制定和完善鼓励民族自治地方发展非公有制经济政策的研究，本文主要内容关键词为：民族自治论文,非公有制经济论文,政策论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F127.8 文献标识码：A 文章编号：1004-1494(2005)01-0066-04
我国20多年改革开放的最大成就之一，就是在公有制经济进行改革、引入市场竞争机制的同时，非公有制经济得到迅速发展，成为推动我国经济发展的生力军。近年来，民族自治地方经济发展缓慢，活力不足，经济增长的质量和效益不高，主要原因就是非公有制经济比重过低，发展滞后。因此，必须制定和完善促进民族自治地方非公有制经济发展的政策法规，进一步丰富完善有中国特色的民族区域自治制度，促进民族自治地方经济繁荣。
一、制定和完善鼓励民族自治地方发展非公有制经济政策的紧迫性
在十六大提出全面建设小康社会的新形势下，随着非公有制经济迅猛发展，必须进一步增强对制定和完善鼓励民族自治地方发展非公有制经济政策的紧迫性认识。
（一）制定和完善鼓励民族自治地方发展非公有制经济政策，是进一步坚持和完善民族区域自治制度的需要
完善的经济政策是完善的民族区域自治制度的主要组成部分。在九届人大第20次会议审议通过的《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》虽明确指出“鼓励发展非公有制经济”，为民族自治地方大力发展非公有制经济提供了一定的法律依据。但只是简单的—句话，在实践中可操作性不大。有关部门也没有制定相应的实施细则，还有一些政策规定滞后。政策制定的滞后，不仅不利于民族自治地方对自治权的行使，也在一定程度上制约了民族自治地方非公有制经济的发展。因此，随着我国市场经济体制的不断建立和完善，民族自治地方要完成承担的历史使命，与时俱进，必须在借鉴发达地区先进经验的基础上，结合民族自治地方的实际情况，认真探索出一整套有利于促进民族自治地方非公有制经济发展的政策法规，进一步丰富完善有中国特色的民族区域自治制度，促进民族自治地方经济繁荣。
（二）制定和完善鼓励民族自治地方发展非公有制经济政策，是进一步缩小民族地区与发达地区经济发展差距的需要
近年来，民族自治地方经济发展虽取得一定成就，但与发达地区的差距也在不断拉大，而差距主要表现在非公有制经济发展上。从实践看，凡是经济发展较快、质量效益较好的地方，往往都是非公有制经济比较活跃的地方。如浙江省经济腾飞的主要经验之一就是大力发展非公有制经济。从1980年到2002年，浙江全省非公有制工业产值年均增长速度达到50%，比全省工业平均增速高出30多个百分点。到2002年，非公有制企业实现工业产值7426亿元，占全省工业总产值的40%以上，在全省人均GDP增长速度最快的20个县市中，有三分之二以上的县市非公有制企业工业产值比重超过50%。2002年非公有制经济上缴税收占全省的比重超过了40%，国民生产总值中，非公有制经济创造的比例已超过53%。[1]因此，民族自治地方要进一步缩小与发达地区经济发展差距，就必须制定和完善鼓励民族自治地方发展非公有制经济政策，促进民族地区非公有制经济加速发展。
（三）制定和完善鼓励民族自治地方发展非公有制经济政策，是因地制宜推进民族地区全面小康社会建设的需要
十六大报告提出了全面建设小康社会的目标。必须充分认识到：没有民族自治地方的小康，就没有全国的小康。大量实践证明，非公有制经济已经成为民族地区经济最具活力的部分之一，如广西宾阳县民营经济产值目前已占全县总产值50%以上，有10个镇农民70%的收入来自民营经济中的非农产业。10万多农民在民营企业和手工业作坊里务工，占全县农村劳动力高达1/3。民营企业交纳税金占县财政收入的1/4强。[2]因此，民族自治地方要改变贫困落后的面貌，实现跨越式发展和推进全面小康社会建设，就必须制定和完善鼓励民族自治地方发展非公有制经济政策，以更好地鼓励、支持和引导民族地区非公有制经济发展。
（四）制定和完善鼓励民族自治地区发展非公有制经济政策，是促进民族团结、维护社会稳定和边疆安全的需要
促进民族团结、维护社会稳定和边疆安全，很重要的一条就是要不断加快民族地区的经济发展和社会进步。只有经济发展了，社会进步了，各民族共同富裕了，才能进一步巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，才能进一步增强整个中华民族的凝聚力。促进民族团结、保持社会稳定和保障边疆安全，才能具有更加强大的物质基础和思想政治基础。因此，必须制定和完善鼓励民族自治地区发展非公有制经济政策，以不断完善民族区域自治制度，加快民族地区的经济发展，促进各民族共同繁荣。
二、民族自治地方发展非公有制经济的有利条件和不利因素
在实践中，要促进民族自治地方非公有制经济的发展，必须以实事求是的态度，历史的和辨证的眼光，去科学、正确地认识民族自治地方发展非公有制经济的有利条件和不利因素。
（一）有利条件
1.从宏观层面讲主要体现在：
一是有国家根本大法对非公有制经济20年来生存发展及其贡献的充分肯定和党中央的大力支持。1999年3月，全国人大九届二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》明确规定，“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”这是国家根本大法对非公有制经济20年来生存发展及其贡献的充分肯定。进入新世纪党的十六大报告又明确指出，在毫不动摇地巩固和发展公有制经济的同时，“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。”这为我们正确认识非公有制经济的发展指明了方向。在这些思想指导下，加上将制定促进公平竞争的投融资、税收等政策措施，民族自治地方非公有制经济必将迎来前所未有的发展机遇。
二是国有经济战略调整和国有企业改革的不断深入，为民族自治地方非公有制经济提供了广阔的发展空间和低成本扩张的良好机遇。党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，加快调整国有经济布局和结构，要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合型所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式，这就为民族自治地方非公有制经济提供了广阔的发展空间和低成本扩张的良好机遇。民族自治地方要引导非公有制企业抓住当前经济体制改革、所有制结构调整的大好时机，凭借自身独特的动力和机制优势，在国家和民族自治地方产业政策的指导下，大胆进入公有经济逐步退出的领域，拓展发展空间。
三是我国加入世贸组织及世界经济全球化进程的不断加快，为非公有制经济创造了更加公平的外部环境和更加自由的竞争舞台。加入WTO以后，世贸规则要求对非公有制企业实行国民待遇原则，非公有制企业将和其他所有制企业一样获得平等国民待遇。这不仅有利于完善非公有制企业的法律地位，而且有利于为非公有制资本介入民族自治地方传统产业的改造、加快高新技术产业和服务业的发展提供有利条件和广阔空间。
2.从微观层面讲主要包括：
一是政策优势。包括自治权和国家给予民族自治地方的其他一系列优惠政策，如国家实施的西部大开发战略及相应的政策措施，国家出台的包括金融、财政、环境、土地等政策在内的一系列特殊政策。民族自治地方如能用好用活用足自治权和国家给予民族自治地方的优惠政策，必将极大促进民族自治地方非公有制经济的发展。
二是资源优势。民族自治地方虽大多生产力水平不高，经济基础薄弱，但却具有得天独厚的资源优势。如能采取有力措施，将这些资源优势转化为经济优势和市场优势，必能促进民族地区经济发展。
三是后发优势。即根据后发优势理论，民族自治地方可以在吸收借鉴发达地区经验基础上，认真探索和把握民族地区经济发展的规律性，充分利用落后地区的资源禀赋，通过制度创新，大力发展非公有制经济，实现民族经济的超常规、大跨步的发展。
（二）不利因素
1.从宏观层面讲主要体现在：
—是干部认识不到位。在日常经济工作中，歧视非公有制企业、谈私色变等传统观念仍残留在一些人的头脑中。在实践中表现为：—是喊“口号”的多，抓落实的少，致使好政策无法产生好效益。二是索取的多，给予的少。目前非公有制经济无统—管理的权威部门，但有管理权和收费权的单位不少，以致出现问题就相互推诿，相互扯皮，有利可图就争权夺利。
二是政策落实不到位。目前虽然不少民族自治地方政府都明确指出：要给予非公有制企业国民待遇，但至今各有关职能部门大都没有制定相应的配套措施和实施细则，使许多优惠政策难以落实，国家或一些地方政府制定的财税扶持政策也因地方财政困难而无法兑现，成了。“空头支票”。或受制于已有的部门文件和行业规定，落实不到位，造成了“上头急，下面急，中间梗阻”现象。
三是服务意识不到位。目前各级政府对非公有制企业的管理部门虽多，但服务意识淡薄，“拖、卡、压”的现象仍十分突出。此外，行业协会、中小企业融资担保体系没有建立和健全，面向非公有制企业的培训、咨询、技术服务等社会服务和社会保障体系尚未形成。
四是法律保障不健全。当前经济社会生活中的一个突出问题，就是私有财产和非公有制企业的正当权益得不到有效保护。如果不尽快制定相关法规保护私人财产，将会在一定程度上影响非公有制经济的快速发展。
2.从微观层面讲主要体现在：
一是企业管理水平偏低。民族自治地方非公有制企业规模相对较小，且不少私营企业多采取“家族”式管理方式，裙带关系和任人唯亲成为普遍现象，难以得到优秀管理者和技术人员。加上经营策略短期行为严重，经营手段落后，产品质量上不去，企业易在小规模低水平徘徊，并陷入困境，甚至垮台。
二是企业起点偏低。目前民族自治地方非公有制经济企业规模普遍偏小，大多数非公有制经济企业仍处于原始积累的起步阶段，在市场上竞争力不强。加上非公有制企业使用的设备大多是国有大中型企业淘汰下来的陈旧设备，技术落后，产品单一，技术开发和创新能力十分有限，不利于非公有制经济健康发展。
三是企业信用偏低。目前民族地区非公有制企业信用缺损严重：有的使用童工，克扣工资，恣意侵犯职工合法利益；有的生产假冒伪劣商品、偷税漏税等等。信用的缺损，不仅损害了他人利益，也不利于企业发展。如在贷款方面，不少私营企业不能从银行得到贷款。最重要的原因就是不少私营企业的资信度不高，或没有参加过资信评估。由于发展资金不足，企业发展步履艰难，
三、制定和完善鼓励民族自治地方非公有制经济发展的政策建议
根据党的十六大和十六届三中全会精神，结合民族自治地方的实际情况，笔者认为，必须采取以下政策措施，促进民族自治地方非公有制企业发展。
（一）努力优化非公有制经济的发展环境
硬环境建设包括：完善基础设施。加大投入力度，加快水、电、路、通讯等基础设施建设，优化非公有制经济发展的硬环境。要抓紧规划和创建经济园区，并以良好的基础设施条件和优惠的政策吸引非公有制企业到经济园区来投资发展。这样，一方面可以起到集聚效应，促进规模优势的发展；另一方面也便于管理服务和环境保护，同时还有利于城镇建设和民族自治地方经济的大发展。
软环境建设包括：第一，优化政治环境。要让从事非公有制经济的人抬得起头，挺得起腰，在经济上有成就感，在政治上有自豪感。并从非公有制经济从业人员中推选依法经营、照章纳税、具有一定参政议政能力的优秀分子，担任各级人大代表和政协委员，吸纳符合党员条件的优秀分子到党内来，全面提高他们的社会、政治地位，鼓励他们大胆地发展非公有制经济。第二，优化政策环境。要把非公有制经济发展列入国民经济发展的总体规划。放宽经营领域（除国家法律、法规和政策明令禁止的行业和领域，均允许民间资本进入。但具体进入的过程，要根据不同情况分别加以处理，不能感情用事，要尊重客观规律。政府做决策时也要考虑经济运行和管理的成本与收益）。凡是承诺对外开放的领域，要引导非公有制经济加快进入；对目前非公有制经济进入还不够的行业和领域，鼓励积极参与；对进入还有障碍和难度的，如电信、金融、保险、证券等行业和领域，也要积极探索和推进；消除各种歧视与不合理规定，在市场准入、土地使用、企业开办、进出口、人才录用、职称评定、产品评质定级、贷款担保、技术引进、税收政策等方面给予非公有制经济同等待遇；降低非公有制企业注册登记门槛（如规定注册资本应为实缴制，允许注册资本分期注入、分批到位。凡具有民事行为能力的人员，均可凭居民身份证和有关证明申办民营企业）；第三，优化服务环境。要简化前置审批手续（如可明确规定，除国家法律、法规规定的行业外，民营企业登记前置审批一律取消；确需前置审批的项目，必须公开办事指南、办证条件和制度，承诺办事时限）；要实行政务公开制度（将其履行职责的依据和审批事项、收费事项、办事程序、办理时限和服务信息等，通过报纸、电视、政府网站及其他媒体公开，或者在其承办业务的场所以适当的形式予以公布）；要规范行政行为，坚决杜绝各种乱收费、乱集资、乱摊派现象，实现公正执法，切实维护非公有制企业的合法权益；要建立健全社会化服务体系。全面构筑面向非公有制经济的信息资讯、融资担保、技术支持、创业辅导、中介、人力资源、信用等七大公共性服务平台。不断提升公共服务绩效和公共服务产品的供给质量。通过制度化的途径、市场化的运作思路，组织集聚社会服务资源，促进开放式社会化非公有制企业服务体系的形成。同时加快建立执业标准和监督机制，建设公共性服务平台，为非公有制企业提供社会化、专业化和规范化的服务。第四，优化市场环境。要进一步整顿市场秩序，规范市场管理，严厉打击制售假冒伪劣产品、侵害非公有制企业知识产权等不法行为，保护合法经营。第五，优化舆论环境。要运用各种新闻媒体广泛深入地宣传党和国家关于发展非公有制经济的法律法规和方针政策，宣传非公有制经济的地位和作用，使非公有制经济在报纸上有名、电视上有影、广播里有声，营造尊重、支持和促进非公有制经济发展的舆论氛围。
（二）制定更加合理和优惠的扶持、引导政策
根据调查资料分析，扶持、引导的重点应为：第一，实施人才培养与开发战略。对民族自治地方来说，发展非公有制经济最缺的不是资源、市场、资本，而是人才。必须多层次、多渠道、全方位开展民族地区科技的推广、普及和培训。同时制定优惠政策引进人才。吸引、支持各类人才和企业、科研机构到民族地区开发资源、兴办企业。加强民族地区同周边地区和外界的科技交流与合作，通过引进来，走出去，增强消化吸收能力。同时要把非公有制经营管理者培养纳入民族地区企业干部培养计划，组织其参加有针对性的理论培训、管理培训和技术培训，造就一大批高素质的非公有制经营管理者，推进民族地区经济持续、快速、健康发展。第二、实施扶优扶强战略。各民族自治地方要突出抓好效益比较好、产品市场占有份额多、技术创新能力强、有核心竞争力和发展潜力的非公有制企业，使其成长为带动民族经济发展的“航空母舰”。要在现有企业基础上，通过政府采购、订货、担保和设立风险基金等方式，支持、鼓励和引导非公有制企业尤其是科技型中小企业健康发展。鼓励企业创品牌，积极引导非公有制企业参与投资高风险、高效益产业，引导和鼓励其与大专院校和科研单位联合建立技术孵化机构，协作开发先进技术和产品，提升非公有制企业的科技水平和核心竞争能力。第三、鼓励非公有制企业与国有企业通过市场在自愿互利的条件下进行联合和合作。支持产品市场前景好、有一定经济实力的非公有制企业参与国有、集体企业改制，通过承包、租赁、联合、控股、兼并、垄断、收购等多种形式，缩短民间资本原始积累过程的选择，实现低成本快速扩张。
扶持、引导可采取的政策措施有：财税扶持政策、产业引导政策、金融扶持政策、WTO多边规则等。其中在财税扶持政策方面，财政预算安排的支持经济发展资金在扶持对象上应不再区分所有制性质，给予非公有制企业与国有企业同等政策待遇。在符合国家和民族自治区项目立项政策的前提下，对高新技术贴息项目和农业综合开发多种经营项目的资金安排上，应向非公有制企业倾斜。对非公有制企业收购、兼并、参股或租赁国有、集体企业，享受国有、集体企业改革各项税收优惠。要建立和完善主要面对非公有制企业的中小企业信用担保体系，加大为中小企业融资提供再担保服务的力度，通过贷款担保、贴息等方式，拓宽非公有制企业的融资渠道，引导、聚集社会资本，壮大非公有制企业的实力。
在金融扶持政策方面：在搞好非公有制企业诚信建设、建立健全非公有制企业的信用档案和不断提高非公有制企业竞争力，以及严格监管、有效防范金融风险的基础上，应鼓励国有金融机构热情地为非公有制企业在融资、结算、外汇、资本运营等方面提供高效、优质的金融服务。要创新信贷产品和金融服务，积极开发非公有制企业创业贷款、非公有制企业担保基金专项贷款等新产品。同时，在企业上市、发债、兼并、收购等直接融资方面给非公有制企业以支持。在国家法律允许范围内，通过必要的制度创新，将那些已有一定规模，机构建立比较完善，运营和管理比较规范，愿意接受国家金融监管的民间金融合法化，成立区域性中小商业银行，让其以合法的身份更好的支持非公有制企业和民族地区经济发展。要鼓励非公有制企业开展各种形式的互助性融资担保，有条件的地方可依法建立互助风险金，也可以采取非公有制企业自愿参加的方式建立非公有制企业项目贷款担保资金。
（三）建立健全法律保障和社会保障制度
要清理和修订影响非公有制经济发展的地方性法规和政策。在全国性法规不能及时修订的时候，为了支持非公有制经济的发展，民族自治地方是否可利用自治权先出台有关保护私人财产的条例，以便依法行政，切实保护非公有制经济合法权益。同时要求各司法、执法机关必须牢固树立依法平等保护非公有制经济的司法、执法理念，认真贯彻国家关于对非公有制经济要“政治平等、政策公平、法律保障、放手发展”的方针政策，公开、公平、公正处理所受理的涉及非公有制经济发展的各类案件。同时抓紧建立和完善包括劳动用工制度、养老保险制度、失业保险制度、医疗保险制度、工伤及生育保险制度在内的非公有制企业社会保障体系，解决非公有制企业后顾之忧。
（四）改进和完善政策运行机制，提高公共政策绩效
要保证鼓励民族自治地方非公有制经济发展的各项政策能真正落到实处，必须改进和完善政策运行机制。第一，完善政策制定机制，提高政策科学性。要把科学民主决策作为政府工作的一项基本制度长期坚持下去。要建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和听证制度、决策责任制度，提高决策的透明度和公众参与度，确保所制定的政策符合客观实际需要，能促进民族自治地方非公有制经济发展。第二，完善政策执行机制，提高政策绩效。在政策执行过程中，各级地方政府必须强化法治观念，做到依法行政、依法管理。同时，在政策的实际供给中，各级政府部门一定要从大局出发，克服本位主义，提高政策绩效。第三，完善政策监督机制，确保政策落到实处。要通过建立监督检查制度，如重大责任问责制、行政不作为追究制、举报投诉制度等，强化社会监督，拓宽投诉渠道，建立起民众与社会的有效监督机制，不断改进和完善政策运行机制，促进民族自治地方非公有制经济的快速发展。
收稿日期：2004-11-12