再论重构国家统计系统——从GDP核算下管一级说起，本文主要内容关键词为：重构论文,国家论文,系统论文,GDP论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近期我国统计改革的最大话题，莫过于GDP核算下管一级。下管一级实际上就是上收下 一级的核算权。为什么GDP核算要下管一级?粗粗一想，我认为这项改革有力度，勇气可 嘉，因为这是为了遏制各级地方GDP增速过高于全国GDP增速的现象，维护GDP核算的权 威性和真实性。但细细一想却甚感不是滋味，难道这就是我国统计改革的必走之路?这 不等于承认我国GDP核算的诚信确实出了问题，各级地方核算的GDP数据不再值得国家信 任?这也不就等于说明我国统计在和谐法治上所面临的问题已经严重到了不容刻缓解决 的程度?按理说我一个局外之人没有什么发言权，但有想法不说就犹如刺在喉、芒在背 。去年，我曾在《中国统计》第10期发表了“论重构国家统计系统”一文，也引起了一 定的反响。因此，我想以“再论重构国家统计系统”为题，从诚信、和谐和法治三个角 度，再谈点粗浅的想法。
一、诚信：国家统计系统的基础
诚信是统计的基础，贯穿于统计活动的全过程。在统计调查阶段，被调查者是否提供 真实的资料，调查者能否保证调查资料不泄密，需要诚信；在统计整理阶段，统计人员 能否对调查资料进行认真的检查和审核，能否不篡改统计资料，能否不以估算为名臆造 统计数据，需要诚信；在统计分析阶段，统计人员能否进行科学、客观的分析，不为了 某种特定的结论或迎合某种意图而扭曲分析真相，给出真实的结论，也需要诚信。
目前，我国统计所面临的最大挑战恰恰就是诚信出了问题。试想，如果我国各级地方 的统计都是实事求是的，GDP数据都是真实可信的，国家统计局还有上收GDP核算权的必 要吗?各地GDP的增长速度快于国家的增长速度，各地GDP之和大于国家的GDP，固然有客 观的、可解释的技术原因，但如果差距过大，就不得不怀疑其真实性了。实际情况是， 我国各地的GDP核算确实存在着诚信问题，确实存在较大的人为因素的干扰，否则社会 的反响不会那么强烈，统计数据的社会认可度和权威性不会那么低。群众的眼睛、社会 的舆论，是一面透亮的镜子，不真实的GDP当然也会被照出原形。一谈到统计，人们就 马上联想到水分、造假、虚报、毛估等词汇。我这个高校统计教师也经常被人诘问：我 国的统计数据有几分真(不是有几分假)?统计到底有什么科学性(统计统计，三分统计， 七分估计)?培养那么多统计专业学生，搞那么多统计研究有什么用(拍一下脑袋、动一 下嘴，数据就有了，何必培养专门的统计人才、使用专门的统计方法)?每每此时，心头 真不是滋味，但又能说什么呢?虽然也常常反驳，耐心解释，但说服力在他们列举的各 种造数据、改数据的事实面前是那么的苍白无力!在我国目前的核算制度下，由于各地 的GDP不够真实，以致于国家的GDP数据也失去了真实的基础，受到了大家的质疑，甚至 也得不到国际上的普遍认可。为了维护国家GDP数据的真实性和权威性，国家统计局下 这么一个决心，确有可以理解之处。
国家统计局上收GDP的核算权，与其说是对地方统计局的不信任，还不如说是对地方政 府或地方领导的不信任。我国似乎有一个怪现象，什么东西热，什么东西受重视，什么 东西就会有假。因为总有那么一些人想通过造假获取个人名利。这种现象在统计上就表 现为什么指标受重视，哪些指标要考核，哪些指标就有假。由于在我国现行的地方干部 考核机制中，经济指标、尤其是GDP指标的权重是如此之大、如此受重视，使得一些心 术不正的地方领导为了突出政绩而频频在统计数据造假上冒险，并且这样的冒险往往屡 试不爽，被查处者甚少。所以慢慢地就有更多的人仿效，并且级别也不断地往上涨，由 乡镇到县市再到地市，最后甚至到省市，出现了(业务上)一级管一级、(政绩上)一级骗 一级的怪现象。有的省市之间甚至还别上了苗头、在数据造假上搞起了竞争，你追我赶 ，不亦乐乎!现如今，真有法不责众之势。当然，地方领导只需动口，具体工作要通过 统计局来完成。可怜的受苦受累的地方统计人员，既要不断及时领会地方领导的意图， 又要使编造的统计数据合情合理，还要承受统计造假的罪名、背上造假的黑锅!说实话 ，我国绝大部分地方统计局的领导和人员是有正直之心、诚实之意和求真之愿的，因为 他们知道维护统计数据的真实性是他们的工作天职，是生命所在。但在现有体制下，地 方统计局所处的地位是那样的尴尬，地方统计局领导的权力是那么的渺小，地方统计工 作人员的压力是如此之大!在业务领导和干部领导两者当中，权重倾向不言而喻，一旦 发生冲突，必然是“屁股指挥脑袋”，因此，如若地方领导要干预统计工作，统计局领 导是很难不照办的，其中的奥妙我想大家都能理解。所以，国家统计局出台GDP核算下 管一级的措施，某种意义上是减轻了地方统计局的压力。很明显，这项改革措施与其说 是针对地方统计局，还不如说是针对地方政府或地方领导。
但是，上收GDP核算权能从根本上扭转GDP不真实的状况吗?我认为不能盲目乐观，因为 仍然有另一个诚信问题没有解决：那就是源头调查数据的诚信问题。如果不能取得被调 查者的信任，源头数据不准确，那么在主要依靠抽样调查方法的前提下，GDP数据失真 的危险性更大，因为依据不真实的原始数据，再科学的统计方法也是无济于事的。事实 上，我国很多被抽查到的企业和个人，出于个人利益的考虑，并没有真实提供调查数据 。例如在企业调查中，有的为了所谓的社会声誉和影响力而掺水虚报，有的则为了怕增 加税收而隐瞒少报。所以，源头调查数据不真实是我国GDP数据缺乏真实性的另一个主 要原因。如果再做进一步思考，则还有一个疑问：被上一级统计局抽中的调查企业，难 道就不会受到所在地政府领导的干预下而在调查数据上造假?我认为恐怕很难。
很显然，我国的统计诚信危机，从整个社会背景来看，它涉及到干部考核和选拔机制 ，党风政风，乃至政治体制问题；从思想意识形态上看，它涉及到价值取向，道德标准 和法治观念问题；从统计系统内部环境来看，则涉及到统计管理体制，统计组织机制， 乃至统计地位问题。我们目前能做的只是改革和完善统计管理体制和组织机制，通过重 构国家统计系统来提高抗非诚信的免疫力。
二、和谐：国家统计系统的目标
诚信的背后透出和谐问题。GDP核算下管一级，充分暴露了我国统计的不和谐性。这种 不和谐性是随着时代变迁、体制变革和观念变化而逐步累积起来的，并且与计划经济时 代相比，不和谐的形式更多，程度更深。
首先是统计思想的不和谐。我认为，统计思想就是关于“为何统计，统计什么和如何 统计”的思想，其本意应该是通过获取真实可靠的统计数据和科学的统计分析，达到认 识事物的目的，为科学决策服务。但是，有的人却把统计当成了捞取个人好处的工具， 在“为何统计”的思想上，总有那么一些人不是为了通过客观科学的统计来指导工作， 而是为了个人的目的肆意扭曲真相。这是多么可怕的不和谐!其结果就是造成了统计部 门求真与有些领导撒谎之间的矛盾。此外，我国在“统计什么”的思想上还存在求多求 全的问题，加剧了统计任务与统计力量之间的矛盾；在“如何统计”的思想上还存在守 旧倾向，凸显了统计方法科学性与统计数据可解释性之间的矛盾。
其次是统计组织系统的不和谐。不难发现，我国现行的国家统计组织系统存在着很多 不和谐之处，关系复杂，内耗巨大，效率低下，GDP核算下管一级就充分暴露了这一点 。试想，三级地方统计局作为政府统计系统的主要组成部分，好不容易构建了较完整的 组织体系，投入了虽然不多但也不算太少的人力、物力和财力，却因为数据质量问题而 不能再拥有所在地的GDP的核算发布权，难道不是一种不和谐的表现吗?这种不和谐实际 上就是统计管理体制的不和谐，是地方统计局因“业务由上一级统计局领导，行政(干 部)受当地党政领导”而地位不明、委托代理关系不清的结果。看起来双重领导，双重 保障，但实际上需求不同，矛盾不少。除了国家统计与地方统计的不和谐之外，统计局 与调查队之间的不和谐性也已是众人皆知。调查队由一支变为两支，再增加到三支，调 查力量确实大为增强，但由于管理体制的不同，以及过于强调调查队的专业性和独立性 ，调查队与统计局之间的关系也越来越不协调，各管一块，缺乏沟通，资源不能很好共 享，数据不能很好衔接。目前虽然已着手进行调整改革，想把三支调查队合并为调查总 队，但我认为仍然不能从根本上解决其与统计局之间的不和谐性，在各自职责、资源共 享、数据衔接等方面仍然会存在很多问题。当然，统计局内各专业司、处、室之间也在 指标、数据、职责等方面存在不和谐性，统计局内部机构设置不够科学、达不到资源优 化配置的问题也已充分显现出来。还有就是政府统计与部门统计之间的不和谐，因信息 不对称或交流不顺畅而造成的重复调查比比皆是，统计报表满天飞(往往是雷同的)，使 得被调查单位哭笑不得，久而久之，随便应付了之，难保调查质量。有些部门之间还存 在数据资源相互封锁、互不交流的现象，造成严重的浪费。以上种种的不和谐，结果必 然是重复劳动，数出多门，资源浪费严重，基层负担沉重，社会责难加重。因此，彻底 改革我国的统计系统已经迫在眉睫。我认为，在目前的情况下，实行业务领导与行政领 导相统一的集中型的管理体制，建立由统计设计中心、统计调查中心、统计数据处理与 数据库中心、统计分析中心和统计执法中心组成的“一局制”的统计组织系统，应该是 国家统计系统改革的首选方案。
第三是统计调查系统的不和谐。统计调查是获取统计信息资料的必经环节，能否构建 一个和谐的统计调查系统直接关系到统计调查的质量。20余年来，我国不断在探索适合 我国国情的统计调查系统，其中确定了建立以经常性抽样调查为主体、以周期性普查为 基础的多种方法综合运用的统计调查方法体系的目标，应该说这一思路是完全正确的。 但在实践中，仍然暴露出了严重的问题，那就是原有适合计划经济体制的、以全面统计 报表为基础的统计调查网络被打破以后，新的、符合市场经济体制的统计调查网络还没 有很好地建立起来。具体来说主要有三个方面的问题：一是各种调查方法，尤其是普查 、抽样调查和定期报表(重点调查)三者之间的关系不和谐，表现为在调查内容、调查时 间、调查范围等方面难以很好衔接配合，从而抽样调查的主体地位不突出，普查的基础 作用不明显，定期报表的补充功能不完善。二是调查者与被调查者之间的关系不和谐， 既表现为被调查者不愿意配合调查工作，或出于私心、或出于对调查者缺乏信任而不愿 意提供真实的信息资料，也表现为调查者为被调查者服务不到位、有时甚至泄露调查资 料。这实际上是调查双方权利与义务的不和谐。三是上下级统计局，统计局与调查队， 统计局与部门统计机构之间的关系不够和谐，没有能够做到资源共享、避免重复调查， 造成了同一企业或单位不断重复填写相同或雷同的统计报表的怪象，使被调查单位怨声 载道，加剧了调查与被调查之间的矛盾。
第四是统计成果的不和谐。这方面的不和谐主要有两点：一是在投入产出关系上的不 和谐，二是在满足社会需求上的不和谐。所谓投入产出关系的不和谐，是指从统计投入 上看，统计产出没有达到应有的成果。我国整个社会的统计经费和人力资源并不充裕， 但如前所述，大量的经费和人力却因统计组织关系的不和谐而被浪费在重复调查上了， 用了数倍的投入只获得了同一个结果，而在统计数据库建设、统计资料深度分析开发、 统计执法检查、研究新统计指标等方面却严重缺乏人力和经费，没有产出足够的成果。 此外，统计人员再教育和统计手段现代化也受到严重影响。所谓满足社会需求的不和谐 ，是指统计成果在服务于社会时，无论是其内容还是形式、无论是其能力还是水平，都 有很大的差距。也就是说，我国落后的统计生产能力与日益增长的对统计的社会需求之 间的矛盾，依然十分尖锐。例如，在统计指标设计方面，反映社会经济发展新情况、新 内容、新问题的指标非常短缺，而很多过时的、无用的统计指标却仍然在用，很多花了 大力气调查获得的统计资料也难以发挥作用，只能束之高阁。再如，统计成果在服务于 公共需求方面，比之公共财政投入和公共配合统计工作的程度，无论是其公开性、公平 性和公正性，还是其及时性、质量性和多样性，都是很不相称的，尤其是适合非政府需 要的统计信息资料十分短缺。统计部门是公共部门，统计产品是公共产品，统计信息来 自于民、用之于民，因此除了重点满足政府对统计的需求外，绝不应该忽视对其他对象 的服务。你没有为公共服务的意识，不能很好为企业、社会团体和个人提供服务，又有 什么权利要求他们很好地配合你的工作?在享有统计信息资料方面不能确保全民有相同 的权利，又怎能取信于民、树立良好的形象?很多企业和居民不愿意很好配合政府统计 工作，很重要的一个原因恐怕就在于此!因此，转变观念，多生产一些适合公共需求的 统计成果，是我国统计努力的方向之一。
以上种种，归根结底是我国统计系统的不和谐。构建和谐的国家统计系统，是我国建 设和谐社会的一个重要组成部分。我国要想实现建设和谐社会的目标，没有和谐的国家 统计系统显然是不行的。
三、法治：国家统计系统的保障
我认为，我国如果真的想搞准统计数据，真的想树立政府统计的威严，依法统计是惟 一的选择。如果我们真的做到了依法统计，那么我国采用什么样的干部考核机制、实行 什么样的统计管理体制也就无关紧要了。为此，我们必须痛下决心，重拳出击，使统计 法成为人人敬畏之法，使统计执法队伍成为统计造假者闻风丧胆之师。具体来说要加强 以下三方面的工作：首先是大力强化执法，使《统计法》之剑不只是高挂于墙上，而是 哪里有违法就在哪里狠狠出击。如果不执法，立法有何用?统计执法一直以来都是我国 统计工作的软肋，面对大量的统计违法行为，我们或是鞭长莫及，或是无能为力，纵使 心急如焚也是枉然。虽然我国的《统计法》还不完善，但如果连现有的法律都难以执行 ，那么我们谈统计法治建设还有什么意义?我国又怎么能真正实现依法统计、依法治数? 所以，我国目前统计法治建设的重点是执法问题。为此，我们呼吁要加强统计执法力量 ，建设一支高水平、高素质的统计执法专门队伍，呼吁要给予统计执法队伍充分的、依 法监察的权力，呼吁要给予统计执法充足的经费和必要的工作条件支持。其次，《统计 法》还必须进一步修正和完善。《统计法》1996年修正至今又已经过了9年，情况又有 了很大的变化，主要是两个加入：即经济加入WTO和统计加入GDDS，这是经济全球化和 统计工作与国际接轨的必然结果。在新的形势和背景下，《统计法》又出现了一些需要 加以完善之处。例如，在统计调查实施方面，如何确保调查工作得以正常开展?如何真 正避免重复调查?在统计调查规范方面，如何确保被调查者的个人隐私和利益不受侵害? 在统计数据公布和使用方面，如何确保全体公民享有同等的权利(同时获知基本统计数 据，平等使用基本统计数据)?在统计数据的产生和调整方面，如何确保操作过程的严肃 性和科学性?等等，都需要重新加以研究或补充完善。同时，现在的《统计法》过于原 则和笼统，可操作性比较弱，应该加以细化。有的同志提出，普查本身就应该单独立法 ，我对此表示赞成。此外，在统计执法权力和统计违法处罚力度等方面，也需要加以强 化或提高。第三，要继续加大统计普法宣传教育，要通过各种可能的渠道和途径来宣传 统计法。我们应该首先对各级各类领导干部、企事业单位负责人进行全面、系统、深入 的统计法制教育，这既是我国真正实现依法统计、依法治数的需要，也是党风廉正建设 的需要。要通过统计普法宣传教育，使大家充分认识到《统计法》的严肃性、重要性和 权威性。在宣传教育中，既要有正面的宣讲，又要有反面的教育；既要有点的宣传，又 要有面的普及；既要每隔一段时间大力集中宣讲，又要长期坚持细水长流；既要有严肃 的形式，也要有活泼的方式。
如果说构建诚信、和谐、法治的社会是我国社会主义市场经济建设的目标，那么构建 诚信、和谐、法治的国家统计系统是我国统计建设的目标，同样需要整个国家、全体公 民共同为之努力奋斗!