从企业监督转向社会监督——工会劳动保护监督的困境与突围,本文主要内容关键词为:社会监督论文,劳动保护论文,困境论文,工会论文,企业论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
工会劳动保护监督是劳动保护管理体系中不可或缺的组成部分。新中国成立以来,我国工会始终坚持“预防为主、群防群治”方针,积极开展富有群众特色的劳动保护监督活动,为保护劳动者在劳动过程中的生命安全和身体健康作出了极大的贡献。近年来,随着我国劳动保护形势的深刻变化,传统的以企业工会监督为主的劳动保护监督方式逐渐陷于困境。工会只有奋起变革,积极探索和发展社会化监督机制,才能突破围困,重新实现对劳动保护的有效监督。
一、当前我国劳动保护形势的特点
如果将建国以来的历次伤亡事故和职业病高峰作一番比较,近十余年来我国遭遇的第四次伤亡事故高峰和第二次职业病高峰,具有以下特点。
1、伤亡事故和职业危害高发的时间长
发生在1958-1960年、1970-1972年、1977-1979年的三次事故高峰和1958-1960年的职业病高峰,基本上在两、三年内就被有效控制。而本次高峰从上个世纪90年代开始,至今没有大幅度回落。
2、伤亡事故和职业危害造成的危害大
近10年平均每年发生各类事故70多万起,死亡12万多人,伤残70多万人,造成的直接经济损失超过2500亿元,相当于国内生产总值的2.5%。在职业危害方面,目前全国涉及有毒有害品企业超过1600万家,接触职业病危害因素的人数超过2亿人,每年约有70万人罹患职业病。在我国规定的10大类职业病中,仅尘肺病这一类已累计达到60万人,这相当于世界上其他国家尘肺病人数的总和,而这个数据还是国企职工普查率不到15%的结果。
3、中小企业成为伤亡事故和职业危害的高发区
改革开放以来,中小企业蓬勃发展,为国民经济高速增长作出很大贡献。但多数中小企业以从事采掘、粗加工和手工劳动为主,技术落后,作业环境恶劣,工伤事故与职业危害发生率高。根据国家安全生产监管机构的统计,近年来全国伤亡事故主要集中在非公有制小企业,这部分小企业每年的事故和死亡人数都占全国事故起数和死亡总数的70%左右。又据国家卫生部门的抽样调查,82%的中小企业存在不同程度的职业危害,其中近30%的从业工人接触粉尘、毒物等职业危害,其职业病和可疑职业病患病率达到15.8%。
4、农民工成为伤亡事故和职业危害最大的受害群体
在伤亡事故和职业危害高发的中小企业,从业人员基本上是农民工。根据有关部门的情况通报,每年因生产安全事故死亡和伤残的职工中,农民工占80%以上;受职业病危害的职工中,农民工占90%以上。2004年6月,在首届“全国农民工职业安全与健康权益研讨会”上,国家安全生产监管总局有关领导指出:2003年全国死于工伤事故者高达13.6万人,其中大部分是农民工,特别是在矿山开采、建筑施工、危险化学品三个农民工集中的行业,农民工死亡人数占总死亡人数的80%以上。2006年4月,在河北省高碑店市召开的国家职业病防治现场会上,卫生部有关负责人披露:我国是世界上职业病危害最严重的国家之一,职业病集中的重点人群一是约1亿名在中小企业就业的农村进城务工的流动劳动者,二是1.36亿名在乡镇企业从事工业劳动的农村劳动力。毫无疑问,农民工已经成为我国伤亡事故和职业危害最大的受害群体。
二、企业工会劳动保护监督遭遇的困境
长期以来,我国工会劳动保护监督分为全国总工会、地方总工会、企业工会三个层面。其中,企业工会监督是最基本的监督组织,也是工会劳动保护群众监督最有效的体现。但是,这种以企业工会监督为主的劳动保护监督方式,已经不能有效地应对当前我国劳动保护的严峻形势。
1、企业工会及其劳动保护监督面临严重的资源短缺
根据当前我国中小企业职业伤害最严重、农民工受害最突出的问题,工会应重点加强对中小企业的劳动保护监督。但是,最新的统计数据显示,目前我国中小企业数已达到4200多万户,占全国企业总数的99.8%,从业人数达到3至4亿。相比之下,企业工会及其劳动保护监督现有的组织资源对于为数众多的中小企业来说,简直是杯水车薪。
首先,与我国中小企业以及农民工的数量相比,企业工会组织严重短缺。根据有关统计显示,截至2005年9月底,全国已建基层工会117.4万个,其中企业工会77.3万个,占66%;企业工会会员1.11亿人,占全国工会会员的74.2%;全国基层单位中有2100万农民工加入工会,占工会会员总数的13.8%。由此可以推算出,在全国范围内,工会在企业中的组建率还比较低,入会的农民工也只占少数,绝大部分企业和农民工游离在企业工会的组织网络之外。
其次,与我国中小企业以及农民工的数量相比,工会劳动保护监督组织同样短缺。我国工会经过多年的努力,建立起比较完整的劳动保护监督机构和监督网络。全国总工会设有劳动保护部,省、自治区、直辖市及各地、市、县总工会也陆续设立劳动保护专门机构,形成了比较系统的劳动保护监督机构。同时,按照工会劳动保护监督检查三个《条例》的建制要求,全国已拥有2933名工会劳动保护监督检查员、64.3万个企业和车间工会劳动保护监督检查委员会、223万名工会小组劳动保护检查员,形成了一支自下而上的劳动保护监督检查网络。但是,工会即使拥有如此“庞大”的劳动保护监督机构和网络,相对于数量更为庞大的中小企业,仍然相形见绌。其中,应该发挥劳动保护监督主力军和排头兵作用的企业工会劳动保护监督检查委员会,在企业中的组建率也很低。
2、企业工会及其劳动保护组织难以发挥应有的监督作用
企业工会劳动保护监督,在国有大中型企业还是适用的,而在非公企业却显现不出应有的效果。
事实表明,中小企业即便建立工会,企业工会及其劳动保护组织也难以施行劳动保护监督。根据我国目前的工会体制,企业工会的经费由企业提供、干部待遇由企业解决、委员会主席主要来自企业管理层。企业工会的独立性是微弱的,非公企业工会尤其如此。因此,在以经济利益为最大追求目标的非公企业,当经营者将大量订单与农民工休息权对立起来的时候,当经营者肆意践踏农民工生命与健康进行疯狂“原始积累”的时候,对企业具有强烈依附性的企业工会及其劳动保护组织,是很难站在农民工的立场上,批评、纠正和制止这些恶性行为的。
三、社会化监督应成为工会劳动保护监督的主导方向
为了加强对中小企业农民工劳动保护权益的维护,工会必须尽快走出企业劳动保护监督的困境,创新和发展工会劳动保护社会化监督。这种监督主要是通过区域性/行业性工会组织,行使工会对企业劳动保护监督的职责。
区域性/行业性工会是近年来出现的一种工会组织形态。区域性工会主要是指依托地域跨行业组建而成的工会,包括乡镇(街道)工会、社区工会、经济园区工会、楼宇工会、市场工会、施工项目工会等多种形式。行业性工会主要是指在同行业企业比较集中的地区按照行业性质组建而成的工会。区域性/行业性工会的优势在于,一是通过“上代下”的方式,有利于工会对规模小、职工流动性大、不具备组建工会条件的非公企业实行组织覆盖;二是避免了工会对企业的依附性,有利于工会性质的“回归”和职能的履行;三是可以争取更多的社会支持,有利于弥补工会维权资源的短缺。
1、工会社会化监督的作用日益彰显
有数据表明,在企业工会作用受到限制的同时,企业外工会组织对劳动关系的协调作用日益显现。
从《2005年中国工会维护职工合法权益蓝皮书》中的相关数据可以看出,在工会劳动法律监督方面,基层以上工会劳动法律监督组织的数量只占企业工会劳动法律监督组织的5.58%,而受理违法、违规案件却超过企业工会劳动法律监督组织近一倍;在主要由工会主持的劳动争议调解方面,区域性、行业性劳动争议调解组织的调解成功率高达78.46%,而企事业单位劳动争议调解委员会的调解成功率只有21.76%。由此可见,基层以上工会劳动法律监督组织和区域性、行业性劳动争议调解组织,由于不存在对企业的依附性而显示出较强的独立性,在维护劳动者合法权益方面能够更加有效地发挥作用。
区域性/行业性工会的积极作用,还体现在集体协商和签订集体合同方面。在企业级集体协商大多流于形式、集体合同履约率普遍低下的背景下,区域/行业级别的集体协商和集体合同却显现出勃勃生机。由于区域性/行业性集体协商和集体合同效果良好,劳动和社会保障部、中华全国总工会、中国企业联合会/中国企业家协会联合下发了《关于开展区域性行业性集体协商工作的意见》,要求在非公有制小企业或同行业企业比较集中的地区开展区域性/行业性集体协商签订集体合同工作,以维护职工和企业双方的合法权益,构建和谐稳定的劳动关系。
2、创新和发展工会劳动保护社会化监督机制
正因为企业外工会维权的卓有成效,社会化维权成为当代国际工运较为普遍的选择。工会劳动保护监督也应借助区域性/行业性工会维权的优势,创新和发展社会化监督机制,从而实现对中小企业农民工劳动保护问题的有效监督。
(1)设立区域性/行业性工会劳动保护宣教机构
根据国家安全生产监督管理总局的统计,近几年发生的生产安全事故,90%以上是由于人的不安全行为造成的,80%以上发生在农民工比较集中的小企业。因此,加强农民工安全生产培训和提高农民工劳动保护素质,已成为遏制生产安全事故的关键。
鉴于各地劳动保护教育中心名存实亡、中小企业劳动保护教育资源匮乏、大量劳动者尤其是农民工劳动保护教育缺失的状况,工会组织应首先担当起劳动保护教育的职责。区(县)工会组织应当建立劳动保护宣教中心,区域性/行业性工会可以建立劳动保护宣教室。这些宣教机构可以根据本地区、本行业企业劳动保护的特点,常年举办各种劳动保护宣教活动,使之成为职工群众学习劳动保护知识和文化、掌握劳动保护技能和方法的乐园,以满足劳动者尤其是农民工日益增长的劳动保护教育需求。
(2)组建区域性/行业性工会劳动保护监督检查委员会
工会劳动保护监督检查委员会因其承上启下的作用,在劳动保护监督检查“三级网络”中占据重要的地位。按照全总《基层工会劳动保护监督检查委员会工作条例》第二条的规定,基层工会设立劳动保护监督检查委员会,乡镇工会、城市街道工会及基层工会联合会也可设立劳动保护监督检查委员会。当前,在进一步激发企业工会劳动保护监督检查委员会作用的同时,工会更应建立和健全乡镇工会、街道工会、基层工会联合会、行业联合工会的劳动保护监督检查委员会,以实现对区域或行业内中小企业农民工劳动保护状况的监督检查。
区域性/行业性工会劳动保护监督检查委员会应根据《基层工会劳动保护监督检查委员会工作条例》第四条规定,配备相关人员,即设主任委员1人,副主任委员1-2人,委员若干人,女职工相对集中的单位,应设女职工委员。主任委员应由工会委员会主席或副主席担任。至于委员会委员的具体人数,还应根据本地区、本行业中小企业和农民工的数量加以确定。
区域性/行业性工会劳动保护监督检查委员会应根据《基层工会劳动保护监督检查委员会工作条例》第六条规定的职权,重点开展以下监督检查活动。①监督检查区域/行业内中小企业贯彻执行国家劳动安全卫生法律法规、改善劳动条件和作业环境、防范事故和职业危害、落实新建项目“三同时”规定、依法发放劳防用品、对从事职业危害作业劳动者定期体检等情况。对违反国家法律法规、不符合劳动安全卫生标准规定的问题,提出整改意见;问题严重的,向企业提出书面整改意见,对拒不整改的,要求政府有关部门采取强制性措施。②支持区域/行业内中小企业的劳动者提出的劳动保护要求以及在紧急情况下采取的避险措施。③参加本区域/行业劳动保护专项集体合同的协商和制订、职工伤亡事故的调查和处理。
鉴于当前中小企业劳动保护问题的严重性以及农民工遭受职业伤害的广泛性,区域性/行业性工会劳动保护监督检查委员会应积极推进劳动保护专项集体合同的制订。在中小企业或同行业企业比较集中的乡镇、街道、社区和经济园区,区域性/行业性工会劳动保护监督检查委员会应尽快与企业代表或企业代表组织,就劳动安全卫生、工作时间、休息休假和工伤保险等劳动保护条款进行协商,签订区域性/行业性劳动保护专项集体合同,从而促进对中小企业劳动条件的源头规范和对农民工劳动保护权利的源头维护。
(3)健全区域性/行业性劳动争议调解委员会和职工法律援助中心
农民工劳动保护权利被侵害是普遍现象,由此引发的劳动保护争议、工伤保险争议也居高不下。尤其是我国正处于生产安全事故和职业病高发期,农民工面临着巨大的职业安全健康风险,但工伤保险的参保率却很低。
据劳动和社会保障部统计,截至2006年底,我国已有2538万农民工参加工伤保险。这个数字虽然比前几年有较大提高,但也只占2亿多农民工的10%。因为没有工伤保险,大量农民工在遭遇工伤事故或职业病后得不到及时救治和经济赔偿,生存受到直接威胁。农民工在面对劳动保护争议、工伤事故和职业病时的弱势状况,需要全社会的关心和扶持,更需要工会的直接帮助。鉴于企业内部劳动争议调解组织大多形同虚设的实际情况,区域性/行业性劳动争议调解委员会和职工法律援助中心应积极介入农民工劳动保护和工伤保险争议的处理。
区域性/行业性劳动争议调解委员会和职工法律援助中心应充分发挥农民工“保护伞”的作用,通过提供劳动争议咨询、参与劳动争议协商、主持劳动争议调解、参加劳动争议仲裁、代理职工进行劳动争议诉讼等行动,提升本区域、行业企业农民工的法律意识尤其是诉讼意识,引导和鼓励农民工运用法律武器保障自身利益。这不仅是对农民工劳动保护和工伤保险合法权益的维护,更是对中小企业不良劳动条件的制止和纠正。