海洋保护区制度与中国海洋安全利益关系辨析*
李文杰
【内容提要】 “菲律宾南海仲裁案”之后，中国在南海面临的安全形势相比之前发生了极大转变，如美国、越南等国家均因该案而对其原有立场进行了调整。同时，随着近年来中国远洋活动能力的不断提升，中国的海洋发展利益已经突破领海、专属经济区等近海区域，不断向公海、国际海底区域等国家管辖范围之外的领域延伸，例如积极参与《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性问题执行协定》谈判与国际海底区域勘探活动等，因而海洋安全利益的范围亦相应随之拓展。在全球现代海洋安全问题的范畴之内，“新安全观”作为“构建人类命运共同体”理念的有机组成部分，其对中国当前海洋安全形势下的需求具有极强针对性。而在海洋法规则中，海洋保护区制度无论在特征、目标还是功能方面，均与“人类命运共同体”理念具有一定的契合性，该制度适用与否的问题，对中国维护海洋安全利益具有重大战略意义。然而，由于《联合国海洋法公约》将全球海洋划分为多块不同性质的海域，导致该项制度在不同位置所能发挥的积极作用也同样有所区别，所以即便决定选择适用时,亦不能完全一概而论，应当始终坚持在不同时空维度下的灵活运用。
【关键词】 海洋保护区；海洋安全；人类命运共同体；新安全观
近年来，中国经济发展不断依赖海洋，根据《中国海洋经济发展报告2017》，中国2016年海洋生产总值70 507亿元，占国内生产总值9.5%。① 国家海洋局：《国家发展改革委、国家海洋局联合发布〈中国海洋经济发展报告2017〉》，载《中国海洋报》，2017年 12月 26日，http://www.soa.gov.cn/xw/hyyw_90/201712/t20171226_59745.html。 中国与南海周边国家间的海洋争端，亦与由经济利益诱发的资源争夺相关。例如，根据美国地质调查局《2010年世界石油资源评价结果》，南海待发现石油资源在50亿～220亿桶之间，待发现天然气资源在 700万亿～2 900万亿立方英尺之间。② 徐悉：《中国南海海域和南沙群岛海域油气资源》，中国煤炭新闻网，2016年 7月 16日，http://www.cwestc.com/newshtml/2016-7-16/419144.shtml。 同时，除国家周边海域外，海洋资源的争夺战亦在深海领域打响，例如，据估计世界大洋海底锰结核的总储量达30 000亿吨，主要分布于太平洋、大西洋和印度洋水深超过3 000米的深海底部，③ 左大康：《现代地理学辞典》，北京：商务印书馆1990年版，第439页。 至今，国际海底管理局（International Seabed Authority，简称ISA）已签署29份生效勘探合同。④ International Seabed Authority, February 2018, https://www.isa.org.jm/deep-seabed-mineralscontractors. 然而，随着国家海洋利益范围的拓展，其海洋安全利益的范围也必然发生相应变化，因而原有的战略与制度均需进行新的调整。
在对照组综合对症治疗的基础上，再予硫酸氢氯吡格雷片75 mg，1次/d口服。治疗3个月为1个疗程，共1个疗程。
表5列出了2017年广东省、江苏省、北京市与上海市自然科学基金资助SCI论文合作发文量排名前10的国家和地区。广东省与江苏省、北京市、上海市自然科学基金资助SCI论文排名前10的合作国家和地区分布有相似之处，如与美国、澳大利亚、英国、加拿大、新加坡、日本、法国等经济、科技发达国家的合作较多。同时，4个省市自然科学基金资助SCI论文数排名前10的合作国家和地区也有各自的特点，如：除美国、澳大利亚、英国、加拿大、新加坡、日本、法国外，广东省与中国台湾地区和爱尔兰合作较多；江苏省与韩国和沙特阿拉伯王国合作较多；北京市与中国台湾地区和新西兰合作较多；上海市与韩国和比利时合作较多。
2017年，中国共产党第十九次全国代表大会报告提出“坚持推动构建人类命运共同体”的要求，其中包含“树立共同、综合、合作、可持续的新安全观”与“构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系”，显然，“推动构建人类命运共同体”乃是后两者的重要目标。⑤ 在中共十九大报告中提出应“坚持总体国家安全观”，并进一步要求通过“树立共同、综合、合作、可持续的新安全观”等方式“坚持推动构建人类命运共同体”。“坚持推动构建人类命运共同体”是对“总体安全观”中统筹“外部安全和内部安全”以及“自身安全和共同安全”要求的进一步深化，因而“新安全观”是“总体国家安全观”在中国建设世界和平、贡献全球发展以及维护国际秩序层面的具体指导思想。 当前，海洋保护区同时存在于国家管辖范围内外，且其诞生最初之目的，即与保护海洋生态以及可持续发展理念直接相关。因此，该制度兼及上述两项要求，与“新安全观”存在密切关联，无疑将在中国海洋安全权益的维护中担任重要角色。
一 海洋安全与海洋保护区制度的关系
海洋安全问题无论在国际立法还是在国内立法中均具有极为重要的地位，而随着时代发展，海洋安全的内涵有了新的变化，亦随之给相关立法工作带来新的挑战。海洋保护区制度是应对全球现代海洋安全问题的最新发展，同时与中国的“新安全观”要求存在紧密联系。
（一）海洋安全与其相关立法概况
所谓海洋安全，是指国家海洋利益没有危险的客观状态，即没有来自海上的威胁，海洋权益、海洋开发利用活动亦不受侵害或遭遇危险。① 吴慧、张丹：《当前中国海洋安全形势及建议》，载《国际关系学院学报》2010年第 5期，第49页。 有观点认为：中国提出“人类命运共同体”的重要倡议，其中“海洋命运共同体”是其重要组成部分，而“海洋命运共同体”首先应是“安全命运共同体”。② 侯昂妤：《超越马汉——关于中国未来海权道路发展的思考》，载《国防》2017年第 3期，第54页。 亦有观点提出：国家海洋战略涉及多方面、多层次的重要问题，大体可概括为海洋安全和发展。仅谈海洋发展战略，不谈海洋安全战略，并非完整的国家海洋战略。③ 王翰灵：《加快制定国家海洋战略和海洋基本法》，载《中国海洋报》2012年 6月 22日，第A02版。 由此可见海洋安全的重要地位。同时，由于海洋安全保障的稳定性、整体性、明晰性和宣示性需求，法治则成为保障国家海洋安全的必由路径。④ 满洪杰：《论中国海洋安全法治的构建》，载《学术交流》2014年第9期，第78页。 无论是国际法还是国内法，均会在其中对之进行重点规定。然而，海洋安全究竟具体包括哪些内容却一直存在争议，进而对相关立法工作带来困难。例如，有观点建议中国应尽快建立海洋安全体系，确保对中国海域的有效控制和资源的开采及保护，确保领土完整，主权不受侵犯，保障中国重要海上通道和重要航线的顺畅。⑤ 郑克芳、邢建芬、李欣泽、吕海良：《由中国周边海域紧张局势引发的思考——其他海洋强国立法对中国的借鉴意义》，载《华南理工大学学报》（社会科学版）2013年第6期，第34页。 该观点并不完整，如并未提及空域安全、文物安全、设施安全以及卫生安全等。实际上，随着时代发展，不同于传统安全观仅注重军事安全、国防安全、领土安全与政权安全等内容，“新安全观”已经把个人安全、国家安全和全球安全等非传统安全利益结合起来，形成了一种全方位、多层次、内容广并且具有综合性的安全观。⑥ 郑远民、朱红梅：《非传统安全威胁下国际法律秩序的构建》，北京：法律出版社 2014年版，第58页。 而海洋安全作为其中部分，包括相关立法，亦具有该项特征。
在国际法立法方面，国际上存在大量直接以“安全”冠名的法律文件，如1972年《国际集装箱安全公约》、1974年《国际海上人命安全公约》、1988年《制止危及海上航行安全非法行为公约》、1988年《制止危及大陆架固定平台安全非法行为议定书》、1993年《国际船舶安全营运和防污染管理规则》、1994年《国际高速船安全规则》、2000年《卡塔赫纳生物安全议定书》以及 2008年《海上事故或海上事件安全调查国际标准和建议做法规则》等。除上述立法之外，国际社会中尚存在如 1982年《联合国海洋法公约》、1992年《生物多样性公约》（Convention on Biological Diversity，简称CBD）等综合性立法在其部分章节或部分条款做出安全性要求，此外如 1972年《国际海上避碰规则》、1979年《国际海上搜寻救助公约》等虽未字面言明，但却明显是围绕某个安全问题进行专门规制的立法。
在国内立法方面，各国更是对安全问题给予了相当重视，除专门的安全性部门立法外，目前国际社会存在四部国家海洋基本法，即 1997年《加拿大海洋法》、2007年《日本海洋基本法》、2009年《英国海洋与海岸带准入法》与2012年《越南海洋法》，其中《日本海洋基本法》不仅在“总则”部分提出“确保海洋安全”的要求（第3条），而且在第21条明确将“海洋安全”指向国防安全、财产安全、开发利用安全、海上运输安全及海上秩序安全，① 庄玉友：《日本海洋基本法》（中译本），载《中国海洋法学评论》2008年第 1期，第128-133页。 并在此基础上出台了2007年《海洋构筑物安全水域设定法》。至于其他三国立法，如《越南海洋法》第 5条第 2款规定：“建设和实施战略、规划、管理计划，使用、开发及坚定地保护以建设、发展社会经济、国防安全为目的的海域、岛屿及群岛”，② 米良：《越南海洋法》，载《南洋资料译丛》2015年第2期，第1-14页。 全文共出现“安全”一词23次，包括国防安全、秩序安全、航行安全、人身安全与财产安全等。而英国③ “Marine and Coastal Access Act 2009,” March 2018, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2009/23/contents. 和加拿大④ “Oceans Act” (S.C. 1996, c. 31), March 2018, http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/O-2.4/index.html. 的立法亦是如此，只是未像日本一样在“总则”中先行提出，而是采取了分散式规定。
对照组患者均进行常规内科治疗，维持水电解质及酸碱平衡，根据患者的实际情况给予脑细胞代谢促进剂、赋能剂、抗感染类药物等；实行高压氧治疗，压力表控制在2ATA；进舱90 min，前20 min加压，后持续稳压50 min，最后20 min减压；每日进舱一次，10 d一个疗。观察组在此基础上联合依达拉奉进行治疗，30 mg依达拉奉注射液注入250 mL生理盐水静脉滴注，2次/d，共治疗14 d。
全面依法治国已经在社会各个领域取得显著成效，我国在推进档案管理工作法制化进程中，发展态势良好，逐步完善。档案管理法制化在调整和规范人们的档案信息开发利用等方面，具有直接性的特点。《档案法》、《档案法实施办法》反映档案管理单位和档案管理人员的法律意识，营造档案管理的法制环境，发挥好社会服务功能。在如何做好医院档案工作法制化建设方面具体有以下几方面内容。
因此，无论是上述国际层面的立法，还是国内层面的立法，虽然在涉及“安全”的内涵与外延问题上存在差别，如部分主要带有“safety”的含义，即“不暴露在危险中或不造成危险”；部分则带有“security”的含义，即“安全的状态，特别是免于危险或攻击”。③ Bryan A. Garner, Black’s Law Dictionary, Eagan: Thomson West press, 2004, pp. 4161, 4226. 前者多适用于人身或生活方面，后者多适用于社会或国家层面。但当前已形成着重通过法律路径保护“安全”的大趋势，故本文专门选择海洋保护区制度作为探讨对象。同时，鉴于中国当前海洋安全问题的主要集中点，下文所指安全形势或安全观念等均在国际关系的范畴之内。
（二）海洋保护区制度与“新安全观”
最后，据研究，当前在设立海洋保护区的规模上，正存在一种朝向大型保护区的趋势，② 吴伟：《各国海洋保护区建设现状及启示》，载《福建金融》2015年第5期，第43页。 但如果该区域涉及国家众多，容易引发复杂纠纷。例如，南极海洋生物资源养护委员会于 2009年设立南奥克尼群岛海洋保护区后，2016年又通过建立罗斯海海洋保护区的提案。根据2002年《关于环境保护的南极条约议定书》附件5，南极至今共设立了 72块特别保护区和 6块特别管理区，③ Secetariat of the Antarctic Treaty, Status of Antarctic Specially Protected Area and Antarctic Specially Managed Area Management Plans , May 2018, https://www.ats.aq/documents/ATCM41/WW/atcm41_ww005_e.pdf.当地理位置重叠时，必然会产生管理权限上的冲突。因此，由于南海区域地形复杂，数量众多的岛礁与海域相互交织，划定统一的大型保护区恐难达成合意，甚至将加剧纠纷，只能根据各个争端的具体情况，选择中型保护区与小型保护区相结合的路径。
中国最早的海洋保护区是 1963年在渤海划定的蛇岛自然保护区。中国与海洋保护区相关的法律制度主要有：1985年《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、1993年《GB/T 14529-1993自然保护区类型与级别划分原则》、1995年《海洋自然保护区管理办法》、1999年《GB/T 17504-1998海洋自然保护区类型与级别划分原则》、2005年《GB/T 19571-2004 海洋自然保护区管理技术规范》、2008年《海洋特别保护区功能分区和总体规划编制技术导则》、2009年《海岛保护法》、2010年《海洋特别保护区管理办法》、2014年《国家级海洋保护区规范化建设与管理指南》以及 2017年修订的《自然保护区条例》。当前，中国沿海至少有 11个省、自治区、直辖市中分布着国家级海洋自然保护区。③ 国家海洋局：《国家级海洋自然保护区名，33个自然保护区解析》，中国发展门户网，2012年5月3日，http://cn.chinagate.cn/environment/2012-05/03/content_25294552.htm。
1. 所涉问题更加复杂，需要通过综合性手段予以解决。当前中国的海洋安全问题涉及国防安全、生态安全、航行安全、人身安全与财产安全等，相关问题明显已从传统安全为核心转变为传统安全与非传统安全并存的局面，而且二者之间经常相互交织，展现出极为复杂的国际关系困局。例如，现实中较为突出的资源争夺与暴力执法等问题，本质上均与海洋划界和领土归属的争端有关。而“南海仲裁案”更是典型的菲律宾通过包装以及将争端进行混合的方式，妄图通过仲裁机制解决国家间的海洋划界与领土归属问题。
由于陆地资源日渐枯竭，自 21世纪初，各国纷纷将其开发目标转向“区域”，截至2018年5月，国际海底管理局（ISA）签订的29份生效合同中，包括17个多金属结核勘探合同、7个多金属硫化物勘探合同以及 5个富钴结壳勘探合同。中国在“区域”中共申请获批了 4个勘探区块，中国大洋矿产资源研究开发协会（简称“大洋协会”）拥有3块，中国五矿集团公司拥有 1块。根据《关于执行1982年〈公约〉第十一部分的协定》附件第一节第九段规定，大洋协会与国际海底管理局签署的多金属结核勘探合同于2016年5月到期后，又签署了5年延期合同。在前述 4份合同中，中国政府均为承包者提供了担保，承包者活动中的安全问题与中国密切相关。
1. “共同安全”的背后是共同利益。即在“新安全观”下所要维护的利益不再局限于一国个体利益，而是超越国界之外的共同利益。“共同”既有可能是相邻国家间的共同利益、区域国家间的共同利益，亦可能是全球国家间的共同利益。海洋保护区制度除可在一国领土内发挥作用，亦可存在于前述三个领域之中。据统计，至2013年年末，全球海洋保护区的数量超过1.3万个，面积1 200万平方千米，占全球海洋表面积的 3.4%，其中，国家管辖范围以外得到保护的海洋面积仅占0.25%。① 银森录、郑苗壮、徐靖、刘岩、刘文静：《〈生物多样性公约〉海洋生物多样性议题的谈判焦点、影响及中国对策》，载《生物多样性》2016年第7期，第858页。
2. “综合安全”是针对传统安全问题与非传统安全问题的结合。非传统安全威胁在二战后迅速增长，海洋安全问题已经变为一个涉及许多诱因以及在寻找最佳对策方面存在诸多歧义的高度综合性问题，而被视为“棘手问题”。同时，与其他非传统安全问题相比，海洋非传统安全问题的负面影响明显更大。② Jun Zhao, “Non-Traditional Maritime Security and International Cooperation,” Hong Kong Law Journal , Vol. 45, No. 3, 2015, p. 745. 而海洋保护区的建设目标与非传统安全问题密切相关。据相关研究，自 20世纪 90年代起，海洋保护区的建设目标便已从保护物种、生态系统以及海洋风景延伸到对生物多样性与风景多样性的广泛概念上。近年来，如何充分发挥社会经济因素在环保工作中的作用，更成为其建设议程的重要部分。③ 邓颖颖：《21世纪“海上丝绸之路”背景下南海海洋保护区建设探析》，载《学术论坛》2016年第7期，第43页。
3. “合作安全”的根本理念与西方国家所倡导的抹杀国家主权不同。“合作安全”是倡议各国在主权平等的基础上，通过加强合作的方式来推动构建国际新秩序。如在南极领域，在南极海洋生物资源养护委员会（Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，简称 CCAMLR） 2016年会上，24个成员国以及欧盟一致通过在南极罗斯海建立海洋保护区的提案；在北极领域，2015年召开的生物多样性委员会会议上，建立北极公海保护区成为主要议题之一；至于公海领域，自2015年始持续进行的《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性问题执行协定》谈判（The Negotiation of the International Agreement on Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction，简称“BBNJ谈判”），焦点问题之一便与海洋保护区的设立相关。
4. “可持续的安全”与环境安全密切相关。“可持续发展理念”最早出现于1980年国际自然保护同盟的《世界自然资源保护大纲》之中，而在联合国环境与发展委员会1987年出版的《我们共同的未来》报告中，将其定义为“既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。该理念一直与环境法律制度密切相关，并成为其核心价值。随着国际环境立法发展，其不仅要求经济、社会与环境三者相协调，而且“环境”的内涵也在不断发生变化，即涉及环境、资源与生态的三者结合。海洋保护区制度不仅本身是环境法律制度中的重要部分，同时涉及环境保护、资源养护以及利益分配等问题，代表了相关领域的最新发展，甚至有观点将其视为实现环境正义的重要手段。
（1）制定完整的签证变更管理制度，一单一签，同一个变更内容，必须在一个签证单中完成；同一个变更单中，涉及到不同专业的，需一并上报，防止不同专业中交叉重复工作项。
因此，海洋保护区制度在特征上符合维护“共同安全”“综合安全”“合作安全”与“可持续安全”的“新安全观”要求，需要重点关注；并且，海洋保护区制度同样符合当前中国海洋安全形势的需求。
二 中国海洋安全形势中的问题与需求
近年来，除中国周边的海洋形势变化莫测外，中国亦将海洋发展利益扩展到了公海乃至“区域”，随之而来的安全问题则需要相应的法律制度予以保障。当前中国海洋安全形势的总体特征表明，深入研究海洋保护区制度具有极高的现实需求，将会对解决相关问题发挥重大作用。
（一）中国的海洋安全形势分析
目前，中国周边海洋问题主要集中于南海，尤其自2016年7月“菲律宾南海仲裁案”（以下简称“南海仲裁案”）裁决后，无论南海区域内外，相关国家均因该案而对其原有立场进行了调整。本案裁决不仅对南海问题的解决埋下了潜在隐患，而且增加了南海安全形势的变数。总体展望，主要涉及以下问题：
由于“南海仲裁案”后，南海区域并未出现美国所料想中的矛盾激化，因而美国为了维护多年来坚持的“重返亚太”与“亚太再平衡”战略，不得不从幕后转向台前，力求通过某些行为挑动其他国家的反华情绪，以防止南海局势过于缓和，具体做法主要表现在派遣军舰在中国管辖海域中活动。① 例如，相继发生“迪凯特号事件”[USS Decatur（DDG-73）]、“杜威号事件”[USS Dewey （DDG-105）]、“罗斯福号事件”[USS Theodore Roosevelt（CVN-71）]以及“马斯廷号事件”[USS Mustin（DDG-89）]等。 而除美国外，其他国家亦有相关动作。例如，日本当前的战略动向突出表现为强化日美军事同盟，并对菲律宾、马来西亚和越南提供海上援助；① 周健：《日本将援助菲律宾10艘巡逻艇 强化其边境巡逻能力》，中华网，2016年8月12日，http://military.china.com/important/11132797/20160812/23274617_all.html；李琳：《日本欲送马来西亚二手军舰 日媒称援助他国对付中国》，环球网，2016年 11月 5日，http://world.huanqiu.com/exclusive/2016-11/9637227.html；王逸君：《太“操心” 日本准备向越南提供数艘新巡逻船》，环球网，2016年9月9日，http://world.huanqiu.com/hot/2016-09/9420952.html。 澳大利亚多次宣称要在南海进行“自由航行”演习，并考虑将和印度尼西亚共同在南海进行联合海军巡逻。② 杨宁昱：《澳大利亚欲与印尼联合巡逻南海，媒体：刷存在感？》，载《参考消息》，2016年11月2日，http://www.cankaoxiaoxi.com/world/20161102/1390902.shtml。
在“南海仲裁案”裁决书的第12项与第13项裁定中，宣布中国存在破坏南海海洋环境的行为。③ Permanent Court of Arbitration, “The South China Sea Arbitration (The Republic of Philippines v. The People’s Republic of China),” July 17, 2016, para.1203, https://pca-cpa.org/en/cases/7/. 南海地区蕴藏着丰富的油气资源和渔业资源，④ 据统计，中国南沙海区的岛礁争端之所以错综复杂，与海底丰富的石油、天然气资源有着直接的关系，石油储量预计达 350多亿吨，被称为“第二个中东”。同时，南海中约有2 800 多种海洋生物，乃是全球渔业资源最为丰富的渔场之一，年捕捞量达 500万吨。参见李杰实：《不知他们争抢南海凭何据》，搜狐网，2012年7月15日，http://roll.sohu.com/20120715/n348194138.shtml。 随着现今所有国家对相关资源依赖程度的加大，恰逢本案非法裁定中国存在“破坏”环境以及“非法”捕捞的行动，域内国家极有可能以此为掩护，加大资源掠夺。例如，在“最终裁决”公布后不久，美国科研机构就牵头并联合澳大利亚和菲律宾等国的民间组织，在国际自然保护联盟会员大会上提出针对中国的“南中国海和珊瑚礁大三角保护”紧急动议。⑤ 刘丹：《南海海洋环保合作的困境与出路——兼及对“南海仲裁案”相关仲裁事项的辩驳》，载《外交评论》2017年第5期，第116页。 近年来，由于南海相关各方盲目开采与捕捞的问题趋于严重，已经导致海洋不可再生资源的严重浪费，比如大量原始海岸线、优质近岸海域被围填，海洋环境质量下降，潮间带生态系统、红树林、珊瑚礁等重要海洋资源大面积退化。⑥ 李文、陈雅慧：《中国与东盟要能共享海上安全》，载《世界知识》2016年第16期，第22-23页。 如不加以遏制，南海生态环境将遭到不可修复的破坏。
在南海部分国家中，如新加坡一直与美国存在军事合作，早在1990年双方便达成一项备忘录，允许美国军队使用其军事设施。⑦ Lynn Kuok, “The U.S.-Singapore Partnership: A Critical Element of U.S. Engagement and Stability in the Asia-Pacific,” Asian Alliances Working Paper Series, July 13, 2016, p. 5, https://www.brookings.edu/research/the-u-s-singapore-partnership-a-critical-element-of-u-s-engagement-and-stabilityin-the-asia-pacific/. 越南则不断通过对其所侵占的中国岛礁进行建设以强化管控，据了解，其现今已在南威岛填海造地达57英亩（23公顷），将岛上原有跑道扩至 3 300多英尺（1千米）。① 赵衍龙：《美智库：越南在所侵占中国南海岛屿扩建跑道 长度已达1公里》，环球网，2016年11月18日，http://world.huanqiu.com/exclusive/2016-11/9696834.html?from=bdwz。 这些行为，不仅严重影响中国的国防与领土安全外，同时亦极大地威胁中国的海上通道安全乃至经济安全。据统计，2006～2015年，中国海洋生产总值占国内生产总值的比重平均约为10%，② 邹立刚：《中菲南海仲裁案剖析与的对策》，载《法治研究》2016年第4期，第6页。 而在中国通往国外的39条航线中，有21条航线必经南海。
多年来，南海周边国家执法船舶对中国渔船和渔民的暴力执法从未间断，今后亦不可能避免。据统计，1989～2010年间，周边国家在南沙海域袭击、抢劫、抓扣、枪杀中国渔船渔民事件达 380多宗，③ 崔木杨：《南海渔民 90年代起频遭抓扣》，新浪网，2012年 7月 9日，http://mil.news.sina.com.cn/2012-07-09/0808695157.html。 2016年，更发生了“鲁烟远渔 010号事件”等。自2012年起，中国远海渔船的数量已从上千艘骤减到不足300艘，30% 的渔民被迫失业。④ 樊蓉：《近几年中国渔民被抓扣事件一览》，和讯网，2012年 5月 17日，http://news.hexun.com/2012-05-17/141514677.html。 其根源在于区域内其他国家的军事力量相比中国明显处于弱势，为了避免引发军事冲突或导致战争，他国可能更愿选择在争议海域中通过使用执法武力的方式以彰显其管辖权，中国渔民的人身和财产安全一直遭受极大威胁。
综上所述，当前中国管辖海域中的安全形势，尤以南海区域最为严峻，除地理结构与牵涉国家等因素外，美国等区外国家在“南海仲裁案”后加强了干涉活动，而越南等区内国家则通过滥用权力的方式使国家间关系变得更加复杂。至于在中国管辖海域范围外，2015年BBNJ谈判的启动与2017年《“区域”内矿产资源开采规章草案》的发布，使得中国未来在公海与“区域”的安全利益愈发值得关注。
至于中国，也一直将安全视为海洋问题的重中之重：在国家管理层面，于2014年专门成立中央国家安全委员会；在海洋立法层面，不仅各单行法的字里行间中涉及“安全”规定，并且专门出台了如 1983年《海上交通安全法》、1989年《渔港水域交通安全管理条例》、2015年《国家安全法》等直接冠名的立法；同时，中国更在相关立法中从“安全”视角表达了对《联合国海洋法公约》的深刻解读，如1992年《领海及毗连区法》第6条和第13条① 《领海及毗连区法》第 6条规定：“外国军用船舶进入中华人民共和国领海，须经中华人民共和国政府批准”；第13条规定：“中华人民共和国有权在毗连区内，为防止和惩处在其陆地领土、内水或者领海内违反有关安全、海关、财政、卫生或者入境出境管理的法律、法规的行为行使管制权”。 针对无害通过和毗连区的行政管制，均在《联合国海洋法公约》原有规定基础上，补充了安全性要求。② 陈德恭：《现代国际海洋法》，北京：海洋出版社2009年版，第71-76页。
中国自 2015年始一直积极参与《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性问题执行协定》（BBNJ谈判），参加了谈判筹备委员会主席团亚太区的相关工作。尤其在 2017年 BBNJ第三次预备委员会上，中国主要发表了如下观点：（1）BBNJ应在养护与可持续利用之间保持合理平衡，不应给各国增加不切实际的负担；（2）BBNJ要有利于增加人类对海洋生物多样性的认知，鼓励创新，激励而不是阻碍海洋科学研究；（3）BBNJ应兼顾各方利益和关切，立足于国际社会和绝大多数国家的利益和需求，特别是发展中国家的利益。⑤ 胡学东、高岩、戴瑛：《BBNJ国际谈判的基础问题与解决途径》，中国大洋矿产资源研究开发协会，2017年12月13日，http://www.comra.org/2017-12/13/content_40104103.htm。 而在设立海洋保护区方面，中国主张“尤其要符合现行的公海基本法律制度，各国对此应持谨慎态度”。① 白俊丰：《中国对当前海洋法热点问题的立场分析》，载《公安海警学院学报》2016年第1期，第53页。
10月17日，上市公司收到《行政处罚事先告知书》，认定天成控股因“资产置换事项的收益确认条件尚不具备的情形下，提前确认了资产置换收益，使其2017年1月25日发布的2016年度业绩扭亏为盈公告与实际情况严重不符”，是虚假记载行为。
至于极地领域，中国对南极事业一直予以高度重视。1983年，中国正式加入《南极条约》，随着 1984年首次南极科考活动的胜利举行和 1985年首个南极科考站的建成，1985年正式成为南极条约协商成员国；1994年，核准了《关于环境保护的南极条约议定书》以及前 4个附件，随后又核准了附件 5；2006年，加入了《南极海洋生物资源养护公约》。至今，中国不仅设立了 4个科考站，② 中国于1985年2月设立中国南极长城站、1989年2月设立中国南极中山站、2009年1月设立中国南极昆仑站、2014年2月设立中国南极泰山站。2017年2月，中国第33次南极科考队在罗斯海地区完成了中国第五座南极科考站的选址考察工作。 并成功开展了 33次科考活动，包括 10次内陆冰盖综合考察、2次东南极内陆冰盖大范围航空地球物理调查以及 7次环南大洋综合海洋调查，活动内容已从科考扩展至探险、旅游、生物基因勘探、渔业捕捞等。2017年9月，极地科学亚洲论坛在中国上海召开；2017年5月，第40届南极条约协商会议和第20届南极环境保护委员会会议在中国北京开幕，《南极条约》44个缔约国、10个国际组织以及约400名代表参加会议。而在北极，中国于 1996年成为国际北极科学委员会成员国，2013年成为北极理事会正式观察员。截至 2017年底，中国在北极地区已成功开展了 8次北冰洋科学考察和 14个年度的黄河站站基科学考察。2018年，中国发布了《中国的北极政策》白皮书，提出“中国倡导构建人类命运共同体，是北极事务的积极参与者、建设者和贡献者，努力为北极发展贡献中国智慧和中国力量”。与南极相同，中国在北极亦拥有高度的安全利益。例如，2012年，“雪龙号”破冰船是中国第一艘完整通过东北航道的船舶；2013年，中远集团的“永盛轮”首次尝试经由东北航道抵达欧洲。北极航道的开拓，对中国的海上贸易活动具有重要支撑作用。再如，中国于1925年加入了《斯匹次卑尔根群岛条约》，作为缔约国有权自由进出北极特定区域，并依法在该特定区域内平等享有开展科研以及从事生产和商业活动的权利，包括狩猎、捕鱼、采矿等。
此外，中国的海洋视野早已不再局限于近海以及周边海域，相关活动范围不断向外拓展。例如，2015年出台的《中华人民共和国国家安全法》第 32条规定：“国家坚持和平探索和利用外层空间、国际海底区域和极地，增强安全进出、科学考察、开发利用的能力，加强国际合作，维护中国在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益的安全”。
（二）当前海洋形势下的对策需求
通过对中国近海至远洋安全形势的分析与展望，可以得出当前中国的海洋安全形势总体呈现以下特征：
β-紫罗兰酮结构的改造及其衍生物抗癌活性研究…………………………………………………… 张华磊等（19）：2733
虽然海洋保护区的定义与类型至今尚不统一，但创设该项制度的主要目的是为了保障相关海域的生态安全却并无争议。据统计，自 1990年至 2015年底，中国共建有国家级海洋自然/特别保护区68个，总面积约2.2万平方千米，但其绝大部分集中于海岸及近海区域，没有涉及南海、东海及公海。④ 张晓：《海洋保护区与国家海洋发展战略》，载《南京工业大学学报》（人文社会科学版）2017年第1期，第102页。 然而，作为应对非传统安全问题的一项新手段，国际社会已经在公海、国际海底区域（以下简称“区域”）等领域中给予了相当关注，并成为时下的海洋热点问题。根据中共十九大报告中对“新安全观”提出的要求，即该观念应当带有共同、综合、合作与可持续特征，海洋保护区制度恰好兼具这些特征：
李慈铭，越缦堂日记〔M〕，同治九年六月初一，转引自陈桥驿，绍兴地方文献参考〔M〕，杭州：浙江人民出版社，1983，28。
经过长时间的使用后，往复式真空泵气阀中的弹簧性能就会逐渐下降，从而会发生漏气、闭合不严等现象，增加其自身的温度。结合实际情况能够发现，通常为气阀所配备的弹簧件质量不佳，而气阀超温基本上集中在中间位置，而该位置处没有冷却水，所以温度就会居高不下，加之弹簧不具有耐高温的性能，因此，影响整个气阀的实际运行。
2. 在当前以《联合国海洋法公约》为本位的国际海洋法律秩序下，对其进行解释、适用以及推动，均面临新的挑战。《联合国海洋法公约》虽被称作“海洋宪章”，但其亦存在不少问题。例如，《联合国海洋法公约》并不解决领土归属问题，而且在海洋划界方面的部分规定语焉不详，为国家间的海洋争端埋下隐患；再如，《联合国海洋法公约》中没有明确规定或没有明令禁止的部分权利，被称为“剩余权利”，① 周忠海：《论海洋法中的剩余权利》，载《政法论坛》（中国政法大学学报）2004年第 5期，第175页。 由于沿海国和非沿海国在专属经济区内的权利并非固有，而是由《联合国海洋法公约》创设并赋予，因而在该海域中因“剩余权利”归属问题所引发的争端尤其严重。② 张海文：《〈联合国海洋法公约〉释义集》，北京：海洋出版社2006年版，第100页。 在国家均朝向利于己方进行解释而导致无休止对抗的形势下，若要维护共同权益，必须在《联合国海洋法公约》框架下构建新的安全秩序。
He left the restaurant. The waiter gave the boy an ice cream. The boy ate it, and then stood up and walked to the door.
3. 合作理念发生新的变化，合作方式需要新的路径。根据前文可知，中国当前在海洋利用范围上的拓展，明显正逐步超出近海，树立带有开放、包容、均衡以及普惠特征的新海权观。例如，中国所积极参与的“区域”勘探活动，在《联合国海洋法公约》第 136条规定中将“区域”及其资源确立为“人类的共同继承财产”，其与“人类命运共同体”理念显然存在一致性。而“南海仲裁案”的结果对中国明显不利，其可能会进一步影响中国在《南海行为准则》谈判中的参与权与话语权。① 例如，2016年8月2日，新加坡总理李显龙（Lee Hsien Loong）不仅在访问美国期间呼吁对其遵守外，在2016年9月举办的第17届不结盟运动（NAM）首脑会议中，新加坡曾执意要求在磋商成果文件中加入为“菲南海仲裁案”背书的内容。参见苏鹏宇：《新加坡插手南海目的何在 给美国带路欲分裂东盟》，中国网，2016年 10月 1日，http://military.china.com/important/11132797/20161001/23692902_all.html；王盼盼：《不结盟运动首脑会议闭幕 新加坡妄提南海仲裁》，中国网，2016年9月21日，http://military.china.com/important/11132797/20160921/23601678. html。 因此，当前中国既需要尽快与其他利益相关方建立合作基础，且需要创新合作途径。
在中国海洋安全形势所展现的总体特征下，“人类命运共同体”理念中蕴涵的“新安全观”恰是当前所需要的。根据前文分析，海洋保护区制度与“新安全观”存在一定程度的契合性，因而对维护中国的海洋安全具有积极意义。一是国家间的绝大多数海洋纠纷根源于相互之间的界限不明，也因而导致争议海域中的合作一直较难达成，但海洋保护区本身是与生态系统相对应的，生态系统具有综合性，一般难以用明确的界限进行分割，因而海洋保护区具有突破国家间海洋边界的天然优势。二是构建“人类命运共同体”仅是一个重要的思想理念，尚需要与其能够高度匹配的制度进行支撑方得落实。设立海洋保护区是保护海洋生物多样性与遗传资源的重要举措，实践证明，与保护环境有关的倡议往往容易占据道义制高点。三是虽然构建海洋保护区的初衷是为了保护海洋生态环境，但当前在国家管辖范围外设立海洋保护区问题的兴起，亦体现国家控制海洋能力与范围的扩大。现今，中国正处于树立带有中国特色的海权观以及建设海洋强国的关键时期，海洋保护区制度与国家海洋安全战略休戚相关。但是，由于《联合国海洋法公约》将海洋划分为领海、专属经济区、公海与国际海底区域等具有不同性质的海域，加之中国与周边多国存在海洋划界纠纷，相关问题较为复杂，在不同海域适用保护区制度对中国海洋安全形势带来的影响截然不同，因而必须针对不同海域展开具体探讨。
三 管辖海域设立海洋保护区与中国的近海安全
目前，除《联合国海洋法公约》高度赋予沿海国环境管辖权外，② Alison Rieser, “The Papahanaumokuakea Precedent: Ecosystem-Scale Marine Protected Areas in the EEZ,” Asian-Pacific Law & Policy Journal , Vol. 13, No. 2, 2012, p. 216.直接规定国家有权在其管辖海域中设立海洋保护区的国际法律文件主要有1971年《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》、1972年《保护世界文化和自然遗产公约》以及1992年《生物多样性公约》等。但中国的海洋保护区主要设立于内水与领海范围中，专属经济区内几乎处于空白。而专属经济区恰属于中国当前安全形势中的事件高发领域，是否能够利用该项制度解决相关问题值得深思。
（一）在无争议海域内
多年来，外国在中国专属经济区内的军事活动一直非常频繁，严重威胁到中国国家安全。据统计，美国等国家年均约出动上百艘次侦测船对中国抵近侦测，美日侦察机的抵近侦察更是维持在年均 500架次左右，① 温宪等：《专家称美日军机每年对中国抵近侦察达 500架次》，人民网，2011年 8月 9日，http://military.people.com.cn/GB/15278133.Html。 在中美间曾发生“鲍迪奇号事件”“无瑕号事件”以及“中美撞机事件”等。外国在他国专属经济区内军事活动的合法性问题存在争论，但根据《联合国海洋法公约》第58条第三款规定，即“各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规定所制定的与本部分不相抵触的法律和规章”，进入他国专属经济区内开展任何活动的非沿海国至少应受“适当顾及”义务的限制。正如有观点认为制约该类活动的两个途径之一便是应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国的规定和其他法律及规章。② 金永明：《中美专属经济区内军事活动争议的海洋法剖析》，载《太平洋学报》2011年第11期，第75页。 关于该项义务，美国亦表示承认，早在1826年“美葡公海扣船案”中，美国联邦最高法院曾提出“任何船舶都享有为追逐自己的合法目的而在公海上行使的无可置疑的权利，但该项权利的行使不得影响到他人同等权利”。③ The Marianna Flora, 24 U.S. (11 Wheat.) 1 (1826), April 2018, http://caselaw.lp.findlaw.com/scripts/getcase.pl?navby=case&court=us&vol=24&invol=l，译自慕亚平、江颖：《从“公海捕鱼自由”原则的演变看海洋渔业管理制度的发展趋势》，载《中国海洋法学评论》2005年第 1期，第70页。 而在《美国海军指导手册》第二章第二节规定：“军事飞机可以进行下列活动，包括……侦察和情报搜集……所有活动都必须适当顾及其他国家的权利以及飞机和船舶的安全”。④ 张锋茹：《专属经济区非沿海国军事活动的法律问题》，华东政法大学硕士学位论文 2011年，第20-21页。 但由于《联合国海洋法公约》未对履行“适当顾及”义务提供具体标准，因而在实践中美国往往借此抗辩自己已经合理照顾到沿海国的权益。
关于该问题，国外如约翰·阿斯特利（John Astley）、伯纳德·H.奥克斯曼（Bernard H. Oxman）、图利奥·特里韦斯（Tullio Treves）以及艾伦·G.考夫曼（Alan G. Kaufman）等多位学者，曾针对非沿海国没有做到“适当顾及”，即在他国专属经济区内的平时军事活动潜在地干扰或直接地损害沿海国利益，分别从不同方面列举出了多种情况，其中主要涉及安全、环境与资源。① G. Galdorisi and A. Kaufman, “Military Activities in The Exclusive Economic Zone:Preventing Uncertainly and Defusing Conflicts,” California Western International Law Journal , Vol. 32,No. 2, 2002, p. 282; E. D. Brown, International Law of the Sea , London: Dartmouth Aldershot Press,Vol. 1, 1994, p. 64. 根据《联合国海洋法公约》第 56条第一款规定可知，养护与管理在其专属经济区中的自然资源，是沿海国的重要权利之一。假如中国出于养护生物资源的目的而在专属经济区内设置保护区，他国在军事活动时必须给予相当的顾及，进而可对其活动规模、方式、时间与路线等起到有效限制。回顾国际海洋法的发展历史，航行自由和环境保护区之间的关系历经了以前者为优先的《联合国海洋法公约》前时代，到逐渐限制前者，平衡两者关系的《联合国海洋法公约》后时代。② Fabio Spadi, “Navigation in Marine Protected Areas: National and International Law,” Ocean Development & International Law , Vol. 31, No. 3, 2000, pp. 285-289. 由美国专家参与编写的2005年《专属经济区航行与飞越指南》，虽无法律效力，但目前却是相关领域中颇具影响的参考标准，其在第2条（d）款规定：“沿海国有权临时在专属经济区中的特定海域限制航行自由，如海洋保护区”；第 5条（g）款第（4）项规定：“他国不得在沿海国根据《联合国海洋法公约》第194条第五款规定宣布的海洋公园或海洋保护区中进行军事活动”。③ Ocean Policy Research Foundation, Guidelines for Navigation and Overflight in the Exclusive Economic Zone EEZ Group , September 21, 2005, http://www.sof.or.jp.
（二）在争议海域内
目前，中国在南海与多国存在海洋划界或领土归属纠纷，相关问题极为复杂，有的仅涉及海洋划界纠纷，有的兼具海洋划界与领土归属纠纷；有的仅是两国间纠纷，而有的则是多国纠纷。周边邻国在南海相关纠纷未决的前提下正大力开展竞争性掠夺资源活动，如2017年5月，俄罗斯石油公司越南分公司在中国主张的南海海域开采石油，中国对此表示强烈反对。④ 中华人民共和国外交部：《2018年5月17日外交部发言人陆慷主持例行记者会》，外交部，2018年5月17日，http://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/t1560278.shtml。 而美国、俄罗斯等区域外大国的介入，使得南海局势更加复杂。因此，在南海争议海域中积极倡导设立海洋保护区主要具有以下积极意义：一是环境合作普遍被视为“低敏感领域”。正如有学者认为由于生态保护是南海各方一个重要的利益平衡点，其“低级性”将有利于合作的建立，而多边方式将有效阻止“相对获益”可能对合作产生的破坏作用。① 管松、徐祥民：《建立南中国海生态保护多边合作机制之思考》，载《政法论丛》2016年第5期，第80页。 二是通过设立海洋保护区可以有效缓解由于生态遭受巨大破坏而给本地区发展带来的制约。即暂时冻结各方破坏式的资源掠夺行为，为区域国家未来发展时供给可持续资源。三是建立海洋保护区可以有效排除与南海区域环境没有直接利益国家的参与。此项倡导具有简化南海问题的功效，将更多的南海国家邀请进来，在排斥他国介入的问题上便更容易取得一致。
然而，并非只要建立海洋保护区便一定会给中国带来益处，如菲律宾多次提出在黄岩岛潟湖设立海洋保护区，但由于该岛屿实际控制在中国手中，若依照菲方提议而设立保护区，结果只会单方限制中国的行为和权益。因此，在争议海域中设置海洋保护区应当注意以下情况：
首先，关于国家间争议且不包含岛礁的海洋区域，可通过谈判方式设立海洋保护区，以限制各方行为来共同维护环境与资源，亦为将来和平解决南海争端奠定基础。目前，在南海争议海域中一直就达成区域性的环保合作存在阻滞，对此很多观点援引国际合作原则，认为这本应是由所有国家严格履行的义务。但由于该项原则未定具体方式，致使其在实践中仅具有倡导性地位，而若以“人类命运共同体”思想为基础进行倡议将更加容易获得各方接受。该思想包含合作，却高于合作，其所倡导合作的目标并非是为了暂时搁置各方争端而进行的合作，而是为了各方共同长久的利益而进行的合作，本质上是“搁置争议，共同开发”思想的新发展。同时，由于无关划界问题，可以考虑吸纳周边非声索国加入以紧密区域联系。
其次，关于在中国控制下的岛礁及其周边海域，是否设立海洋保护区应当出于中国的己方需要。2002～2014年，美、英、法、澳、新等多个国家先后设立了 22个大型海洋保护区，其中大多为远离其领土的远岛海洋保护区，以管控这些海外领土。② 郑苗壮、刘岩、邱君、李明杰：《美、英、法等国建立大型远岛海洋保护区的影响》，载《吉林大学社会科学学报》2016年第6期，第45-46页。 根据当前实际占领情况，中国可以考虑在西沙群岛和中沙群岛先行设立远岛海洋保护区。至于实践中会存在只保护海岛本身、只保护海岛周边的海域、共同保护海岛与其周边海域等多种情况，其中又会涉及不同区域的保护层级有所区别等问题，对此可考虑参照澳大利亚赫德岛与麦克唐纳群岛海岛保护区的相关经验。
再次，关于当前正在谈判的《南海行为准则》，除中国可以考虑在其中倡议设定相关条款，限制声索国单方在争议海域中设立海洋保护区而导致纠纷加剧，以及相关国家达成协议共同设立海洋保护区并非代表其任何有关海洋划界或领土归属的立场。对此，还有观点建议可借鉴地中海的合作模式，如形成区域专家组论坛、建立一个区域合作的管理机构、创设数据库、制定海洋保护区清单、设立区域监控机制以及建立专门的遵约机制等。① Hai Dang Vu, “Towards a Network of Marine Protected Areas in the South China Sea: Options to Move Forward,” Ocean Yearbook Online , Vol. 28, No. 1, 2014, pp. 234-235.
“海洋保护区”（Marine Protected Areas）的提法最早出现于1962年西雅图国家公园世界大会，但其重要性却直到1976年才正式引发关注。④ P. J. S. Jones, “Marine Protected Area Strategies: Issues, Divergences and the Search for Middle Ground,” Reviews in Fish Biology and Fishery , Vol.11, No. 3, 2002, p. 198. 关于其定义，目前并未达成一致意见，如国际自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature，简称IUCN）、联合国粮食及农业组织以及1992年《东北大西洋海洋环境保护公约》等均对其进行过界定，但其中影响力较大者为 IUCN的观点：“任何通过法律程序或其他有效方式建立的，对其中部分或全部环境进行封闭保护的潮间带或潮下带陆架区域，包括其上覆水体及相关的动植物群落、历史及文化属性”。⑤ Graeme Kelleher and Adrian Phillips, “Series Editor, Guidelines for Marine Protected Areas,”March 2018, http://www.uicnmed.org/web2007/CDMURCIA/pdf/espanol/documentosdeinteres/MPA_guidelines.pdf. IUCN进一步将保护区划分为六种类型，即严格意义的保护区/荒野区、国家公园、自然遗迹区、生境/物种管理区、风景/海景保护区、资源管理保护区。除 IUCN的分类外，由于各国立法与实践的不同，又会按照功能而将其分为主要使用区、参观游览区、文化遗产区以及限制区；按照位置分为近海区和远海区；按照程度分为严格保护区与综合保护区；按照时间分为长期禁止开发区与定期禁止开发区。目前，中国主要将海洋保护区分为海洋自然保护区和海洋特别保护区。其中，海洋自然保护区又分为三个类别16个类型；而海洋特别保护区则分为海洋特殊地理条件保护区、海洋生态保护区、海洋公园和海洋资源保护区。① 具体参见 1998年《GB/T 17504-1998海洋自然保护区类型与级别划分原则》第 4条规定、2010年《海洋特别保护区管理办法》第10条规定。 关于国家单方设立海洋保护区的实践，如1972年，美国通过《海洋保护、研究与保护区法案》并于 1975年建立第一个国家海洋保护区；1982年，澳大利亚宣布建立第一个联邦海洋保护区，并于2012年宣布启动面积约100万平方千米的全球最大海洋保护区计划；2010年，英国在印度洋上建立了面积约 55万平方千米的查戈斯群岛海洋保护区，并由此引发了“查戈斯群岛海洋保护区案”。② Permanent Court of Arbitration, Press Release and Summary of Award, “CHAGOS Marine Protected Area Arbitration (Mauritius v. United Kingdom) ,” March 2015, https://pcacases.com/web/sendAttach/1566.
四 管辖海域外设立海洋保护区与中国的远洋安全
当前，在远洋领域，与中国关系最为密切的当属公海、“区域”与极地。在公海，中国有着巨大的渔业、科研与航行利益，但中国同时又是《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性问题执行协定》的谈判国，因而如何处理好维护人类共同权益与保留自身发展空间的关系问题乃是当务之急。关于“区域”，中国可谓当前国际上与之关系最为密切的国家之一，是否设立海洋保护区的问题将直接关系到中国在“区域”内的勘探与开发进程。至于极地区域，由于情况相对特殊，如南极区域存在独有的条约体系，囿于本文篇幅所限，相关问题将另外撰文分析，以下讨论仅限公海与“区域”两个领域。
柏树湾村拥有特色农业基地8100亩，从创办基地开始，村里就成立了合作社，先后3次发行股份，募集股金588万元，常住村内的148户家家参股。同时，这些基地全部承包给村民，合作社采取“分户管理、集体经营”模式，激发村民劳动积极性。
简而言之，道不可言说，要从无和有这对既相同又相异的范畴中去领悟道。道是玄妙又玄妙、深远又深远。它是宇宙万物之奥妙的总原则。
（一）在公海领域内
早在 20世纪，便有学者统计公海生物资源中的高度洄游鱼类种群、跨界种群和离散鱼类种群已经处于过度开发或资源枯竭的状态。④ Louis B. Sohn, Law of the Sea in a Nutshell , Minnesota: West Publishing Co. press, 1984,p. 432. 设立公海保护区的提议最早出现于 1988年国际自然保护联盟会议的决议中，至于立法进程主要涉及以下时间点：1995年《生物多样性公约》（CBD）缔约方大会上，首次将海洋与沿海生物多样性问题设为正式议题，并鼓励对海洋和沿海地区进行综合管理；① Convention on Biological Diversity, Report of the Second Meeting of the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity , November 6-17, 1995, https://www.cbd.int/doc/meetings/cop/cop-02/official/cop-02-19-en.pdf. 2004年CBD缔约方大会第七次会议上，决定将国家管辖范围外海洋生物多样性问题纳入专门计划，并要求 CBD在支持《联合国海洋法公约》基础上建立海洋保护区制度；② Convention on Biological Diversity, Report of the Seventh Meeting of the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity , February 9-20 and 27, 2004, https://www.cbd.int/doc/meetings/cop/cop-07/official/cop-07-21-part1-en.pdf. 2008年 CBD缔约方大会第九次会议上，通过了《确定公海水域和深海生境中需要加以保护的具有重要生态或生物学意义的海域的科学准则》和《建立包括公海和深海生境在内的代表性海洋保护区网络选址的科学指导意见》；③ Convention on Biological Diversity, Report of the Ninth Meeting of the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity , May 19-30, 2008, https://www.cbd.int/doc/meetings/cop/cop-09/official/cop-09-29-en.pdf.2011年特设工作组向大会提议，应在《联合国海洋法公约》框架下制定新的多边协议；④ Lora L. Nordtvedt Reeve, Anna Rulska-Domino and Kristina M. Gjerde, “The Future of High Seas Marine Protected Areas,” Ocean Yearbook Online , Vol. 26, No. 1, 2012, p. 271.2015年联合国大会第69次大会通过决议，正式就制定保护公海生物多样性条约启动谈判；⑤ United Nations, Development of an International Legally-Binding Instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction (A/69/L.65 ), May 2018, http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/69/L.65&referer=http://www.un.org/zh/ga/69/res/all1.shtml&L ang=E. 2017年 7月，《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性问题执行协定》第四次预备委员会向联大提交了最终建议性文本草案《海洋生物多样性养护和可持续利用的具有法律约束力的国际文书建议草案》，并计划到2020年上半年的第四次会议期间形成最终协定文本。⑥ 中国大洋矿产资源研究开发协会：《三论 BBNJ——政府间谈判前瞻及有关建议》，大洋协会，2017年12月21日，http://www.comra.org/2017-12/21/content_40115600.htm。
公海保护区又可分为两类，一类是在闭海与半闭海中的公海区域设立海洋保护区，另一类是在开阔的区域中设立海洋保护区。相比之下，前者由于国家间距离相近而利益紧密，所以达成协议的困难相对较小，例如，法国、意大利和摩纳哥共同设立了地中海派拉格斯海洋保护区、南极海洋生物资源养护委员会设立了南奥克尼群岛海洋保护区、《东北大西洋海洋环境保护公约》委员会设立了大西洋中央海脊海洋保护区。因此，目前在谈判时屡遇障碍的主要是第二种保护区，主要矛盾则集中在海洋保护区与公海自由原则间的冲突。① Erik J. Molenaar and Alex G. OudeElferink, “Marine Protected Areas in Areas Beyond National Jurisdiction--The Pioneering Efforts under the OSPAR Convention,” Utrecht Law Review,Vol. 5, No. 1, 2009, pp. 5-6. 支持设立公海保护区的国家和区域组织主要有澳大利亚、欧盟，存在顾虑或较为消极的有阿根廷、荷兰、美国、日本、冰岛，而明确反对的有挪威、俄罗斯、委内瑞拉。目前，虽然有不少观点通过援引《联合国海洋法公约》第 192条、194条第一款等规定，② 《联合国海洋法公约》第192条规定：“各国有保护和保全海洋环境的义务”；第194条第一款规定：“各国应在适当情形下个别或联合地采取一切符合本公约的必要措施，防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染，为此目的，按照其能力使用其所掌握的最切实可行方法，并应在这方面尽力协调它们的政策。” 主张采取措施保护公海环境乃是所有缔约国的义务。但问题在于，有义务采取措施保护环境，并非代表有义务必须接受共同设立海洋保护区的方式。
海洋环境保护与可持续发展在国际海洋法中具有原则性地位，设立海洋保护区以养护公海的环境与资源，本质上与公海自由原则并不存在互不相容的冲突。例如，在1999年“南方蓝鳍金枪鱼案”中，澳大利亚、新西兰与日本间之所以能够在公海领域自愿签订协议来约束己方的捕捞行为，正是源于相关资源的严重破坏。有观点认为只有国家愿意终结其在公海中的传统权利，当前由于过度开发而导致的资源损害才会终止。③ Kirsten Selvig, “Expensive Freedom: Establishing Marine Protected Areas on the Open Ocean Requires an End to the Freedom of the Seas,” Minnesota Journal of International Law , Vol. 22, No. 3,2013, p. 36. 同时需要明确的是，即便海洋保护区可能存在被部分国家利用以实行“圈地”意图，但公海利用在海洋保护区制度的推动下，并非是由自由直接转向非自由，而是在两者之间开辟了一个所谓“引导进行合理利用而非过度利用”的中间地带。例如，2006 年《生物多样性公约》缔约国大会曾特别提出，维持海洋生态系统服务功能与保护生物多样性对于海洋保护区而言同等重要。在此情势下，由于“剩余权利”的存在以及将会影响到矿产、航行与捕捞等权益，主导国际社会不同立场国家间最终是否达成妥协的因素更多是政治博弈。例如，防空识别区制度与海洋保护区制度在某种程度上具有相似性，其至今正逐步具有习惯国际法地位并被各国所接受，海洋保护区制度虽然不如前者一般与国防安全密切相关，但却与“人类共同利益”紧密相连。当前，国际社会已经隐然呈现出在公海中联合保护生物多样性的大趋势，所以时下较为明智的选择应是考虑如何既能顺应，又同时为本国争取最大权益。
在 2015年前的多次南极海洋生物资源养护委员会会议中，中国主张南极地区的传统渔业活动不应受到限制，反对设立罗斯海保护区，反映了对于设置公海保护区的审慎态度。① 白佳玉、李玲玉：《北极海域视角下公海保护区发展态势与中国因应》，载《太平洋学报》2017年第4期，第30页。 因此，本文认为中国在相关谈判中应主要注意以下问题：一是设立公海保护区将会对中国的远洋渔业产生不小影响。据统计，中国已拥有1 500艘远洋渔船，作业海域遍及三大洋公海，是从公海捕捞渔业资源量最大的国家之一。② 姜丽等：《关于中国建立公海保护区问题的探讨》，载《环境与可持续发展》2013年第5期，第48页。 中国曾针对《南极海洋生物资源养护公约》多次强调，其第二条规定中的“养护”应包含合理使用，所有缔约国可依照公约的目标和原则在公约区域内合法捕鱼。③ Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources, “Second Special Meeting Report of the Commission,” April 2018, http://www.ccamlr.org/en/system/files/e-cc-smii_1.pdf. 因此，在《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性问题执行协定》谈判中，中国应始终把握谈判的主要矛盾是合理利用与公海自由两者关系的矛盾，而非禁止利用与公海自由间的矛盾；是既支持可持续发展理念，又能维护己方权益的矛盾，而非完全舍弃己方权益而维护所谓共同利益的矛盾。二是作为“人类命运共同体”理念的倡导者，中国需要进一步树立自己的国际威信。如针对发达国家，应坚持共同但有区别的责任，主张其承担更多环保义务；④ 桂静：《公海保护区的国际法基本原则辨析》，载《江南社会学院学报》2014年第 4期，第20页。 针对发展中国家，应推动公平的惠益分享机制；⑤ 何志鹏、李晓静：《公海保护区谈判中的中国对策研究》，载《河北法学》2017年第 5期，第31页。 针对地理不利国，则应主张提升其参与程度，尤其是执法领域，⑥ Cheryle Hislop and Julia Jabour, “Quality Counts: High Seas Marine Protected Areas in the Southern Ocean,” Ocean Yearbook Online , Vol. 29, No. 1, 2015, pp. 167-168. 避免出现类似 1995年“加拿大诉西班牙案”的情况，导致国家管辖权力范围的严重失衡。三是谨慎应对谈判过程中涉及的每一个问题。中国不仅在公海水域拥有高度利益，而且在“区域”内活动突出，若在上覆水域或活动区域设立海洋保护区，将极有可能影响中国的相关活动。因此，应注意对象、时间、地点、工具、活动、排放、程度、路线、标准、配额等多方面问题。四是谈判中必然会遇到对本国的有利点和不利点。因而需要在对中国有利时推进，而在对中国不利时限制。东北大西洋、南大洋以及地中海的范例证明，区域协定能够成功设立保护区是建立在可靠的科学基础上。① Lora L. Nordtvedt Reeve, Anna Rulska-Domino and Kristina M. Gjerde, “The Future of High Seas Marine Protected Areas,” Ocean Yearbook Online , Vol. 26, No. 1, 2012, p. 288.若某些问题极有可能影响中国权益，必要时可以其尚存在科学不确定性为由而提出反对意见。
（二）在“区域”范围内
中国是当前国际上拥有勘探区块数量最多的国家，其中多金属结核勘探区块位于克拉里昂—克利珀顿断裂带，多金属硫化物勘探区块位于西南印度洋脊，富钴结壳勘探区块位于太平洋西部。在深海勘探方面，至今建设了“三龙”（“蛟龙号”“海龙号”“潜龙一号”和“潜龙二号”）和四大装备（中深钻、电视抓斗、声学拖体和电磁法）为代表的深海装备体系，并已执行了 49次大洋科考任务。同时，中国在深海生物资源探测与保藏方面亦取得显著成效，例如，获得大量深海微生物资源，分离了近10 000株微生物，建立了第一个深海菌种库，库藏海洋微生物22 000株，涵盖3 400多种；构建了第一个深海微生物宏基因组大片段基因库，完成了近300株海洋微生物的基因组测序。② 中国大洋矿产资源开发协会：《探秘大洋 筑梦深海 国家海洋局深海大洋生物资源探测开发成就新闻发布会举行》，大洋协会，2017年7月24日，http://www.comra.org/2017-07/24/content_39051690.htm。
《联合国海洋法公约》与国际海底管理局出台的规章均未涉及建立海洋保护区的规定，仅在国际海底管理局要求下，承包者应当设立参照区域。例如，2000年《多金属结核规章》、2010年《多金属硫化物规章》以及 2012年《富钴结壳规章》要求“承包者、担保国和其他有关国家或实体应同管理局合作制订并实施方案……此种方案应包括划出地区专门用作影响参照区和保全参照区的提议”；2008年，国际海底管理局法律与技术委员会提出了《关于在克拉里昂—克利珀顿区建立结核采矿保全参比区的理由和建议》。然而近几年来，国际海底管理局似乎有意在将设立海洋保护区推动成为一项法律义务，例如，2011年，法律与技术委员会出台了《克拉里昂—克利珀顿区环境管理计划》，提出“管理海洋环境中的人类损害性活动的最佳做法一般涉及使用空间管理工具，包括设立保护区”；2013年，法律与技术委员会出台《指导承包者评估“区域”内海洋矿物勘探活动可能对环境造成的影响的建议》，附件一中提出“应合作进行模型研究，同实地研究密切相连，评估在各种管理战略下，包括在设计保护区的各种方案下物种灭绝的风险”。
然而，正如有观点认为在国际海底设立保护区以保护生物资源将会影响目前各国对海底矿产资源的开采，而这将会严重损害海洋大国的经济利益。① 宋杰、许望：《国际海底生物资源保护问题研究——基于〈联合国海洋法公约〉的分析》，载《浙江海洋学院学报（人文科学版）》2015年第3期，第29页。 对此，中国所受影响首当其冲。鉴于 2018年第 24届第一期会议上，国际海底管理局发布了《关于制定“区域”的区域环境管理计划的初步战略》，当前正与大洋协会讨论启动太平洋富钴结壳区环境管理计划的合作问题，本文并不建议中国近期在“区域”勘探区块内单方或与国际海底管理局合作设立海洋保护区，反对理由如下：一是中国于2016年出台了《深海海底区域资源勘探开发法》，其第9条规定以及第三章专门提出环保规制，目前正在加紧制定《深海勘探开发环境保护暂行办法》。至今，国际社会中既作为承包者又未出台相关立法的国家还有韩国、巴西与波兰，相比之下，中国一直在积极履行担保国的法律义务。二是当前“区域”活动均是在进行勘探，开发活动尚未开展，未来相关活动是否必定会带来重大环境污染存在激烈争论。例如，国际海洋金属联合组织在该方面有着较长和先进的研究经验，其认为从环境角度来看，深海采矿对于陆地采矿来说更加有利于环境保护，矿产的分布保证了大部分区域不会因为开采活动而受到影响。② Interoceanmetal Joint Organization, Environmental Research (Pre-contract phase & Contract phase) , April 2018, http://www.iom.gov.pl/research.php. 因此，即便存在预防义务，但是否需要上升到设立海洋保护区层面尚存在疑问。三是 2010年国际海洋法法庭海底争端分庭第 17号“咨询意见案”是当前有关“区域”的唯一案例，其在分析担保国的义务和责任时，认为“根据《联合国海洋法公约》第143、144、152、160以及162条规定，并无任何一条款明确规定在义务和责任上，发展中国家的担保国享有优惠待遇；关于担保国采取预防措施，发展中国家可以参照发达国家的标准适当降低”。③ Seabed Disputes Chamber of the International Tribunal for the Law of the Sea,Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area， Advisory Opinion , February 1, 2011, para.161, 242, https://www.itlos.org/fileadmin/itlos/documents/cases/case_no_17/17_adv_op_010211_en.pdf.该份《咨询意见》并不具有法律效力，其与《联合国海洋法公约》中照顾发展中国家特殊利益和需要的规定明显相违背，在该问题目前仍有争议，且并无发达国家通过设立海洋保护区限制自身行为之时，作为发展中国家的中国并无任何先行义务。
近几年来，随着民族团结示范区建设的推进，华宁县民族地区经济社会发展取得显著成果，基础设施建设得到加强、产业培植实现新的突破、民生保障有了新的改善、社会发展综合实力不断增强，全县民族团结进步事业得到全面发展。
五 结论
当前，全球范围内已形成一股通过法律路径保护“安全”的大趋势，而海洋保护区制度在历经几十年的国家实践后，正逐步走向区域合作乃至国际合作范畴，进而使得各国为在国际关系中有效维护安全利益而对其密切关注。对中国而言，“新安全观”提出了“共同安全”“综合安全”“合作安全”与“可持续安全”的要求，而海洋保护区制度在特征上亦相应满足。同时，无论是“菲律宾南海仲裁案”后中国在南海等管辖海域中所面对的新形势，还是在公海、“区域”等管辖海域范围外的新兴利益，均体现出所涉问题更加复杂、解决手段更加综合、秩序的形成更加规范以及合作理念与合作方式更加需要创新的特征。在中国海洋安全形势展现出的总体特征中，“人类命运共同体”理念所要求树立的“新安全观”恰是当前所需要的，而海洋保护区制度又与“新安全观”存在契合性，因此对维护中国的海洋安全具有积极意义，尤其是生态问题无论在理论和实践上均具有突破国家间边界的天然优势，且在国家的发展规划中具有高度的战略意义。然而，由于《联合国海洋法公约》将海洋划分成多个具有不同性质的海域，加之中国所涉海洋问题较为复杂，因而在具体适用时应有所区分：在国家无争议管辖海域，应加强适用；在国家争议海域，应视争端类型而定；在公海领域的相关谈判活动中应为中国未来的发展保留余地；至于“区域”内的中国勘探区块，暂无必要适用。
当海洋保护区制度得以确立或适用时，由于海洋与陆地特征的不同，即其流动性将决定设立保护区后的监管难度要远远高于后者。例如，目前虽有许多国家较早便设立了地方自然保护区，但至今亦没有成立专门的执法机构，保护现状较差。除前文所探讨的适用问题外，该制度在具体落实上还需要国家在各方面给予大力支持。例如，中国目前有关海洋保护区的立法范围仅局限于领土及其他管辖范围内，如果涉及公海与“区域”时便会无从适用。因此，建议修改相关立法，或在今后的《海洋基本法》中予以总领式规定。此外，当前国际社会对国家管辖海域外设立海洋保护区的问题存在较大争议的主要原因之一，在于科学上的不确定性所导致是为了真正保护人类共同利益，还是进行“蓝色圈地”的质疑。所以中国在国际谈判过程中，必须首先通过严谨评估以明确相关制度对己方的真正影响，并加快提升自身的海洋控制能力，方能既坚守己方的根本立场，不被他方所利用，又能成为相关制度的真正参与者与受益者。同时，随着中国国际影响力的与日俱增，相比以往更具引领或影响国际规则的能力，中国亦需有所担当，代表广大发展中国家谋求更大的发展空间。
【作者简介】 李文杰，博士，国际关系学院法律系讲师（北京 邮编：100091）。
【DOI】 10.14093/j.cnki.cn10-1132/d.2019.02.003
【中图分类号】 D815.5
【文献标识码】 A
【文章编号】 2095-574X（2019）02-0045-23
* 基金项目： 国家社会科学基金重大项目“我国南海岛礁所涉重大现实问题及其对策研究”（项目编号：16ZDA073）；中央高校基本科研业务费科研特色培育项目“中国国家安全法治建设”（项目编号：3262015T68）。衷心感谢《国际安全研究》匿名审稿专家的宝贵意见，文责自负。
【收稿日期： 2018-06-14】
【修回日期： 2018-12-18】
【责任编辑： 苏 娟】
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