关于城市低保标准的几个问题——中国城市低保标准国际研讨会综述，本文主要内容关键词为：低保论文,标准论文,城市论文,几个问题论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
低保标准是我国城市低保制度的核心。如何科学、合理地测定低保标准，做到既能保障好困难群众的基本生活，又能使有劳动能力的低保对象保持就业意愿，是长期以来各级民政部门面临的一个难题。为了从理论和实践两方面对低保标准问题进行深入研讨，民政部最低生活保障司与德国技术合作公司于2006年6月27日至28日，在北京联合举办了“中国城市低保标准国际研讨会”，邀请来自欧盟的社会救助专家及来自北京大学、中国人民大学、北京师范大学、中国社会科学院、财政部、发展改革委、劳动和社会保障部的专家学者，以及部分低保工作者共40余人，共同就低保标准问题进行了研讨。现将会议主要观点综述如下：
一、关于“城市居民基本生活”的概念与内涵
《城市居民最低生活保障条例》第一条开宗明义：“为了规范城市居民最低生活保障制度，保障城市居民基本生活，制定本条例。”因此，准确界定“城市居民基本生活”的内涵和外延，是科学制定城市低保标准的前提。
一些专家认为，界定“城市居民基本生活”应以“社会认可的一般生活水平”为标准，并据此设定基本生活必需品清单。这一标准不仅应考虑衣、食、住费用，还要考虑交通、医疗、教育等费用，也就是要考虑相对贫困所产生的需求，而不仅仅是绝对贫困的需求。另一些专家则认为，最低生活保障制度的目标就是保障城市困难群体的基本生活，不能将医疗救助、教育救助等纳入最低生活保障制度，否则有可能导致最低生活保障制度的目标、方向、功能和定位发生异化，反而不利于制度的完善与发展。
“城市居民基本生活”究竟应该涵盖哪些内容，看似是保障项目的界定，实质上是一个对低保制度功能定位的问题。多数专家结合南京、广州、马鞍山等地的实践，倾向于在界定“城市居民基本生活”时，以衣、食、住等基本消费为主，适当考虑教育、医疗等发展因素。
二、关于城市低保标准制定的基本方法
研讨会上，浙江省和广州、南京两市分别介绍了制定城市低保标准的基本方法。总结他们的做法，大体可分为五个步骤：一是根据本地对“城市居民基本生活”的理解，列出每人每月基本生活必需品清单，这份清单一般分三个层次，即生存需求、温饱需求和发展需求。生存需求的必需品主要包括食品、居住、日杂等，其中食品又可细分为主食、蔬菜、禽蛋、食油、辅料等；温饱需求在生存需求基础上增加衣着、医疗和交通等项目；发展需求则在前两者基础上再增加教育和通信等内容(有的地方将医疗归入发展需求)。二是根据基本生活必需品清单所列项目，以及维持低保对象基本生活所需热量(可参考当地营养学会公布的标准)，逐一划定商品类型及所需数量。比如，北京划定的主食为古船标准粉、散装粳米等，食用油为鲁花花生油、金龙门色拉油等。三是根据市场调查的商品价格或当地统计部门定期公布的食品价格，计算出购买上述商品所需货币量。四是根据购买这些基本生活必需品所需货币量推算出低保标准。如果是按维持基本生存需求测算的，则要用这一数值除以当地统计局公布的恩格尔系数；如果是按维持温饱需求测算的，则可直接得出最低生活保障的基本数值。五是根据当地财力状况及其他相关因素对推算出的低保标准进行微调，确定最终的低保标准数值。
与会专家对广州、南京、北京、马鞍山等地制定城市低保标准的上述方法给予了高度肯定，认为这一方法是科学的。同时，与会专家还对生存需求、温饱需求和发展需求三个层次所应包含的内容，以及统计部门恩格尔系数的可信性进行了讨论。多数专家建议教育虽属于发展型需求，但从防止贫困的代际传递、从根本上鼓励低保家庭脱困的角度出发，在制定低保标准时应予考虑。由于建立了城乡医疗救助制度，医疗的内容则可以暂时忽略，或设定较小的系数值。同时，专家们还建议最好不要采用区域过大(如全国或者一省范围内)的恩格尔系数，应当在该市或县的行政区域内，采用一定量的最低收入户为测算比例的(如以全部人口的5％或10％为比例)恩格尔系数。
三、关于城市低保标准与最低工资的关系
使最低生活保障标准与最低工资标准、失业保险金标准之间保持一定的距离，形成层次清晰、相互衔接、合理配套的标准体系，是促进有劳动能力的低保对象再就业的重要举措，也是城市低保制度的根本要求。但是，城市低保标准与最低工资标准、失业保险金标准之间到底应当是一个什么样的关系？应当保持多大的距离？无论是在实践中，还是在理论上，目前尚缺乏令人信服的研究。
研讨会上，中国社会科学院社会政策研究中心的唐钧研究员提出低保标准的3倍应不高于最低工资2倍的观点，引起与会者的广泛兴趣，认为这是促进低保对象再就业的重要思路。其立论依据是：在一个三口之家，假定夫妻二人都参加工作，并且都只拿最低工资时，其合计收入应高于二个人都不工作时，三人享受全额低保金所得到的收入，这样的制度设计才能使低保对象有就业的意愿。来自劳动和社会保障部工资研究所的苏海南所长认为，低保标准应大体控制在当地最低工资的三分之二以下。浙江省民政厅负责低保工作的金柏松介绍了该省低保标准与最低工资挂钩的情况，即城市低保标准按当地最低工资的40％确定，农村低保标准则按城市低保标准的60％确定。湖北省民政厅的赵显富处长介绍了三者之间“2/3递减率”的经验性规律(依据国务院研究室宋大伟、刘文海的研究成果)，即失业保险金标准占最低工资的2/3，低保标准占失业保险金标准的2/3。算下来，低保标准大约占最低工资的44％时，是相对合理的。
四、关于城市低保标准的调整机制
研讨会上，北京师范大学社会发展与公共政策研究所“城市低保标准研究”课题组负责人徐月宾副教授和刘凤琴老师，根据对长沙、济南、合肥、长春、西安、成都等六个城市的调查，提出了“低保标准调整比例=(食品价格指数×低保家庭的食品消费占低保标准的比例)+(水电煤气价格指数×低保家庭的水电煤气占低保标准的比例)”的低保标准调整公式。与会专家肯定了课题组的努力方向，但对研究报告所使用的数据提出了质疑。有专家建议课题组应在重新考虑低保人数和边缘群体收入增加的前提下重新测算低保标准。就一个市或县而言，如果当前采用的低保标准已经经过科学的测算，多数与会专家倾向于在低保标准调整时仅考虑物价上涨因素就可以了。也有的专家建议建立低保标准与最低工资挂钩的调整机制，一旦当地调整最低工资，低保标准也可相应调整，从而使低保标准调整程序大大简化。
五、关于城市低保标准的制定程序
关于这个问题，此次研讨会重点讨论了低保标准的制定主体问题。根据《城市居民最低生活保障条例》的有关规定，城市低保标准由市级、县级民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行。一些学者根据自己的经验，建议地方政府在制定城市低保标准时应充分吸收学者的参与，特别是在抽样调查、数据分析、标准测算等阶段。也有与会专家指出，目前在低保标准制定过程中，基本上排除了政策实施客体——低保对象的参与。低保标准的制定应以低保对象的实际需求为基础，应能反映贫困居民的心声，因此建议在不改变目前低保标准制定主体的情况下，应在程序上确保低保对象的实质性参与。这一建议，得到了与会者的广泛共鸣。
通过此次会议的研讨，来自不同领域的专家学者从不同角度对城市低保标准的相关问题进行了清理，除了对目前城市低保标准的一些基本问题作了回应外，也试图廓清当前城市低保制度运行中存在的一些深层次理论问题。通过研讨，与会专家在以下四个方面达到了基本共识。
第一，有必要对城市低保标准的制定程序和方法作出规定。根据《城市居民最低生活保障条例》的规定，城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用，由市级、县级人民政府自行制定。由于各地经济发展水平、物价水平和生活水平差异较大，制定全国统一的城市低保标准显然是不科学的，也是不现实的。尽管如此，与会者普遍认为，有必要在全国层面对城市低保标准制定的基本程序、所包含的必备项目以及所遵循的主要方法等进行规范，从而减少各地制定低保标准时的随意性，使之更具合理性和科学性。这既是城市低保标准发展的内在要求，也是城市低保制度进一步规范完善的必然趋向。
第二，城市低保标准的制定应以市场菜篮法和恩格尔系数法为基本方法。与会专家普遍认为，多年的实践已充分证明，采用市场菜篮法和恩格尔系数法测算低保标准不仅是可行的，而且是科学的。用此方法测算出的低保标准，是能够保障低保对象基本生活的。关于低保标准与最低工资之间挂钩的问题，多数专家建议可用最低工资来测量低保标准是否合理，但不宜作为直接的测量依据。原因有二：一是最低工资考虑了赡养系数，而低保标准并不考虑这一因素。二是最低工资使用范围较广，在一个省级行政区域内，最低工资可能有一个或几个标准，也就是说，相当多的县级行政区域执行的是同一个最低工资标准。低保标准则是以市或县级行政区域为执行单位。低保标准与最低工资的绝对挂钩，有可能弱化低保标准县域之间的差异性。
第三，分类救助是未来城市低保制度发展的方向。南开大学社会工作与社会政策系主任关信平教授提出了“分层救助”的理念。所谓“分层救助”，是指将低保对象分为若干层，不同的层次享受不同的社会救助服务，其实质与分类救助是相同的。对低保对象作出类别或层次上的划分，突出了低保制度对特殊困难人群的照顾，不仅提高了社会救助的效能，而且有利于促进有劳动能力的低保对象再就业，维护了低保制度良好的社会声誉。与会者普遍认为，分类救助较好地实现了城市贫困居民的基本消费需求和贫困家庭的实际差异需求之间的结合，代表着城市低保制度的未来前进方向。
第四，城市低保制度发展中的诸多社会政策问题需要从理论和实践两个层面综合思考。除了会议本身讨论的议题外，与会者普遍认为，此次会议尝试将专家学者、政策制定者和政策执行者有机结合到一起，使来自不同背景的与会者都能从理论与实践的结合中互相汲取养分，这应当被视为未来社会政策制定的基本策略。