公共选择与西方行政改革，本文主要内容关键词为：行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政改革已经成为世界性潮流，西方的行政改革内容繁杂，形式多样，但基本上是围绕三条主线进行的：①调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，做到管少管好；②利用市场和社会力量提供公共服务，弥补政府财力和服务能力的不足；③改革政府部门内部的管理体制，提高公共机构的工作效率和服务质量。
本文仅围绕前两项内容，讨论西方行政改革的历史背景，理论基础及主要措施。
政府面临困境——改革的主动因
当代西方的行政改革固然是对新时代、新环境的适应过程，然而更多的是对过去行政管理实践的总结和反思。政府处于困境是改革的主要动因。
从资本主义生产关系确立到本世纪30年代前期，虽然资本主义经济由自由竞争走向垄断，但就政府管理而言，基本上是一个放任时期。“政府是必要的祸害”，“管得最少的政府就是最好的政府”是这一时期的主导哲学。
政府职能的大规模扩张始于30年代中期。这一扩张主要体现在经济职能和社会职能两个方面。经济职能的扩张表现在政府对市场和经济生活的大规模干预，其主要标志是凯恩斯主义宏观经济政策的盛行和随后的微观经济政策。社会职能的扩张在美国经历了30年代后期和60年代两次高峰，在欧洲表现为40年代后期开始的建立“人民社会主义”和“福利国家”的努力。伴随着职能扩张的是政府规模的急剧膨胀。
进入70年代中期，客观环境发生了重要变化：新的公共政策领域引起了前所未有的关注；亚洲特别是日本经济的高速发展对欧美国家形成了巨大的竞争压力；60年代后期开始出现的滞胀局面由于70年代初的石油危机达到新的高峰，西方经济发展很不稳定；社会结构发生了重大变化，中产阶级成为社会主体。
上述变化对西方政府意味着什么呢？首先政府职能还要继续扩张。这种扩张既表现在新的管理领域（如环境保护、有组织的科技攻关等），又表现在新的服务职能上（如制定指导性经济计划，建立经济、市场信息网络，以帮助企业提高国际竞争力）。其次，经济发展不稳定一方面使政府财政收入减少，另一方面导致社会保障开支大幅上升，政府陷入入不敷出的窘境。第三，由于中产阶级成为社会主体，靠增加税收解决财政困境的方法在政治上日益不可取。简言之，政府职能、责任增加，财力资源有限，又没有获取新资源的良策，从而陷入财政危机之中。
伴随着财政危机的是管理危机和信任危机。政府规模过于宠大导致管理的失调、失控、官僚主义和效率低下，其结果是政府形象受损和普遍存在的信任危机。政府面临的困境使得行政改革十分必要和迫切。
公共选择——改革的主导理论
改革呼唤着新的理论。适应行政改革的需求，西方行政学中出现了公共选择，新联邦主义，新合作主义，管理主义等新的思潮和流派。然而，就政府与社会、政府与市场关系而言，公共选择无疑是改革的主导理论。
作为一个独立的学术领域，公共选择被定义为“对非市场决策的经济学研究”，或者“用经济学方法研究政治问题的科学”。作为行政学中的一个思潮或学派，公共选择关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行，因此它又被称为“官僚经济学”。
公共选择理论的独特之处在于它所提出的解决问题的出路，与传统行政学致力于改革、完善政府本身不同，公共选择学派关注的中心是政府与社会，政府与市场的关系。它认为：“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。解决政府面临的难题的最有效办法是打破政府的垄断地位，把公共服务尽可能交还给社会，从而使消费者或服务对象得到自由选择的机会。
公共选择理论的实质是“市场价值的重新发现和利用。”市场价值的充分利用主要体现在三个方面：1.相信市场的自我适应、自我调节、自我完善能力，减少政府对市场和社会生活的干预，从而实现政府职能的优化。2.利用市场和社会力量，实行公共服务市场化、社会化。这样做的好处据认为是：①政府垄断被打破会形成对官僚机构的外部竞争压力，促使其提高效率；②公私机构同时介入某一公共服务，这一服务的“成本信息”就不再为官僚机构所垄断，这有利于公众对官僚机构的工作效率实施有效的监督和控制；③弥补政府财力和服务能力的不足，遏制公共机构规模的全面扩大。3.在公共机构中引进市场竞争机制。主要是通过分权、分群等形式，实现公共服务的基层化、小规模化。在此基础上取消划片服务办法，给服务对象以选择服务机构的自由。公民个人由此获得了威力无穷的市场权力：就象顾客通过对产品的选择决定企业命运一样，公民对服务机构的选择可以决定单个公共机构的存亡。这必然会迫使公共机构竭力改善服务以赢得更多的“顾客”。
市场、社会管理与政府职能优化
行政改革的第一要义是政府职能的调整和优化，即首先解决应该管什么、不应管什么的问题。政府职能的调整理当有增有减，但由于形势所迫，改革的侧重点是政府职能的减少。具体来说，改革有以下内容：
1.非国有化。非国有化即公有工商企业和公用事业的产权转移或私有化。它是西方盛行的全面私有化的主要内容之一。由于公有企业具有国有国营，国有独立经营，政府控制多数股份及公共公司等不同性质，非国有化相应采取了不同形式，私有化后企业与政府的关系也各不相同。这种形式的私有化虽非新创造，但十几年来西方的私有化不仅具有范围广，规模大，形式灵活多样等特点，而且似乎超越了党派观念和意识形态。公有工业企业和公用事业非国有化的原因很多，但从政府角度看，这样做至少有如下益处：减少政府的管理职能和责任；减少了政府雇员人数及缓解了由此产生的管理困难；私有化后企业能在资本市场上获取资金改善生产条件，改变了过去对政府投资的依赖；出售企业增加政府财政收入，减少财政赤字。
2.自由化。自由化主要表现为缓和规制，包括社会规制，市场管制，保护产业的规制等。改革的重点是放松对市场的管制。政府对市场的管制活动始于19世纪后期，20世纪开始急剧增长。以美国为例，70年代联邦各种管制机构雇员6万多人，行政开支年均40亿美元，所制订的规定、标准汗牛充栋，涉及到社会生活的各个角落。放松管制酝酿于尼克松时期。卡特政府第一次付诸实施（1977年放松了对民航机票价格和航线的控制）。里根政府推行全面的规制改革，放松管制逐渐扩大到越来越多的领域，波及英国撒切尔政府及其他国家。“市场和竞争是最好的管制”成为流行的口号。显然，“改革”成了原始信条和放任政策的回归，虽然客观环境有了质的不同。
3.压缩式管理。压缩式管理是为了应付财政困难而采取的新的管理策略，所涉及的主要是政府的社会服务职能。其具体措施包括：公共项目系统排序分清主次，拨款时区别对待；中止效率和效益不佳的社会项目，解散相应机构，遣散有关人员；有选择地降低社会服务的总水平；实行公共服务使用者付费制度节省公共开支。
市场、社会力量的利用和公共服务社会化
政府职能社会化解决的是政府应管什么，不应管什么的问题。利用市场和社会力量，实行公共服务社会化是公共选择学派主张的市场价值充分利用的重要表现形式。它在西方行政改革的实践中主要包括以下内容：
1.政府业务合同出租。合同出租即把政府的一些工作任务推向市场。私营企业中的竞争获胜者与政府主管部门签定合同，前者完成任务并达到合同规定的质和量，后者支付合同约定的报酬。政府工作合同出租并非自70年代开始，但70年代以来的合同出租无疑上升到一个新阶段：出租浪潮席卷西方各国，其内容也由过去的机关后勤事务扩大到政府的业务工作。
2.以私补公，打破政府垄断。即用说服、宣传表彰、政策优惠的方法鼓励和吸引私人资本投入到原来由政府包揽的事业中，如中小学教育，社会保险等等。
3.建立政府部门与私人企业之间的伙伴关系。固定且较为正式的伙伴以美国通讯卫星公司，联邦房地产联合会等等。这些私营企业在履行了政府所期望的特定职能之后，可以赢得利润，政府合作部门则在土地使用等方面给其“伙伴”以某种形式的优惠。非固定的伙伴关系与合作则采取核发特许证时提出一些附加条件等形式，要求私营公司提供特定的社会服务。
4.公共服务社区化。采取具体措施所鼓励各种社团组织公益事业如养老院，残疾人福利中心等；政府机构如社会工作部门，警察局等出面组织邻里互助，街道联防等以改进社会服务或控制犯罪活动。
公共服务社会化无疑提出了一条实现政府机构和人员大量削减的有效途径。此外，提高工作效率，节省财政支出，利用市场对公共机构形成竞争压力，也是西方政府热衷于公共服务社会化的重要原因。