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中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1671-9468（2008）03-0094-25
本文概述了变化中的全球高等教育图景，主要关注跨境的学生和教师流动趋势及模式、教育贸易的增长、国家所重视的研究出版和研究重点、信息和通讯技术连通性、语言使用以及跨境政策流动。多数高等教育在国别间的相互作用并非采取贸易的形式，而是以自由交换和合作的方式互相影响，比如全球公共物品的生产。
目前，高等教育在国际间雇佣的总体数量上有增加的趋势，但不同的国家和地区之间在雇佣水准和知识经济容量上差别显著。尽管美国居于全球知识体系的优势地位，但是一股新的亚洲科学力量潮流正在中国（含香港和台湾）、新加坡和韩国发生，这种变化显示高等教育和研究领域将会发展一种多元的文化和语言环境。
一、引论
许多国家的政府政策和学术工作都认同在世界范围的知识经济中，高等教育和研究的作用与日俱增。高等教育的作用不仅仅限定于促进国家经济发展、为个体提供机会，而且还扩展至促进文化多样性、政治民主和贸易，其重点主要是强调高等教育如何更好地服务社会和促进国际合作。然而到目前为止，很少有人注意到高等教育和研究的两个方面，一个是在形成全球化的主要因素中，高等教育和研究所处的地位，二是全球化对于对各国富有“反馈”效应的高等教育和研究自身调整的方式。
高等教育和知识同时具有全球性、国家性和地方性的特点。[1] 高等教育由国家政府各个部门共同孕育，其模式受到社会投资方式的影响，同时，跨境或者全球层面的高等教育活动逐渐增加，尤其是对于知识而言。通过研究这种变化中的全球高等教育图景，我们可以为政府和国家政策、大学发展战略及国际机构提供建议。本文概述了这种变化中的全球图景，主要关注跨境学生和教师流动趋势及模式、教育贸易的增长、国家所重视的研究出版和研究重点、信息和通讯技术的连通性，语言的使用以及跨境政策流动。多数高等教育在国别间的相互作用并非采取贸易的形式，而是以自由交换和合作的方式互相影响，比如全球公共物品的生产。论文主要引用以下三方面的资料：（1）OECD关于全球化和高等教育方面最近的政策文献研究，以及亚—太地区高等教育国际化的相关研究；（2）位于亚—太地区的八所主要研究型大学的案例研究；（3）OECD、UNESCO和世界银行的可比数据。
二、高等教育与全球化
在全球框架内，高等教育的变化同时在三个层次上都有体现，即全球、国家和地方层次。“全球层次”指的是世界水平，一个星球的空间范围。“全球的”（global）是指由空间、系统、关系、要素、机构和实体作为一个整体组成世界，同时全球也由跨国的各大区域组成，比如欧洲或东亚或东南亚，它包括在通信、交通、金融体系的全球流动和跨境的人口流动以及一些可将国家和跨境的机构联系起来的因素，比如语言和研究交流。“全球的”用在这里是基于一个包含整体和部分的特殊构造，“全球的”维度并不意味着总体的或者世界性的，它不需要包括每一个国家和地区的要素，只需要包括国家或者地区跟国际相关的那些要素。“世界的”（world- wide）指的是包容一切，涵盖所有的全球、国家和地区要素。
（一）全球化
“全球化”指的是人类活动，比如说空间、系统、元素、机构、实体和实践等领域的全球性发展或强化。全球化包含全球性维度上的参与、整合和趋同，“跨地区和洲际间人类活动的扩张所带来的人类事务组织的变化”[2]。赫尔德（D.McGrew Held）等将全球化简略定义为“扩展、加深和加速全世界的内部联系”[3]。他们还发展了一个比较详细的定义来说明空间／时间上的全球变化。[4][5] 由于全球化促进了跨境间的相互作用，同时全球化变得越来越广泛、深化、秩序化和快速化，地方和全球维度就更为相互交融——本地事件可以扩展到任何地方，而发生在远方的事件对本地的影响也扩大了。“全球化”是：
一个过程（或者是过程集合），表现为一种社会关系和事务在空间组织上的变化——这种变化按其广度、强度、速度和影响来评估——产生了洲际或地区间的流动和活动网络、相互作用和权力实施。[6]
跨疆界的国际关系可能只包含两个国家（因此是“国家之间”），但是全球化可以包括很多国家。它是一种动态的、通常是不可预测的过程，这种过程使得地方、国家和全球这三个层次的联系更为紧密。这一时代全球化的实质是它如何将经济和文化因素联系起来的方式，这种联系方式也是经济和文化变化的互相依赖关系，是公共和私人物品的相互依赖关系。
一方面，全球化依赖全球市场的形成。该全球市场创造私人物品，同时在紧密联系的金融体系中实时运行。其实时运行是一个自动过程，并且由初级世界范围内的金融交易体系支撑；总体上，全球市场的一个显著特征是外国直接投资的增长速度远远超过经济增长速度。随着即时金融信息的传送，资金的周转时间趋向于零[7]，世界经济变化更快，全球市场的运行更容易转化为其局部的一部分。全球化的经济方面以及在贸易中产生的财富是最能吸引众多政策关注的方面，也是某些团体如WTO的主要事务。
另一方面，全球化也依赖初级全球交流、信息、知识和文化系统的创造，正如麦克卢汉所预测的朝向一个单一的世界共同体。[8] 网络的不断扩张是建立在旅游、移动电话、网络宽带和其他信息技术的基础上，它也创造出了空前规模的、灵活的一对一交往方式以及不同文化和经济发展水平的城市和国家；而且网络能够把复杂的数据要点传送给知识密集型生产过程。这一领域大多包含由政府资助或者提供的公共物品和准公共物品，比如某些国家的电讯事业、受公共和私人资金支持的高等教育、各地主要由国家资金支持的基础研究。在通讯和信息交换过程中，经济和文化因素组合在一起，所有这些构成当今全球化的新特点。在全球图景下，关于信息和通讯技术网络及知识的内涵和外延成为塑造权力和不平等的关键分水岭。[9][10]
经济全球化和文化全球化交织在一起，而且相互依存。全球通讯、知识和文化系统为全球市场的发展提供了媒介，而且对于做出即时的金融决策而言是必不可少的。反过来，经济竞争和财富积累提供了交流、全球知识及文化形式标准化并大量生产的动力，这样的现象不仅仅体现在高等教育内部。这里公共物品在民族国家和全球机构中流动从而维持私人物品的生产，而对于私人物品的驱策力正作为一般性物品空间扩张的基本动机在起作用。亚当·斯密[11] 和卡尔·马克思都认识到了劳动过程，而且马克思在《政治经济学批判大纲》这本书中已经预见到上述大多数观点[12]。
（二）高等教育
高等教育更强烈地隐含了上述观点。教育和研究作为知识、技术提炼，跨境联系和维持综合性团体的基础，是形成全球环境的关键因素。尽管高等教育机构通常把自己看做是全球化的对象，然而其自身也是全球化中的机构。[13] 多数研究型大学位于关键地区，成为整个世界全球化的驱动力，而且通常是其所在国家参与全球事务的主要机构。全球性城市组成了一个网络世界的节点[14][15]，在这些节点间高等教育相互密切联系。典型的是，全球性城市对高等教育的参与度很高；而且一国或一个地区的高等教育入学率与该国或者该地区的全球性竞争力之间存在高度的正相关关系。相应地，那些相对脱离全球网络经济的国家和地区，其典型特征就是高等教育的参与度较低。
由于高等教育和研究深深地嵌入这些全球变化中，因此经济／文化的相互依赖方面都在改变。全球市场化席卷高等教育。高等教育培养了全球商务经理主管人员和技术员；学生数量增长最大的领域是具有全球性流动特征的工商管理和计算机领域；在经济政策趋向全球性中形成了教育生产部门，进而出现了一个初级全球性的大学市场，该大学市场在世界大学排名的发展中不断被符号化和具体化，比如说上海交通大学高等教育研究所的世界大学排名。[16] 虽然高等教育在文化方面正在发生更大的变化，泰希勒（Ulrich Teichler）指出：“令人奇怪的是，到底有多少关于高等教育全球化现象的争议是仓促集中在高等教育市场化、竞争和管理上；而其他术语却被忽视，比如知识社会、全球村、全球理解或者全球学习。”[17] 令人惊讶的是，虽然高等教育在资本循环和经济财富的直接创造方面充当次要角色，然而其在研究和知识、语言构成、信息和文化交流方面至关重要，并且高等教育与媒体、信息交换息息相关。信息和知识非常易变，很容易在跨境交流过程中丧失，因此，事实上，关注生产和研究信息的高等教育文化领域比经济领域更加全球化。在上述全球化领域中，最为重要的是因特网。因特网具有支撑知识型产品的功能，从而使其使用价值远远超过其配置和消费成本。如果没有因特网，高度发达的高等教育是不可想象的。因特网推动了全球的数据库建设和大学教师合作，促进了更多面对面的交流和网络视频会议以及跨境电子学习。[18]
同时，高等教育机构与其所在国家的使命、当地社区特征和产业结构保持高度一致。即便研究型大学变得越来越国际化，但仍然保持了国家性质。事实上，各国在制定经济竞争和国际合作战略的国家政策过程中，高等教育发挥的基本作用已越来越重要。因此，目前正在探讨的关于研究、知识和高等教育日益增长的全球化特征，使得高等教育在机构、国家和全球维度上变化复杂。
三、全球变革的类型
世界范围内的国家高等教育系统和院校不可能以统一、一致、持续或者完全可预测的方式，经历全球流动并体验其中的关系。国家和院校具有不断变化的潜在能力，这一能力可以吸收、修改和抵制国内的全球性要素，在全球框架内跨境参与和作用于全球性要素，并以不同方式影响不同的国家和机构。道格拉斯指出，问题的关键在于，由于全球性的趋同受制于地区、亚国家和国家影响以及抵制趋同力量的影响，这些影响包括政府管制和学术文化，因此“所有的全球化都具有地方特征”[19]。相应地，现在的国家政策制定者和机构决策者面临一个复杂的战略环境。他们寻求适合自己国家传统的路径，并公布于他们自己的战略计划中，然而他们不再完全掌握自己的目标。高等教育内部不可避免地存在一个基本的全球流动和驱动力水平。一些全球性因素直接影响高等教育机构，另一些因素只起调节作用。过去那种将国家／州政府和机构联系在一起的政策制定路线已经部分遭到公开反对。高等教育机构和国家随着其参与全球流动和向全球开放的程度而变化，而且，参与的程度部分地（只是部分地）在其掌控之下。然而，当研究全球化的理论学者在争议这种变化的时候，国家并没有消亡，而且还保留着对高等教育部门的主要影响，正如国家对经济和日常生活保持更普遍的影响一样（弗里格斯特（N.Fligstein）在其2001年出版的书中指出，大约80％的产品生产受政府限制[20]）。大多数高等教育机构仍然扎根于国家，而且依赖政府在法律和物质上的支持。尽管并非是所有国家，多数国家政府仍是主要的财政负担者和公共部门的主要供给者；虽然私营部门的地位在逐步提升[21]，但仍受制于政府管制。就高等教育而言，尽管国际机构是政策观念的重要传播者，然而它们在高等教育中只是扮演了一个相对小而直接的角色，欧洲高等教育多边谈判更是个不同寻常的例外。
大多数政府将其某些政策职能下放给机构，一些政府已经解除对高等教育的部分规制（尽管对于基础教育要少一些）。在新公共管理的支持下，下放部分权力鼓励了高等教育机构进行更多的自治发展。一些跨境机构相对独立地运作，而且这样做受到某些政府的支持，这些政府认为这样做对于提高全球性的效用来说是必要的。这里，国家和机构类型存在相当大的差异。研究密集型大学，尤其是专业性和私营性质的大学（尤其是营利性实体），通常喜欢最大程度的全球自治。然而，没有通过立法将自己从高等教育领域逐出的政府。事实上，被看做是知识驱动力的全球经济竞争已经增加了政策所带来的部门内利益。在某些国家，机构之间的跨国关系很大程度上仍然受制于国家权力机构的管理，尽管这种管理方式可能会抑制全球化；总体上，国家政府都间接地通过资源水平、激励、交流合作和活动框架来影响跨境机构的行为。对于政策制定者而言，他们关心的是如何完成这些目标：使高等教育更具有全球竞争力，调节国家发展的收益，提升绩效和经济价值，设计一种适当的调控手段和行为激励方式从而在竞争和合作间保持平衡。
以上所述表明，在全球、国家和机构要素间的关系上存在很多差异。总的来说，伴随国家／机构关系的不断变化，高等教育领域有三种变化可能：
1.取消种族隔离式的全球过程。这种过程在各个国家间有所不同，这样的过程一旦建立，国家机构很难阻碍或者更改，比如网络出版业的发展；一个全球高素质劳动力市场的形成，该全球市场和独立的国家劳动力市场相区别且在某种程度上由多种因素决定。
2.全球体系和关系，会造成国家高等教育系统共同变化，这将使得全球化更加趋同和整合。例子包括英语作为学术交流语言的运用，博士训练方法的趋同。其问题不在于跨境的影响是否体现在国家水平上，而是这些影响是否导致全球趋同。
3.不同自治程度的国家政府依照相同的想法和模板所同时采取的改革，这样的改革将导致不同国家高等教育趋同，并使其相互间联系便利化。一个例子是新公共管理的盎格鲁—美国模式在不同国家的实施运用。值得注意的是，这种跨境“平移”容易在一个同质国家体系中推动下去，而在一个有差异的体系中发展迟缓。
因国家改革而引起的类型3的变化会成为类型1和2的起点，推动类型1和2的全球转变。同样地，类型2的转变会为类型1的转变建立有利条件。
类型1和2表明，全球化至少在某种程度上已经“相对地”影响所有国家和高等教育机构。[22] 这些国家和机构开始关心非正式全球标准的必要条件和测量方式，并通过全球出版和在结构维度、认同和质量保证上趋同与协调不一致的趋向，来推动这种非正式的全球标准。国际贸易和市场竞争，比如留学生教育和在线教育项目[23][24]，都鼓励进行体系和机构间的跨国比较。机构和学科的国际基准无处不在。考核研究领域的绩效以及全球性的大学排名，使得全球性的相对化发展更为深入，而且已经将此作为机构水平的标志之一深深植入大学领导者的思考当中。每个国家的政府、媒体和公众都热衷于他们机构的全球绩效比较。以这种方式界定高等教育机构是很危险的，这种方式仅仅利用全球范围内不同高等教育机构的竞争来模拟高等教育，模糊了国家背景和潜在能力间的差别。对于大学领导者和政府来说，大学排名是一个有价值的工具，可以揭示出在世界范围内知识权力和资源状况中的位置。[25] 另一方面，当大学排名做的不好、不精确或者被某些团体用于提升其自身利益时，或者为保护特别的国家利益时，排名会导致全球、国家和地方维度的复杂关系过度简化[26]，而且会导致对以国际合作为代价的竞争方面的过度关注。
全球变化与两个关键变化相关：其一是高等教育和研究已经在某些方面部分地从其所在国家中“脱离”（disembedded）；其二是高等教育和研究领域内的全球私人物品和公共物品变得额外重要，尤其是全球公共物品。政府牢牢抓住这些变化的意义，重新制定其所承担的国家潜能、政策和战略。本文的下一部分关注高等教育“脱离”的实例，然后再谈及全球公共物品。
四、从国家“脱离”的一些趋势
目前高等教育市场和竞争可以被定义在国际或全球性水平，国家或地方水平，这一现象意味着什么？大学教师和其所在机构参与国际活动和全球活动影响政府治理了吗？比尔肯兹（H.J.J.G.Beerkens）将全球化定义为“由于人口、信息和资源跨境流动的增加，大学内部和外部的基本社会分配与其国家分配模式‘脱离’的过程”[27][28]。对于模式和驱动力变化的一个假设是，由于一些全球驱策力大大超越了国家因素的力量，高等教育系统正在而且将会加速从其国家背景中“脱离”。这样的脱离假设，反映了全球和国家要素的关系特征不是共生的（例如国家领域这个概念可以作为全球效应的过滤器）而是一种零和关系。
（一）脱离的形式
可能有以下几个方面的证据能证明这种脱离。第一是资金。在某些国家，高等教育所面临的国家公共资助短缺压力激励或者迫使院校从跨境资源中寻求额外收入。这些院校都受到政府预算缩减的影响，包括英国、澳大利亚和新西兰的大部分高等教育机构，美国的一些四年制高等院校和社区学院。举例来说，如澳大利亚大学采取留学生全额收费的方式增加收入，且这一收费占其收入的比例从1995年的5.8％增加到2005年的15.0％。[29] 尽管上述收费比例的提高在国家资金对高等教育所起的作用中不是决定性的，但是跨国教育的增加有可能承担国家的某些任务。留学生可能会挤占国内学生受教育的机会；然而国内还是保留了相当多的留学生以作为未来的高技术移民，这是因为高技术移民所带来的人力资本增加是与国家目标相一致的。
第二个例子也与跨国教学项目有关。通过跨国虚拟和实际的教学办学，高等院校超越了法律所允许的范围。由国内院校在海外办学的，以及外国院校在本国办学的对于管制服务的政府权力，具有未开发或者受限的倾向性；其部分原因可能是不充分的调整所致，另外一部分原因是在国家背景下作为公共提供者的院校倾向于和国外私营机构一样运行，这种倾向性会使它们自己从国家背景中脱离出去。管制上所导致的空隙在质量保证、资金和认可资格等领域产生很多问题。
第三个例子是研究中可能存在的脱离现象。当研究资金在国际的和超越国家层次上更易获得和利用时，研究主题采取更为国际化的定义，研究小组也会采用更为国际化的组织方式。
第四个例子是跨境资格认证。关于高等教育机构在本国外寻求认证的案例很多。[30][31] 之所以在国外寻求认证，原因有以下几个方面：国内缺乏认证机会；用国际认证来加强相对的国家地位；逃避国内认证的要求或限制；通过一个有信誉的国外认证实体的认证来加强全球认同。而一些国家的认证机构也有出口认证服务的动机。[32] 小规模的全球认证机构对于通过相关认证来扩大自己的国际角色、培育全球性的生存空间、激励更多的激进脱离，抱有很大的兴趣。
从国家脱离的过程可能开始是在类型2和3转变，比如采取对留学生收费从而增加收入的创新方式，然而也存在部分地将高等教育机构转移到全球层面的可能，会产生类型1的效用，这种情形可能导致在国家层面上难以控制或者引起高等教育倒退。同时，为了评估高等教育机构从其所在国家中脱离的程度，高等教育发展的规模和数量也应当考虑在内。目前在大多数国家，相对于以本国学生为基础的院校而言，留学生教育扮演了一个边缘化角色，很少能成为教育方向的驱策力，比如英国和澳大利亚国家的留学生教育；虽然在这些国家留学生教育已经成为一些地位较低院校的使命，这些地位较低院校的生存高度依赖于国际收入，但是它不会显著地影响到其他主要高等教育机构的定位。
然而，在许多国家博士生教育方面，全球市场所扮演的角色越来越重要，而且愈加容易变化，并且这种作用的发挥是通过这些国家在国外的博士生项目或者本国的留学生博士培养项目来完成的。全球的博士生教育像研究一样更为普遍，已经成为一个清晰的全球化领域，在这个领域中博士生教育脱离国家的可能性尤为明显。
（二）各种“脱离”的可能性
脱离的可能性，也就是各个国家高等教育内部一些特殊院校的功能。尽管精英型高等院校在资源来源和学生构成上有些变化，它们仍然是国家声誉和高质量标准的载体。全球化通常对二流高等院校产生比较大的直接影响。为了适应新的竞争形式，并且从国内一流院校中脱离出去，这些高等院校可能不得不采取合并或者另外创办的方式，也可能以支持全球化为杠杆，提高其在国内的战略地位。一个典型例子是墨西哥，许多私营院校与墨西哥国立自治大学（the Universidad Autonoma Nacional de Mexico）相比有更强的全球定位观念，墨西哥国立自治大学是整个墨西哥国家主要的公立研究型大学和国内高等教育的供给者。许多国家的私营院校在改变其自身目标、服务目标群体和全球参与程度方面有更多的自主权。
当一些高等教育机构比其他机构更容易脱离国家时，国家高等教育体系就转变为一个复杂的混合体系，在这个体系中，不同机构具有程度不同的问责能力。这一变化扩大了现存高等教育体系的容量。而且，如果政府及其制定的政策不能与变化中的高等教育使命和不断扩大的跨境活动同步，那么，这些机构会在某种程度上脱离其所在国家，而且它们的部分运作会受到其他国家政府结构和管制框架的支配。这样的政府和机构将会迷失自己的方向。到目前为止极少有国际或全球政府治理手段开发出来，在为数不多的案例中，一个典型的治理手段是UNESCO／OECD发布的《跨境高等教育提供质量纲要》。[33] 在目前国家政策、资金、管制和质量框架达不到这些高等教育机构要求的情况下，存在着大量极具危险性的问题。比如，对于那些部分脱离国家的高等教育机构的国际活动和超越其职能范围的活动，高等教育机构在哪些方面应该负责任？全球公共产品（下文所说的）创新是否作为所提交的公共服务职能之一？然而谁能成为上述责任的托管者？他们为什么、又如何对其负责？
这样的挑战不仅仅停留在技术上，更多的是概念和政治上的。国家公立高等教育体系通常和国家优先发展战略、立法和行政区划保持一致。紧跟在愈加广泛和深化的跨境活动趋势背后的是，“公共”教育、相关的优先发展战略、责任和问责等概念值得商榷，且不得不修改。“公共领域”、“公共利益”和“公共物品”都包含了新的维度和含义。
下一节将详细阐述全球公共物品的增长可能性。
五、高等教育和研究领域内的全球公共物品
在仅仅关注跨境贸易的产业内，全球框架被简单假设为贸易环境。国家和跨境的规则按照它们对物品和资本影响潜能来评估，比如WTO协议。然而高等教育领域的问题更为复杂。全球贸易只是部分而不是全部，甚至只是跨境关系的最重要部分，而且这些决策制定的大多数不是由政府框定就是由其他公共部门所框定。与贸易一样，在高等教育领域内，人口、技术、通信、观念和知识的跨境流动按照它们自己所拥有的特征流动是很重要的。高等教育在国际和全球层次生成了一个复杂的私人和公共物品混合体系。[34] 全球私人物品包括如下内容，一是私人物品在跨境中所获得的地位，二是在进入公共领域之前就作为贸易的跨境商业化研究所带来的收入。这些私人物品引发了新的质量保证和跨境的消费者保护问题。另一方面，全球公共物品的议程更具有长期性和易变性的特点，这给国家、多边论坛和机构都带来了新的挑战。
（一）全球公共物品的特性
由于信息和知识的内在特性，公共物品在高等教育领域所起的作用更为强大。从技术经济意义上讲，无论知识是由政府自己生产还是由受资助的其他机构生产，它都是公共产品。正如萨缪尔森（P.Samuelson）所定义的“公共物品”（这里包括经济服务）是非竞争性和非排他性的。[35] 若物品可以被任何人消费而且不可能被耗尽时，比如关于数学定理的知识，我们就说它是非竞争性的。若任意消费者都能享受物品所带来的收益时，我们说这种物品是非排他性的，比如法律和秩序，或者社会包容。无法衡量质量的物品也可以像私人物品一样被分类。在这种意义上，知识，尤其是基础研究，正如经常在文献中指出的那样，是一种纯公共物品。[36]
萨缪尔森也指出，公共物品和准公共物品倾向于在市场经济中由私人供给。到目前为止，在先进的经济、社会和政治框架的运行方式中，尤其在具有知识密集型特点的全球化环境和生产运行中，这类物品还起着至关重要的作用。高等教育产生的，显著体现于基础研究的产出方面的信息和知识的优秀组合方式，是可以被公开获取的，而且遵从下面这项规则，即名义上的收费低于它的使用价值和生产成本。有争议的是，由于生产的大多数知识物品都具有公共物品的特性，因此一些国家把高等教育研究政策的焦点集中在商业环境的创建上是不恰当的。一旦研究发现和在线课件被泄漏，就可以被重复多次复制而且不会丧失价值。当特定的知识密集型产品遵从知识产权安排时，通过上述安排，过度限制基础知识和知识型技术秘密传播是不切实际的，更是一种倒退。比如，数学定理无论使用多少次，都有其自身价值；而且一旦成为公共领域的一部分，就不可能阻止别人去学习它。
教与学最本质的私人物品不是课件内容——课件内容一旦离开高等院校就会变成普通的公共物品——而是一流院校所提供的品牌、地位优势、网络和高质量教学。同样地，虽然很多知识型公共物品进入其他产业的价值创造链，而且高等教育在财富积累方面发挥着至关重要的作用，但是在公共领域内，自由交换知识的数量远远超过可交易的知识财富数量。（事实上，对于高等院校而言，其知识创新具有相对全球化的特点，而且受制于市场失灵和公共资助，这种制约和高等教育全球化仅仅由贸易和市场竞争引起的假设相冲突。）这也强调了信息和通讯技术资源开放模型使用的重要性，它可以使知识型公共物品更易获得，并使之对产业、国家和全球社会的效用最大化。
制定公共物品最大化的战略既可以由政府来完成，也可以交给私营机构操作。比如，MIT早期运用因特网，在开放因特网访问的基础上提供课件，从而把自己提升为网络化学习的创始者，并因此提高了全球性声誉。随后，MIT将其发展战略调整到对知识和信息最本质特征的关注及对其自身作为知识形成机构所应具备特征的关注。在线教学是一种建立在网络课件基础上的私人物品，其他机构已经尝试过利用此方法赚钱但是都失败了，其原因在于大多数这样的在线内容已经可以从因特网上免费下载。[37]
在线教育和研究都强调其自身对于全球维度上公共物品增长的潜能。全球公共物品是具有非竞争性和／或非排他性的重要特征，而且可由全人类获得的物品。这类物品的影响波及各类国家，而且会影响到下一代，即它们满足当代人的需求而且不会损害后代人的需求。[38]
高等教育领域的全球公共物品包括集体性全球物品，具有正向或者负向的全球外部性。集体性全球物品，比如规则、体系和协议，可以由国家和／或在世界范围内广泛存在的跨境机构或者变化中的元国家（meta- national region）地区机构来获得，而且可以增进跨境认同和流动，比如华盛顿工程学协定（the Washington Accords in Engineering）、博洛尼亚高等教育宣言（the Bologna Declaration's higher education space）。当一个国家的教育显著地影响其他国家时，全球外部性就产生了。外部性表现在好的方面，比如研究在跨境流动中产生的正外部性贡献；表现在坏的方面，比如大学教师的净“人才外流”。在正外部性作用的形式下，与其他公共物品一样，市场经济中的全球公共物品倾向于由私人提供。多边论坛可以直接创造这样的全球公共物品，比如统一的全球认知体系和学术自由条约，而且UNESCO、OECD和欧盟都推进了上述因素的讨论。[39] 跨境的外部性难以调控。虽然两国之间甚至全球环境下“下游效用”（“downstream effects”）已经获得广泛认可，但目前还不存在对于上述效用的识别、测量、计量成本和筹措经费方面的统一标准。在高等教育和研究方面，人才外流是一个活跃的议题，然而关于测量和校正它的政策工具至今还没有得到较充分的发展。
（二）全球物品与民族国家
高等教育领域内创造新的全球公共物品，是在部分已经脱离本国院校产生的空间内发生，而且更依赖于国家层次上的传统创新方式。一方面它绕过国家政府，引入新的非政府角色；另一方面它依赖于全国和地方的权力机构以及政府内部的协议。类似于全球化过程，全球私人物品和公共物品具有三种不同的角色：第一，它们可以作为单一国家的替代品和国家高等教育的传统惯例（也就是传统意义上的国家公共和私人物品）；第二，它们可以作为民族国家的简单补充；第三，它们可以作为一种缺陷性补充，这是因为全球性物品和那些作为全球改革媒介的国家政府和机构框架是共生的。此外，国家和全球要素间的关系是模棱两可的，具有零和和正和关系。
然而，对于全球公共物品来说，其关键的潜在价值和政策问题在很大程度上仍然没有解决。其原因是缺乏一个为国家利益而生产全球公共物品（尤其是外部性）所需的统一分析性和政策性框架，更不用提共同的国际利益了，这使得政策制定者偏向于忽略这些物品。[40][41] 问题是：“在国际范围内，没有政府，如何生产公共物品呢？[42][43] 全球效用间存在分歧，特别是类型1的作用和国家政策框架间存在分歧。由于传统的政治科学概念框架和传统的政策制定框架难以涉及全球公共物品，因此全球公共物品在很大程度上仍不被认同。
一个例子是高等教育内短期流动人员缺乏充足的社会和经济保障，这些短期流动人员包括出于教育和研究的目的在国际间流动的学生、行政人员、管理人员和教师。为了教育或者工作，在国别间流动的人们不能行使当地公民享受的充分权利，比如享有政府服务的权利和司法权、保留银行账户、获得贷款或者购买财产等经济自由，而且与受伤害相关的赔偿机会可能会受到限制。如在英国和澳大利亚，很多留学生进入较低的劳动力阶层，从事具有剥削性的工作，并在工作中受到歧视。高等教育领域，跨境人口经济和社会安全问题也会延伸到社会福利、健康、房屋权、不受歧视等方面。这些问题引发国家内部法律和国际法律的政策和治理方面的诸多问题。对于大多数人来说，这样的问题很现实，但是难以从根本上得到解决，因为这些问题超越了国家范围。确切地说，由于跨境安全议题产生于跨境活动中，因此一国政府不存在这些议题，而且他们处理这些议题通常会面临一定的国内政治压力。
对于输送学生到境外接受教育的国家而言，只有在特殊情况下才能解决学生公民问题，比如通过外国使团或者双边国家的教育协议。对于接受国来说，由于这些学生不是他们自己的公民，因此对他们的资助是有限的。如澳大利亚法律规定，这些学生享有的权利是作为顾客享有的权利；新西兰法律规定，受教育期间学生拥有《关于对留学生的指导与照顾之行业规则》所规定的权利。尽管留学生和访问学者通常都对社会和文化生活作出贡献，比如一些人纳税，一些人最终成为其所受教育国家的公民，但法律对于这类人权利的规定都没有覆盖人类和公民权限的所有范围。目前没有国际机构处理这些受教育者的社会和经济安全问题，一些机构的跨境活动只是和某些种类比如难民相关。如国际劳工组织（ILO）关注移民时，明确将学生从其移民定义中排除在外。[44]
虽然全球化强化了全球私人物品和公共物品在高等教育内的潜能，但是对于一国政府来说，它已经证明难以设计政策使两种物品的流动同时最大化。全球公共物品只是被偶尔注意，正如人才外流一样，更多地是注意其负面影响而非正面影响。国家能够控制它们对其他方面作用的外部性，这样的案例属于全球作用的第3种类型；国家无法控制它们所遵从的，具有类型1特征的其他国家高等教育体系的外部性。政府只有在多边协议的框架下会确保类型1和集体性全球物品的外部调控。然而尽管教育领域内私人贸易物品的管制由WTO／GATS磋商，仍然没有一个全球性的政策空间来思考高等教育领域内的全球公共物品。因此国际组织能发挥一种新作用，该作用不是作为一个超国家公共利益的代理，而是为跨境谈判设置可谈范围。
下文概述了国家高等教育体系和院校在全球化中地位形成的影响因素。
六、国家和院校的全球潜能
在全球高等教育图景下，构建了一个新的政策空间。图1表示四种不同但互相有重叠的区域，每个区域表示由政府、院校和两者共同组成的战略和政策。分别为：政府间协议（左上区域1）、作为全球行动者的院校（右上2）、政府设置的国家体系（左下3）和院校的本地运行（右下4）。二十年前几乎所有的活动都在图表的下半部分进行。现在再也不是这样了。对于许多国家和机构而言，制定全球发展战略变得越来越重要。这些国家和地区与国际机构、地方机构、教育公司、非政府组织，以及其他对跨境关系有积极兴趣的团体个人共同参与全球高等教育。在全球高等教育图景下，国家和高等院校既是“发起者”又是“参与者”，它们继承了地理、历史、经济、政治和文化，包括它们的教育和研究体系等各方面的定位。长期内，通过自身努力，国家和高等教育机构能在大多数领域内扩大其全球容量；短期内必须在现有资源条件下，做力所能及的事情。尽管如此，目前在用以开发未来战略选择权的虚构战略和能力构建方面仍有很大余地，将会出现一系列具有潜力的网络和其他全球战略转变。
图1 按照国家和高等院校采划分的四类战略制定区域
对于政府和全球活跃的高等院校而言，存在两种相关的全球战略目标：一是在全球范围内最大化能力和绩效；二是在国家和本地框架内最优化全球流动、进口和出口所带来的收益。这些政策目标的达成依赖于对全球背景、国家定位和其所包含机构以及战略潜能的现实理解，也依赖于在跨境框架内高等教育体系和院校运行的潜能和能力，以及其全球参与的有效程度。
同时，上述二维图表只是讲述了一部分现实状况。全球高等教育图景在持续发展，它是一个各部分相互关联的图景，也是一个由国家体系和院校组成的持续变化的网络。需要指出的是，几乎所有国家的高等教育体系和研究型大学在与其他院校相互交流时，并非建立在一个等价或者平等的基础上。它们在全球化中所占据的地位是有差别的。现存的竞争优势或劣势只能是缓慢地变化。
总之，国家和高等院校的全球潜能由两方面的因素所塑造：能力和元战略。
每个国家高等教育体系和院校的能力由以下七个因素形成。前两个是固定因素，后面五个受政策干预的影响：
1.具有继承性的教育传统、语言和文化，对每个国家高等教育体系和院校来说都是不一样的（历史性）。
2.位置和范围（地理和维度）。尽管一些小国如新加坡、芬兰和新西兰都发展了有效的全球战略，但其他国家在构建全球性的优势方面都是平等的。
3.收入、投资和资产。比如由GDP和人均GDP所衡量，或者是由教育和研究领域内的国家投资所衡量（物质资源）。
4.英语语言能力。在教育、研究和交流领域，英语已经成为如同教育贸易领域的主要交流语言（全球语言力量）。
5.研究能力。研究能力部分地受制于历史、地理和维度，是高等教育投资和话语权的部分功能，研究能力也受到无形的文化因素影响，比如研究意愿和创新自由（知识权力）。
6.扩展到全球各个城市的高等教育和研究、政府政策、产业及其上述因素的有效配合（知识经济的集中）。
7.有效的跨境活跃程度。包括高等教育和研究领域内双向的人口、思想、知识、技术和资本流动；在跨境事务中采取主动的意愿和能力（全球参与）。
各国能够自主作决定的三个元战略要素为：民族国家的政策、程序和方法；对全球的开放性；国家／院校的认同感及自我战略计划。
国家通过政策干预的八个要素将会依次谈及。
（一）全球化的能力要素
1.物质资源。据2006年OECD发布的《教育概览》报告显示，GDP最高的是美国12409.5亿美元，最低是冰岛10.5亿美元。人均国民收入可以大体描述每个国家的富裕程度，最高是美国41950美元，最低是土耳其8420美元。[45] 国家和院校的全球运作能力受到这些因素的影响，如维持全球联络的通信组织；由政府、院校内部组织文化和动机所掌控的载体质量；跨境项目资助，如研究培训、学术访问和研究合作；院校内部的企业家精神；院校自治和学术自由特征，这种特征是识别和最大化全球机会范围的必要条件。国家财政的水平和类别是至关重要的，特别是基础研究，不能由市场力量来维持，而是取决于是否为学术优先事项。在OECD内部，第三级教育投资力度存在很大差异，最高是美国，第三级教育投资占GDP比例为2.6％，最低是斯洛伐克共和国，占GDP的比例为0.8％[46]
2.全球语言力量。很多从非英语国家来的学生想学英语，并且从英语体系国家获得学位。然而相反的是，只有少数说英语的学生想从非英语国家获得它国的语言和学位。其驱动力在于语言和学位地位具有不平等性。英语是首要的商业和工作语言，也是在科学、研究和学术出版方面唯一的全球通用语言。曾经具有全球主导支配作用的拉丁文、法语、德语和俄语，其作用已经减弱了。法语还在讲法语的非洲地区保留着重要地位，德语继续流行于日本和韩国大学圈内；阿拉伯语在许多国家仍是学术讨论使用的普遍语言；在中美和南美洲地区西班牙语是一种很重要的地区性语言，而且其在美国的作用与日俱增；虽然如此，在全球不断增加的院校中，大学教师仍有正式或者非正式的动机在英文杂志上发表文章。“正是英语站在了全球知识体系的最中心，它成为具有标准性优点的任何国际商业都可以使用的语言，并以一种自我强化的方式继续巩固其主导地位”。[47][48] 英语的全球学术地位受到在全球经济、文化产业和因特网中具有强大势力的盎格鲁—美国人集团支持，这样的事情也发生在特殊的高等教育发展过程中。英语的特殊地位超出了其语言本身，并延伸到工作中去。原先以英语写的书更有可能被翻译成其他语言，远远多于其他语言翻译成英语。[49] 与使用其他语言相比，由于以英语的形式接受知识和讨论可以享受一种特权地位，导致很多使用非英语语言的、具有重要社会和科学价值的学术工作，被基本的全球性知识循环排斥在外，而这类使用非英语语言的学术工作对于人权、经济和社会发展有着不可估量的后果。这种现象在相关的社会和人文研究方面特别严重，虽然在现代，以法语、德语和西班牙语以及具有悠久历史的如中国、日本和阿拉伯语系为学术工作语言的学术工作，都各自具有全球性的影响。
在非英语国家，英语也作为一种教学语言在传播，这在为吸引留学生设计的课程项目中尤为明显。英语广泛地应用于过去被英语国家殖民统治的地区，如印度、菲律宾、新加坡、中国香港。在马来西亚，英语也再次引入学校，而且在不断增加的第三级私立教育机构中占主导地位。设在中国的教育出口产业中，英语作为一种教育媒介，其作用也不断增长。在欧洲可选择的教育项目中，尤其是对于教学对象为亚洲学生的硕士科目中，英语的作用不断增加。广泛应用英语的国家地区包括荷兰、芬兰、冰岛、瑞典和丹麦、新加坡和中国香港，德国教育机构也在扩展其基础设备从而为英语型博士培养项目作准备，日本提供了大约80种英语类项目。[50] 除此之外，对于欧洲的小国家而言，英语作为教学语言和／或者考试用语更为重要。作为第二语言，英语在整个学术界被广泛使用。同时，尽管掌握英语是否意味着打开了研究文献的大门还有待进一步考察，但是受到当地语言和文化影响，特别是在亚洲国家，英语自身变得更为多样化，成为独具特色的“英语”。
3.全球知识权力：全球研究能力分布呈现高度分层的特征。2006年上海交通大学发布的全球大学排名显示，前500所研究型大学中，美国有167所。其他主要高等教育体系的情况是：英国43所、德国40所、日本32所、意大利23、加拿大22所、法国21所、中国19所、澳大利亚16所、荷兰12所、瑞典11所。在前500所大学中，只有21所大学所在国家2005年的人均GDP低于全球平均水平9420美元[51]，这21所大学分别是：中国大陆14所、巴西4所、印度2所和埃及1所。研究能力的集汇化和集中度都达到了顶峰。在前100所研究型大学中，只有7所所在国家的2005年人均收入超过15000美元。在前100所大学中，美国居多，占54所，包括前20所中的17所；英国有11所，包括前20所中的剑桥和牛津。在前100所大学中，说英语的国家占71％，其中小国家如瑞士和瑞典，分别占有4所和3所。加拿大、法国和荷兰都有学校列于前50所中。
根据各学科领域被引用率最高的教师数量（简称HiCi）统计结果表明，在各自领域中排在前250～300名的教师中，美国有3835名，几乎是其他任何国家的九倍。英国有443名，日本246名，德国242名，加拿大174名，法国157名，澳大利亚102名，瑞士102名，荷兰92名。其中美国的哈佛有160名HiCi研究人员，比法国所有学校拥有的总数还多，斯坦福有135名，伯克利有82名。英国剑桥有44名。中国香港有14名，中国内地多于4名，中国台湾有6名。[52] 研究能力的集中产生了知识流动。2001年美国理工科和社科类科学家在公认的国际杂志上发表了200870篇论文，几乎占世界总产出的1／3，美国“在世界科学文献索引中占据44％”[53]。日本是57420篇论文，英国为47660篇，德国为43623篇，法国为31317篇。相反，相当于美国2／3的人口、中等发展水平的印度尼西亚只有207篇。2001年，印度有11076篇，中国是20978篇。[54] 同年，OECD除英国外，欧洲地区发表的论文占全世界科技论文的29.4％，相对于英语国家而言，其论文所占比例为44.6％。
4.知识经济的集中。全球知识权力的强烈集中典型地体现为，由政府项目和规章制度所支持，在产业和通信方面有效合作，而且能从全世界拉拢和拥有杰出人才。最有利地形成知识经济集中的环境是，成为全球市场和交通通信中心，具备一定规模且完善的基础设施，更是有吸引力的生活环境，如纽约、西雅图、洛杉矶、伦敦、巴黎、东京、北京和上海。并不是每个全球城市都是教育和研究的主要节点，也不是每个主要研究生产力的集中都被全球性的城市所支撑，然而，长期来看，这种关系很可能会被强化。
5.全球参与。高等教育领域中，依据跨境人口流动可以大致估算全球参与的数量和方向。首先是全球跨境学位市场中的学生流动。OECD指出，2004年，有2.7亿学生在其公民所属国之外上学，而2000年是1.9亿。学位课程上的全球竞争集中于亚洲学生的流向，这些学生主要是向英语国家和西欧流动。在上述2.7亿留学生中，有一多半来自亚洲国家，包括中国381330名（14.4％），印度129627名（4.9％）。几乎1／4的跨境学生流动发生在欧洲国家。英语国家是主要的知识输出国，几乎拥有全世界留学生的一半（46.8％）。2004年，美国的留学生数为572509名，占全世界留学生总数的21.6％。英国有300056名，澳大利亚有166955名。相对于讲法语的非洲、主要是摩洛哥和阿尔及利亚国家而言，法国扮演了一个特殊的输出国角色，有237587名留学生。另一个大的输出国是德国，有260314留学生。亚洲国家和地区成为最大的知识输入地区，占据输入总量4／5，包括中国、印度、韩国有留学生98103名，日本有61437名、马来西亚有42054名、中国香港有36186名，印度尼西亚有33877名，泰国有24677名，新加坡有21163名，越南有17089名。除了那些读博士的学生外，大多留学生自筹经费。在亚洲的很多地方，自我投资的私人教育投资模式已经成为惯例。
其次是全球博士生市场和博士后流动模式。在博士生教育方面，美国具有特殊的全球主导地位，它率先形成了统一的全球市场，其原因在于绝大多数的全球基础研究都集中在美国，而且美国大学具有一套针对他国人才的完善的开放政策。
在他国博士生人才的输入上，美国具备很大优势。2004～2005年，博士留学生占留学生总量的18.1％，30.8％的留学生分布于研究型大学中。几乎3／4的留学生获得了奖学金或者其他津贴，且多数是从其所在的美国大学获得。[55] 他国出生的博士毕业生数量比例从1977年13.5％上升到1997年的28.3％。数学和计算机专业中，这一比例从20.2％上升到43.9％。工程专业中，该比例从32.1％上升到45.8％。[56] 这些留学生在求学过程中，担任了科研和／或研究生教学助理方面的工作，为美国大学作出了至关重要的贡献。从1985到1996年间，留学生做研究助理的数量从2000人增加到7600人。[57] 根据上述人数变化，美国移民局发放的绿卡数量也相应增加。全球博士留学生数量和其中美国人数的增加，和他们倾向留在求学国家的数量增长是保持一致的。从1987到2001年，博士留学生留在美国的比率从49％增加到71％。[58] 来自中国、印度、以色列、阿根廷、秘鲁、东欧和伊朗的留学生留在美国的比例尤高；也有来自某些发达国家包括英国、加拿大、新西兰和德国的留学生留在美国。2003年，在获得美国博士学位的欧盟公民中，有3／4的人说他们不打算返回欧洲。[59] 虽然并非所有的博士留学生都继续在高等教育领域内工作，但是从1975到2001年间，外国出生、拿到美国博士学位的学术劳动力市场供给人数有显著增加，从1975年的12％增加到2001年的21％。与其他多数国家相比，美国学术劳动力市场更为灵活和开放。全球大部分的博士后职位由美国提供。外国出生、持有美国博士学位的博士后人员数量比例不断增加，从1985的21％增加到2001年的41％。[60]
最后是访问学者的流动模式。美国吸引了最多的访问学者，其次是英国。在美国，国际访问学者的数量从1994～1995年的59981名增加到2004～2005年的89634（49.0％）[61]；然而，与留学生一样，自从2001年11月后暂时中断了来访。在欧洲，主要接受研究人员的国家有英国（30％）、法国（15％）、德国（13％）、新西兰（10％）。[62]
（二）全球元战略的要素
1.民族国家。政府在全球化中的显著地位表现在很多方面，如制定规章制度、管理工具、系统控制、政策文化及其背后所蕴含的最重要的物质投资。对于公立和私立大学来说，美国联邦政府的研究资金都非常重要。公共投资是中国、新加坡国家高等教育变革的驱动力，是提高欧洲国家高等教育水平的支柱。尽管全球竞争的动态变化仅仅受到那些在跨境中具有协调性的政策影响；这样的政策即是全球性公共物品；在全球框架内，所有的国家都有部分权力和机会（尽管较大和较富有的国家中的大学，比其他国家中的大学更独立自主）自我管理。国家体系在全球竞争中的效用，能够部分地被国家政府行为所影响。通过投资于全球竞争力和战略，国家和院校能够扩大创造潜在价值的能力范围。大体上，全球和国家发展越是被内生的市场竞争所驱动，那么竞争所带来的产出与具有继承性的高等教育机构和国家间的联系越会增强，新的研究能力和教育地位的集中化就会越少出现。在新兴国家，公共投资对于高等教育发展来说具有闸门式的决定性作用。
总的来说，高等教育领域内，在获取全球私人和公共物品方面，发达国家具有较强的地位。这些国家相对具有更多的人力资源，这些人力资源能够支付全球私人物品，同时这种支付通过国外学历或者商业性的知识所有权来完成。这些国家也有更多的研究基础设施和培训人员，能够将研究创造的公共物品转化为更多的基础研究和技术。相反地，欠发达国家从全球公共物品中获益比全球私人物品中要多。在全球框架下，高等教育和研究已经整合成能够保证稳定流通的国家建设和现代化的战略。当国家或地区的基础设施已经非常完善时，创新体系对于人力资源投资具有吸引力时，而且政府致力于最大化“人才回流”，如在韩国和台湾，更好地利用他们接受过国外培训的人力资源的情况下，人力资源进口能使它们对国家或地区生产力建设的贡献最大化。
然而，在不发达国家，跨境教育和人才外流有关，原因在于归国的博士经常缺乏在他们所受培训领域的工作机会。在这些国家中，跨境教育对于这些国家的贡献不如国内高等教育能力的增长有价值。国内高等教育能力的增长，不仅比国外教育更能增加专业技能人才，提高了国家研究和知识体系的能力，而且还为国家私人和公共物品的创造提供了多层次的长期潜能。
2.开放性。为了在全球环境中使战略的效用最大化，一方面必须保持对自身地位和达成目标的清醒认识；另一方面也必须对其他国家开放高等教育，同时参与其他国家的高等教育事业。这两方面是互相耦合在一起的，都同等重要。
要在全球环境，特别是在缺乏类似美国所具有的优势的国家中起作用，应对所发生的变化有所准备。全球交流在发生转型，基于全球挑战来重新考虑政策和制度惯性的时机已经成熟。政策机制的灵活性非常重要，它不能变成僵硬的政策教条，也不能对制度的标准有过多的路径依赖。许多国家政府要考虑这样的问题，国内竞争是否提高了国际竞争力，哪种竞争和合作的组合作会在国外产生最好的结果。在地区层面上，欧洲也面临同样的困惑。但是没有一种统一的解决方案可以适用于所有国家。这些政策的“两难”，更多的是体现在形式而非内容上，更着重于政策论述而非实际政策机制。虽然某些事情的变化体现在意识形态上令人振奋，但在实践中还是与往常一样。毫无疑问，一些高等教育机构的跨境活动需要纳入国家政策的范围内，同时依赖历史特征的封闭性体系和制度需要变得更加自治、开放和主动，从而在全球范围内起作用。它们如何运作才能如何进入这个体系，是个更具有开放性的问题。其方法相对于结果来说是不重要的。政府解除管制偶尔会起作用；有时候政府扩大投资也会起作用，或者二者同时起作用。最大的问题在于，如何设计一个协调涉及到方方面面的制度的统一方法，该方法应能在获得大家所公认的战略目标时提高其自身拥有的全球能力。
维持一个演化中的国家（院校）认同，需要清醒认识全球公共物品所在的全球环境对于国家（或院校）的贡献。过去十年中，中国高等教育和研究获得的成就是显著的。除此之外，这种物质积累过程和人们的构建能力需要在中国高等教育内渗透国家／全球使命感。正如张晓明和徐海涛所写：“许多非西方国家正在试图以西方的标准来评估他们自身，然后发展他们所缺乏的东西。按照这种不明智的方法来进行变革，看起来时机似乎是成熟的。”国际化应该强调“不是文化差异的消亡，而是国际交流应处于平等的地位”。国家权力的不同，不可避免地产生不平等；但是“不可能将发展、自治和权力与国际体系相割裂。”其核心是全球维度上的开放参与性，同时，保持对国家传统和国家战略计划的强烈清醒认识也同等重要。面对跨境人口流动，国家战略计划不应该是作为对全球标准化的一种适应，而更应该是一种“本土化”，通过这种方式，外国文化会“嫁接到本土文化之树”。[63]
七、变化中的全球战略环境
下面内容讲述的是，全球能力和战略要素如何在实际存在的全球高等教育图景中发挥作用。
（一）美国的角色
前面显示，美国在全世界高等教育中扮演了一个主导的特殊角色，其重要性远远超过其他高GDP国家。相对于其他所有高等教育体系而言，美国高等教育力量非常强大。原因如下：第一，规模，美国是全球第三人口大国，而且GDP居全球首位；第二，财富，美国人均GDP大约是42000美元；第三，第三级教育支出占GDP的比例最高，2005年第三级教育支出大约是3600亿，占GDP比例为2.9％（第三级教育支出排第二位的是日本，支出为510亿美元，二者相比，美国在第三级教育上的投资是日本的七倍）；第四，研究能力的集中和知识流向都趋向于美国；第五，美国受益于英语的全球地位；第六，美国研究型大学对于全球人才具有很大的吸引力；第七，美国大学是全球学术交流的中心。世界各地区的高等教育机构之间有间断性的联系，但与美国大学都有周期性的联系。[64] 美国学者在期刊编辑上处于主导地位。最后，美国提供了大学和高等教育系统组织的主要标准。
对于大多数国家和国际机构而言，其所制定的政策基本上遵从两种模式：一是高声誉、非盈利的私立研究型大学，这样的大学能吸引他人的捐赠，主要集中于学术研究和研究生教育（常青藤联盟）；另外一种是盈利性职业机构，包括广泛的商业性培训或者技术、健康和教育培训，这类院校不存在学术研究，具有扩张性、备用性和有效性及“客户导向”的特点（菲尼克斯大学）。由于各个国家体系和制度不同，这些模型并不是对每个国家都适用。比如拉丁美洲的参与型大学，在全国经济、社会、政治和文化生活中占据主要地位，比如布宜诺斯艾利斯大学和墨西哥国立自治大学，德国的高等专科学校、芬兰和瑞士的具有较高水平的职业院校和部门，法国和德国的研究机构。上述这些院校的影响是不可忽视的。
一般说来，美国高等教育能获得全球性成功，其原因之一是它特殊的分权和集权结合体。美国高等院校参与了和全世界院校间的很多非管制性交流，并在交流中将其发挥主动性和影响的余地最大化，将其他国家通过政府间协议对它们的限制最小化。实际上，美国高等教育之间的协调比它表现出来的更为充分。高等院校分享一个具有很强适应力和大家所认同的文化，同时拥有对美国国家战略计划和美国人处事方式的共同认识，在这种方式下不需要太多的外部指导它们就能够协同合作。
（二）新的发展
全球高等教育图景在迅速变化，毫无疑问目前的高等教育模式不会是永久不变的。全球秩序比国家等级体系更加不稳定，更加易变。在新兴国家中，能力的发展，尤其是研究能力，有可能改变全球不对称模式和单向的变化。一个典型的例子是欧盟，通过西欧几个国家的研究能力的协作可以改变全球局面。尽管目前仍然存在分离力量的调整和积聚，但是博洛尼亚宣言和欧洲研究领域已经为能力的集中提供了有利条件。[65]
然而，更惊人的发展是东亚和东南亚新兴学术力量的增长。从1988～2001年间，这些国家和地区的学术论文数量在急剧增长，如韩国（1332％）、新加坡（535％）、台湾地区（472％）和中国内地（354％）。[66] 在中国内地，过去十年内高等教育研究和发展投资占GDP的比例增长了一倍，这一比例从1996年的0.57％增加到2005年的1.35％。[67] 按照上海交通大学的全球大学排名，在前500所大学中，中国大学的数量从2003年的18所增加到2007年的25所，其中大陆地区的大学数量从2003年的8所增加到2007年的14所。[68]
新加坡的情况表明，通过投资全球关注的教育和研究，新兴国家不仅能防止人才外流，而且能改变国家在全球中的地位，比如新加坡国立大学就有可能成为世界主要大学之一。中国正在快速创造一个顶尖的研究型大学层，香港和台湾地区的研究能力处于欧洲水平。在可预见的未来，美国在全球知识流动中保持主导地位，其原因在于：美国研究型大学的起点高，控制着物质资源（研究基础设施、电子出版和杂志出版），具有通过雇佣和协作吸引国外人才的能力。然而，很可能会发生这样的情况，数量日益增长的研究人员和学者会在其职业期间在不同国家体系间来回流动，而且其中大部分人员会持有双边合作协议；这种现象会导致具有美国博士和博士后经历的研究人员流回本国的数量增加，从而更多的国家会有自我复制建造本国研究体系的能力。更多的人才流动和研究生产力在不同国家不同方面所发挥的作用，开启了发挥全球性各项作用的大门，而且从长远来看，在一个更加全球化的高等教育中，会产生更多的作用模式和标准框架。
（三）全球语言的多元性
高等教育和研究中权力的新发展也有可能和一种语言的更广泛运用有关，尽管只有一些国家传统会从中受益。目前唯一的全球语言是英语，有十亿人说英语。另一全球语言是普通话（“大陆”中国话）。有五亿多人在说两种有关联的、成对和相互可理解的语言，这类语言包括：北印度语／乌尔都语、班牙语／葡萄牙语。另外，有2亿多人在说俄语、孟加拉语和阿拉伯语，有1亿多人在说另外四种语言。说上述语言的人数太多了，很难会消失；且如果中国将普通话作为学术研究的语言，很可能普通话在全球意义上具有重要性。如果地区化的程度加剧，一些地区（拉丁美洲、阿拉伯国家、东亚和东南亚、讲法语的非洲）可能假定一种不同的语言基础，在英语之外采用一种其他的语言作为交流和身份制造者的媒介。另一方面，英语也可能会继续保持在科学界的主导地位，同时在社会科学和人文学科领域发挥更多作用。
八、全球性的一般含意
高等教育和研究的全球维度是相对的、不断变化的，它与国家、地区维度相交而且会和其他两个维度间互有反馈。人员、观念、知识、信息、技术和资本的全球流动是不均匀的，并且只是部分互惠的，但是上述的全球流动在不断增加，并在很多地方普遍存在且持续变化。在全球框架内，国家变成全球的公民—国家，这样的公民—国家在对全球效应开放程度不断变化中，仍然能够部分地控制其自身的战略计划。同时，国家和院校的全球潜能具有可变性（值得一提的是，独立地自我决定能力本身就是可变的），且部分地受控于自身国家，该潜能由七种能力要素（历史性、地理和维度、物质资源、全球语言力量、知识权力、知识经济的集中、全球性的机构）和三种元战略要素（民族国家、对全球的开放性、自身的战略计划）所塑造。
总之，从上述分析中我们可以得出六点结论。
第一，在高等教育领域中，研究特点和研究能力的分配在以下两方面是最至关重要的因素，包括全球环境特性和国家及院校潜能两个方面。例如，正是高教领域所发生的变化、特别如亚洲新兴学术力量的增长，预示着知识经济力量和语言运用模式将会起很大作用。对于开发全世界范围内高等教育和研究权力合作、平等形成的全球图景所带来的潜能，知识所能发挥的作用极为重要，而且这样的作用反过来会影响到与之关联的国家的其他领域。
第二，在由具有支配作用的国家体系和其他国家体系所构成的高等教育领域，组织的地区（跨境）水平具有特别重要的作用。欧洲层次的合作具有聚集该大陆间不同研究型大学的能力，而且从长远来看，已有的高素质学生流动正在重塑欧洲产业和职业体系。南美洲国家间的合作也会通过学生和教师交流、研究合作产生效用溢出，而且有助于提高西班牙语的全球地位。虽然东亚、东南亚和南亚的地区主义还未开发，但是这些国家在高等教育及其他领域彼此间有一些合作方案。
第三，一个国家的教育和研究能影响其他国家。这些跨境的外部性有正（比如信息、观念、知识的流动和短期内人口流动）有负（比如“人才外流”）。但是，在国家和多边水平上，政策制定对这些外部性的认可很少。涉及跨境事务时，迄今为止其主要焦点是贸易方面而非公共物品方面。
第四，这反过来导致了对于发展中国家的能力建设需求的多层次疏忽。对于发展中国家来说，跨境进口对于形成其自身新兴经济所需要的能力构建的有效战略是不充分的。建设国家能力，尤其是研究能力，是最重要的。
第五，对高等教育和研究的全球价值的最根本的度量不仅仅在于它们对特定国家和地区所作的贡献，更在于对人类的普遍贡献，尤其是解决所有国家都面临的主要问题，如气候变化和全球变暖，满足水和食物安全供给的需求，能源更有效的获得方式及其使用方式，更具生态性的食物获得和使用方式，基础设施，世界性的流行疾病的和其他安全议题，贫困和文盲。
第六，未来的全球秩序问题。反映在政府治理和文化安排中未来的全球秩序会在多大程度上影响实际的全球性相互依赖。高等教育和研究具有绝大多数的人类未来所具有的潜能和收益，而且当它们在世界范围内自由流动时可以使其收益最大化。尽管如此，在可预见的未来，高等教育和研究仍将处于国家政策框架内，而且必须和它的全球性贡献一样，与国家和当地目标相一致。无论高等教育系统和院校是否实现其潜能，其在全球、国家和地方维度上有效运作的能力会同时形成。
这一高等教育框架对于国家政策和多边决策来说都造成了前所未有的挑战。它需要更加全面系统的观念、更加多样化的参与，同时面临着极高的风险。然而，高等教育和研究也拥有了前所未有的机遇从而能够为全球作出应有的贡献。
收稿日期：2007-11-16
蒋凯，北京大学教育学院
标签：全球化论文; 公共物品论文; 跨境贸易论文; 大学论文; 生产类型论文; 知识经济时代论文; 市场类型论文; 国际教育论文; 经济学论文;