国家审计职业化及管理对策，本文主要内容关键词为：对策论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、职业化管理模式的借鉴与选择
在职业化模式设计与选择思考中将遇到这样两个问题：一是在现行公务员职业化改革中是否有成熟的经验可以借鉴，二是如何把握职业化元素在国家审计管理中所占的比重。
在某种程度上可以将“职业化”理解为一个行业是否发展成熟的标志。对于第一个问题，可选取法官的职业化进程中的成就作为主要参考。理由是法院工作与审计工作有极其相似的工作环境：（1）分别隶属于最高管理部门和地方政府的双重领导；（2）工作性质特殊，对独立性要求高；（3）工作成效事关国家民主政治形象，是社会公众行使民主权利的渠道；（4）最初均采用公务员式的人员管理模式。随着社会政治经济的发展，传统公务员式的人员管理方式逐渐不能适应法院工作的开展，因此，法官率先在我国推行了职业化，这对国家审计职业化的推进来说，是弥足珍贵的经验财富。
（一）法官职业化的主要经验
法官职业化改革取得了丰硕的成果，归纳起来有以下几点：
1.法院工作人员选任制度的改革。法官职业化改革建立分别的书记员、法官助理及法官的选任标准并进一步落实到制度中，并且采取凡进必考、择优录取的公平模式。
2.法院工作人员人事晋升与培训制度的改革。法院工作人员的晋升分两条路径：一是审判职称，二是行政职级。在职业化改革中，法院对工作人员晋升制度进行变革，改“论资排辈”为“凡晋必考”，通过组织“竞赛”的形式来实现人员的晋升。针对性的进行法官资格培训，根据预备法官、任职法官、晋级法官、续职法官等不同阶段设置不同培训课程。
3.法院工作人员考核评价制度的改革。法官职业的考评重点逐渐从公务员式的行政考核转变为审判工作实绩，并逐渐增加对专业能力、专业成果的重视，最终将考评主体规定为“院考评委员会”，凸显了考核评价的公正性。
4.法院工作人员职业保障制度的改革。法院工作人员，尤其是法官工作对公正性、独立性都有特别高的要求。职业保障制度的建立大大保障了法院的独立性。职业保障的内容包括身份保障、经济保障及工作执行力保障等。
上述经验给我们的启示是：“凡进必考”的择优录取模式严把了职业准入门槛；“凡晋必考”的晋升制度激发了人员工作主动性和积极性；完善的培训制度提升了现有人员的专业水平；增加对业务水平的考核提升了工作胜任力；职业保障制度的建立得以确保工作的独立性。
（二）职业化模式的选择
对于如何把握职业化因素在国家审计管理中所占的比重，我们有两种选择：采取纯粹的业务化管理，使审计人员脱离国家公务员序列，成为类似注册会计师一样的独立职业者；或在原有的行政管理下嵌入职业化管理成分。这里，对两种方案进行进一步分析探讨。
1.国家审计具有政治及业务双重本质属性。国家审计受托于公众，完成对政府机关及国有企业的经济、责任审计，最终出具被审单位国有资源使用情况的报告。同时，上级部门委托国家审计对下级政府机关、部门权力使用进行监督、汇报。国家审计职能决定了国家审计具有政治和业务的双重本质属性。
国家审计的业务性体现在国家审计需要在业务能力上满足查错纠弊，审计结果整理归纳，审计信息有效转化的需要。国家审计中每一程序的完成都需要审计人员的业务能力作为保障。国家审计的政治性体现在国家审计是国家治理的有机组成。国家审计的存在来源于公共受托责任，因而，国家审计实质上是从属于更高政治权力系统下的一种权力，通过制约与监督的手段来发挥作用，最终旨在实现针对政府公共部门受托经济责任履行情况的独立检查（杨肃昌，2008）。
2.职业化模式利弊分析及选择。使国家审计人员脱离行政管理的纯粹业务化管理模式存在这样一些问题。首先这种方式无法体现国家审计政治性及业务性的双重本质属性。从国家审计的内容及对象看，国家审计的质量及结果对维护整个国家的安定和谐具有非同一般的作用。因此，由于工作内容的本身特性，国家审计无法做到注册会计师行业程度的完全市场化、职业化，必须以行政管理、行政领导作为辅佐，才能确保国家审计发挥国家治理的职能，保障国家政治经济的稳定。其次，纯粹的业务化管理在实施上难以得到现有国家审计人员的认同。在现阶段使国家审计工作人员完全脱离公务员编制，进入职业市场的时机尚不成熟。由于在此之前国家审计人员的筛选方式并没有和一般公务员筛选做出明显区分，因而目前国家审计人员中拥有成熟审计技能，具备进入职业市场的人才数量与市场对国家审计人员的需求数量有较大差距。
根据内涵决定外在的普适性原理，职业化管理模式既需要满足国家审计对内外双重监督的需求，也需要体现国家审计政治性及业务性的双重本质属性。职业化管理方式在法官及注册会计师领域的成功推行，充分说明职业化在我国的大环境下能够得以施行。
鉴于此，我们认为现阶段国家审计职业化模式的核心在于在行政管理的基础上如何有效融合、植入业务管理模式，实行双通道管理模式，加强对国家审计业务质量及审计人员业务能力的管理。
二、国家审计职业化管理机制设计
在模式选择的基础上，新的审计职业化管理模式由下述内容组成：在审计队伍上实行公务员身份基础上的专业人才管理模式，在现有公务员行政晋升序列的基础上，打开专业技术职称的晋升通道；在人力资源管理上实行“行政职位+技术职称”的双轨制，淡化行政职位考评、逐步引入绩效考核基础上的评价机制；审计业务管理上实行“项目管理制”，打破业务部门的局限，引入主审（组长）负责制下的审计人才市场化机制。
（一）公务员基础上的审计专业人才管理模式
在国家审计职业化管理中，国家审计人员应成为具有公务员身份的审计师、经济师、精算师，或者是工程师、建筑师等专业技术职称，而不仅仅是局长、处长、科长。当“师”与职业搭配时，意指擅长某种技术的人，是专业人才。这里赋予国家审计人员审计师等专业人才的身份，旨在强调国家审计的业务性属性，更是要求以专业审计师的标准考核、选拔优秀审计人员。逐步转变现有审计人员行政编制的身份，使之成为“职业化审计师”。
（二）开辟审计人员的专业晋升通道
与专业人才管理模式相应，需开辟国家审计人员的专业晋升通道。在现有管理中，审计人员晋升只有行政序列通道。晋升空间的缺乏与审计人才自身的职业规划之间自然会产生较大的矛盾。这种矛盾最终会对审计人员的工作积极性及主动性产生影响，进而会影响到审计工作的开展。为了解决这种矛盾并体现国家审计的业务性，在这里可以借鉴法官、注册会计师等职业化改革成功的经验：“凡晋必考”，为国家审计人员打开专业技术晋升的通道。专业晋升通道主要通过对审计人员业务水平和职业道德水平来对审计人员进行考核评价，从职业发展空间角度来激发审计人员工作积极性和主动性。
（三）“行政职位+技术职称”的双轨制人力资源管理
国家审计人员的薪酬管理也应与其人才管理模式相对应。行政职位有高有低，不同职位对应不同薪酬水平。在公务员管理中，基于行政职位的薪酬管理机制已经比较成熟。因此基于专业技术职称的薪酬管理应借鉴职业化的成功经验，细致划分职称水平，确立不同职称水平所对应的薪酬待遇。在双轨制下，确定审计人员薪酬水平时应综合考虑基于行政职位与技术职称的薪酬机制，首先对审计人员分类，按照行政、业务、行政+业务分为不同的群体，其次进行不同的薪酬及薪酬机制设计，特别是对于行政+业务这个群体，可以将其行政职位与技术职称对应的不同薪酬水平进行加权。
（四）绩效考核基础上的评价机制
建立绩效考核体系的目的在于使绩效考核结果能够充分说明审计人员在工作中的实际表现，为审计人员的工资核发、职业提升等提供依据，营造国家审计人员按劳索酬，按技索酬的公平工作环境，即鼓励为在工作中付出多，能力强的审计人才提供充分的物质保障，并以此激发审计人员不断提升工作能力的主动性。同时，绩效考核结果可以作为审计人才履历信息的一部分，便于上级审计机关对人才的考察和选拔。在德能勤绩廉的公务员考核基础上，应加强对审计人员业务水平及考核期工作质量的考核，合理构建审计人员绩效考核指标体系。
（五）审计业务项目制管理
项目制管理实质上属于新公共管理理念在国家审计中的运用。采取审计业务项目制管理，而不是以个人为单位直接接受和参与审计任务，是由国家审计的工作特点决定的。一般来说，国家审计的规模较大，审计任务的完成往往需要一个团队的通力合作。事实上，审计机关在开展审计工作时一般是以审计小组的形式进行的，不过目前小组的划分多是以处室等行政设置为依据。可以建立成熟的国家审计人才管理模式，打破原有行政划分，以资源优化组合、优势互补的原则组建审计小组。
（六）主审（组长）负责制之下的审计人才市场化机制
主审（组长）负责制下的审计人才市场化机制须建立在审计业务项目制管理的基础上。在项目制管理中，审计业务的主审（组长）实际上是项目负责人，主要负责审计项目的整体构思与审计方案制定，有效进行业务分工、业务指导及难题处理，也是审计报告和审计结论的拟稿者。项目组其他的审计工作人员在主审（组长）的带领下进行审计工作，是主审（组长）的助手和审计方案的具体实施者。主审（组长）在审计业务中担负重要职责。审计业务的执行好坏很大程度上取决于主审（组长）管理水平及业务水平的高低。因此，在审计责任划分中，主审（组长）应当承担重责。
三、职业化管理的制度保障
国家审计职业化的推进需要制度的设计安排作为保障。制度一般指要求公众共同遵守的办事规程或行动准则，也指在一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范。North（1990）把制度分为正式规则（宪法、产权制度和合同）和非正式规则（规范和习俗）。在国家审计职业化制度设计中，遵循前文中总结的审计职业化模式设计指导思想及基本原则的基础上，以Kultgen（1988）提出的职业化特征理论为指导，旨在以正式规则的强制效力加强国家审计的职业化特征，使国家审计达到一个较为理想的职业化状态。
（一）审计人员素质保障
1.审计人员准入制度。目前，审计人员主要是通过公务员考试进行选拔，这样的准入制度不能体现国家审计人员职责的职业化要求，不能有效筛选适合的人才。结合注册会计师的准入经验，我们认为解决问题的办法在于在现行国家审计人事体制基础上建立和完善国家审计师资格考试制度，实行国家审计师资格认证制度。
2.审计人员培训制度。国家审计具有政治性及业务性的双重特性。国家审计这样的内在属性对审计人员提出了理论知识、实践经验及职业道德的三重要求。审计人员培训制度内容包含职业技能和职业道德水平两方面。
3.审计人员退出制度。建立审计人员职业退出制度，实现人才的有效流动，实行末位淘汰，保障审计人才队伍水平在一定标准之上，促使审计人员不断进取，在审计队伍内部形成良性的竞争机制，激发审计人员的工作积极性及创新能力。
（二）审计职业保障制度
审计人员职业保障制度是指为维护审计从业人员的职业利益，保障审计人员正常地从事审计活动，促进国家治理职能的发挥而建立的与国家审计职业相关的保护性措施。职业保障制度对保障审计独立性具有重要意义。审计人员职业保障制度由职业权力保障、职业身份保障、职业收入保障、职业安全保障四部分组成。
（三）绩效考核评价制度
审计人员绩效考核的内容分为两部分：一是对审计人员工作行为的考察，二是对审计人员工作业绩的评价。最终通过评价结果来实现对审计人员的良性引导与激励。
考核方式主要分为平时考核和定期考核两种，并且以定期考核为主体、平时考核为基础结合进行。平时考核重点是工作态度、日常工作的履行完成情况、阶段性工作目标是否达到等。平时考核以采用被考核人填写工作总结、专项工作检查、并且记录考勤情况等方式进行，最后由主管领导给出评价建议。定期考核可以采取半年度、年度考核的方式，在每年年末或者翌年年初着手对审计人员一年的综合表现进行考核并划分等次。
（四）主审（组长）负责的审计质量监控制度
国家审计职业化管理职业化体系中，审计管理部门属于统筹规划的组织者角色，审计项目实施者在审计管理部门的统筹中充分发挥能动性，在具体工作落实总体规划。因此，对于审计责任的划分应该做到事前明晰，特别是实施项目制管理下的主审责任，唯有明晰的责任划分才能保障这一体系的顺利运转。在项目实施中，主审由于在审计项目中负责组织、计划、安排管理等，对审计项目成败发挥举足轻重的作用，因而在审计项目实施中负有重要责任。
首先，建立健全审计质量检查、考核评价制度，将审计流程的各环节都制定出详细的考核细则，考核权限分别逐层授予项目主审、审计组长、审计部门负责人，务必把考核工作落到实处。其次，建立审计记录，逐级监督考核评定制度的落实情况，使审计人员审计质量意识得到逐步强化。最后，建立合理的质量奖惩制度。
四、职业化管理的人才保障对策
国家审计职业化道路上刻不容缓的重要任务之一就是扩大现行审计职业化人才队伍规模，丰富国家审计人员来源渠道。因此，需要建立审计职业化人才库，充分吸收社会丰富人才资源，构成审计人才储备，为国家审计提供丰富优质的人才保障。
（一）审计人才库来源构想
现行国家审计人员主要通过公务员考试选拔，无法突出国家审计对专业能力的要求，也因为公务员考试对行政能力的强调，将许多具备审计业务能力，拥有优秀审计素质的审计人才挡在门外。因此，广开招贤纳士之大门，扩展国家审计人才来源很有必要。审计业务干部理所应当的为人才库的主要组成部分，同时，扩充的审计人才可以来源于：（1）社会审计人才；（2）离退休但工作能力很强的国家审计人员；（3）非审计专业但具备某些专项技能的专门人才。
（二）审计人才库管理机构
审计人才库的管理应构建“垂直型”管理模式。可以设想审计署负责全国国家审计人才库的规划、设计、管理，省、市、县审计机关逐层推进，贯彻落实审计署审计人才库管理决策，同时在审计项目进行过程中下放权力，给予负责审计项目具体实施操作的审计项目小组灵活处理具体事务的权力。
（三）项目制下的人才库管理方式
根据职业化对职业行为“规范化”、“契约化”的要求，审计人员的确定可由业务管理部门以项目招标的形式向有资质和满足审计条件的审计组长或负责人公开招标，开展项目实施权竞争。其中，国家审计管理部门须设定具有审计小组负责人的资质，只有满足资格要求的审计小组负责人才可以投标。具体资质要求程度可根据项目内容适当调节，但选拔标准应体现业务水平、管理能力及职业道德等核心要素。对审计组负责人的任职条件进行设定，由人才库管理机构进行选拔，审计组成员由审计组负责人选配。同时由于现在各级审计机关都实行了审计经费自理，可以将经费控制也作为招标内容。
（四）建立审计人才库人员优选机制
从相关行业的成功经验中可以看到，从业人员的优选对于职业化推进是有必要并卓有成效的。人才是行业运转的源动力，只有优质的人才才是国家审计人才市场健康良性优质发展的保障。因此，对审计人才库中人员的职业资格管理体系可进行如下设置：第一，审计职业资格的管理机关。主要规定不同职级的职业资格的管理权限在不同审计机关的划分。第二，机关内各类职业资格及职数的设定办法和相关要求。主要规定各级审计机关可以设置职业资格的种类和数量。第三，职业资格晋升和撤销的工作程序和要求。主要规定各类资格如何晋升，在什么条件下可以撤销，其具体的处理程序，管理机关是谁等。
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