政府办公自动化、网络化、电子化和信息化，在此基础上加强公众参与，推进政务公开，促进行政民主，改善公共服务，从而构建一个回应性、效率、效能、责任性以及透明性更高的政府。电子型政府主要强调：（1）科技领先。政府要运用现代信息技术，并将其整合到政府管理中，从而更有效地实现政府管理的目标。（2）政府信息的公开与可获得性。电子型政府意味着政府信息的公开化，政府有责任与义务以更便利的方式和更通俗易懂的语言让公众更容易地获得政府的信息，从而创造更高的附加值。（3）政府与公众之间的互动回应机制。电子型政府的目的在于建立起跨越政府机关、企业与公众之间的互动机制，由此公民可以更便捷地获得政府的信息和服务，政府则可以更准确地了解公众的需求，提高服务的回应性和有效性。（4）更有效率。电子型政府的目的之一，在于通过政府信息化来改变传统的政府组织形式，使行政程序简单化、统一化，政府业务电脑化、网络化，从而实现一个开放的、有回应力的、负责任的和有效率的政府。[6]
中国电子型政府建设亟需解决六个方面的问题：一是要加强包括人口信息系统、企业管理信息系统、地理信息系统和全球定位系统在内的国家基础信息系统建设。二是要加强电子型政府中标准化应用系统模块的开发，设计出适合全国各地政府部门共同使用的标准化系统软件。三是要清理、确认和制定与电子型政府有关的国家标准，包括数据标准、技术标准和安全标准在内的系统工程项目国家标准。四是要加快政府信息化平台建设，为电子型政府建设提供基础设施和赖以运行的基本环境。五是要加快电子型政府的相关法律、法规的立法过程，从而为电子型政府建设提供良好的法律环境。六是要确定国家级电子型政府优先工程项目，重点发展一些具有战略重要性的国家信息系统。[7]
七、企业型政府
企业型政府，是指在企业家精神引导下，吸收运用企业运行机制和方法，改造传统公共行政理念和管理体制，使其具有创新动力、顾客需要和成本意识的政府。[8]企业型政府的基本特质主要包括十大方面：政府起催化作用，负责掌舵而不划桨；政府属于社区所有，授权而不服务；政府强化竞争，将竞争机制引入公共服务；政府增强使命感，改变照章办事的传统；政府关注效果，按效果而非投入拨款；政府实现顾客导向，更好地满足顾客需求；政府提高事业心，注重收益减少浪费；政府加强预防功能，做到防患于未然；政府讲求分权，加强参与和协作；政府实行市场导向，通过市场力量进行变革。[9]
将企业型政府理论运用于中国行政改革，构建中国特色的企业型政府，必须实现公共行政的全方位创新：一是要重理政府与市场、企业以及社会的关系，要朝着更有利于发挥市场功效的方向发展，加快国有企业民营化进程，培育多元化的社会活动主体，让政府集中精力做自己该做的和能够做好的事；二是要在宏观上尽量减少中间层次，压扁组织结构，借扁平化结构促使权力下移，缩短高层与基层的距离，为基层提供更多的参与机会和创造空间，并最终为公民导向的服务型政府、企业型政府的构建提供有效的组织结构和功能载体；三是要放松政府规制，大力落实行政许可法，改革审批制度，增加审批透明度，减少审批项目，实现政府后置，加强对审批行为的监督，制定严格的审批流程，从而减少权力设租、寻租的机会，降低交易成本，形成良好的制度环境；四是要推进公共服务供给体制创新，改变政府垄断性供给公共物品的状况，将私营部门和第三部门引入公共物品和服务的供给，形成多元供给主体公平竞争与合作的良好局面，政府在一定程度上扮演“掌舵”而非“划桨”的角色。
八、治理型政府
治理型政府的核心内容主要有三个方面：一是治理主体的多元化。政府并非唯一的权力中心，各种公共部门和私营部门行使权力时只要得到公众认可，就可能成为不同层面上的权力中心。二是主体间责任界限的模糊性和权力依赖性。政府与社会、政府与市场的责任界限是相当模糊的，国家正在把原先由它独立承担的责任转移给私营部门和第三部门，而且在多元化的治理主体之间存在着权力依赖关系与合作伙伴关系。三是自主自治的网络体系的建立。治理型政府在运行机制上，体现为一种自主自治的网络。这一网络要求各种治理主体，都要放弃自己的部分权利依靠各自的优势和资源，通过对话来增进理解，确立共同目标并相互信任，相互鼓励并共同承担风险，最终建立一种公共事务的管理联合体。[10]
治理型政府将善治作为自身的目标趋向，以合法、透明、责任、法治、回应、有效为本质特征，探寻公共利益最大化的实现途径，倡导政府与社会、政府与市场、政府与公民对公共事务的合作管理。[11]治理型政府的运作需要寻求公共物品或服务供给的多元主体，把政府承担的部分公共物品或服务供给职能让渡给市场和非营利组织，实现政府职能的适度收缩和政府规模的相对缩小，形成政府、私营部门以及非营利组织良性互动和良好合作的善治模式。治理型政府运作机制的本质在于将市场交换制度、政府权威制度以及非营利组织制度的功能优势进行复合配置和优化组合，从而实现公共物品或服务供给体系的优化和供给制度的创新。
总之，治理型政府的根本实现途径在于政府角色的科学转换，政府理应从经济增长的人为推动者、公共物品或服务的唯一生产者的惯性职能定位中解脱出来，主要担当起监督者、促进者、合作者和引导者的职能。而治理型政府的实现同样需要政府大力发展非营利组织、规范市场机制，使它们能够具备与政府建立合作伙伴关系的资格和能力。
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