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领导者是那些帮助团体创造并达成共同目标者。国际政治中的领导者传统上一直是那些最强大的国家。不过，在国际政治的背景之下，硬军事实力的重要性要高于其在民主国家内政治中的重要性。在国际关系中，征服或赤裸裸的胁迫并非领导，而只是发号施令。非同一般的实力有时被称为“霸权”，它虽说与领导有关联，但即使对霸主来说，价值和意识形态的吸引力也极为重要。作为现实主义者，卡尔(E.H.Carr)认为，国际实力有三种形式：军事、经济和思想。前两项也可表现为胁迫和引诱，都归至“硬实力”标题之下，而第三项则属于“软实力”或“吸引力”。
领导同样是一个政治过程，由领导者、追随者及其互动背景这三部分组成。国际政治背景常被理解成一个由寻求安全的国家组成的无政府世界，最终（但不是唯一）的手段是运用军事力量。虽然这种图景依旧大致准确，但它在21世纪里正经历着变化。新的层面正在不断地被添加到安全当中，非国家行为体正发挥着更大的作用，实力的背景日益变得更为复杂，这一切都影响到大国在提供领导方面的作用。虽然在文化和价值方面，各国之间存在着巨大差异，但通过国际公共产品（诸如稳定的均势、开放的国际经济、进入全球惯例的途径以及超越国内文化和政体中所表达的不同价值目标）这一形式，它们也存在着一些共同的目标。那些最强大的国家在帮助提供这些共享的公共产品之时，通过帮助国家集团创造并达成共同目标这一方式而充当了领导——这正是领导的定义。正如美国在20世纪下半叶所扮演的角色一样，英国在19世纪就扮演了这样一个角色。可是，美国作为英国霸权继任者这样一种简单模式，无法再准确记录美国在21世纪所必须扮演的这种复杂的领导角色了。
唯一的超级大国？
分析家和评论家经常误解美国的实力。直至90年代，传统观点描绘了一个正在走向衰弱的美国。各种畅销书排行榜突出了各类描述美国衰落的书籍，并预言日本将很快变成头号强国。当这些预言未能成为事实时，有关美国衰落的报道才有所缓解，不过取代这些衰落论者的流行新观点同样令人误解。正如查尔斯·克劳瑟默(Charles Krauthammer)和其他新保守主义者所表述的，美国享受着“单极时刻”，并有能力单边实施领导，因为其他国家除了追随之外别无选择。这种观点误解了美国实力的各种局限性，从而导致一种过于雄心勃勃与失衡的外交政策，这跟一辆有加速器却没有刹车的汽车极为相似：它注定会冲出公路，那是迟早的事，而这反过来又导致对美国实力提出新的质疑，把美国在伊拉克的纠葛比作英国在布尔战争中遇到的困境，并以此当作未来实力转移的一个预兆。一些观察家甚至担心，美国将会因为伊拉克战争而变得闭关自守。
一些现实主义者也对美国依然保持实力一事表示了关注。纵观历史，国家联盟的出现是为了制衡主宰性大国，而对可能挑战美国与改变均势的新的非国家行为体的搜寻正在进行当中。于是一些人将中国看作是新的敌人；其他人则设想了一个俄罗斯—中国—印度联盟。不过，即使中国保持其9%的高增长率，而美国增长率只有2%-3%，中国在人均收入方面（经济复杂程度的一个尺度）只有到本世纪末才能跟美国不相上下。相比之下，早在德国与英国在1914年爆发公开冲突之前，德国的工业产量就已超过了英国。虽然其他人认为印度正在成为美国一大主要挑战者，但尽管印度最近的增长令人印象深刻，它却在经济上仍落后于中国，印度将有跟美国合作以平衡崛起的中国实力的各种诱因。
俄罗斯有时也被引证为一大强国，但其最近的复兴是基于单一商品——能源，它面临着严重的健康和人口问题。其他一些人则将一个团结的欧洲视为一个与美国争夺霸权的潜在联盟，但这种预测有赖欧洲高度的政治统一、欧洲人口在防务上耗费巨资的意愿，以及跨大西洋关系方面的恶劣状况。虽然现实主义者提出了新强国经济崛起国际舞台这一重要观点，但由于忽视了实力的分布和本质在本世纪正发生的这些深刻变化，他们辨认超越美国或者组成联盟以制衡美国军事力量的传统挑战者的探索。
21世纪的实力
乍看之下，美国与世界其他地区之间的实力差距看起来是压倒性的。美国是唯一拥有洲际核武器、庞大且技术最尖端的陆海空军并具有全球部署能力的国家。在以信息为基础的“军事变革”方面，美国也居于世界领先地位。美国军费开支几乎占到世界军费总开支的将近一半，如果其他国家要组织起针对美国的传统军事挑战将是极为困难的。在经济规模上，美国大约占到世界经济产量1/4的份额（按官方汇率计算），这相当于排名美国之后的三个国家的总和。在软实力和文化优势方面，美国毫无疑问是当今世界头号电影和电视的输出国。美国每年也吸引着数量最庞大的外国学生到其高等院校深造。在各种实力资源上，美国均是遥遥领先。但在各种资源中被衡量的实力，与从有能力产生其所希望的这些结果角度来衡量的实力并非一样。
一些分析家将当今世界描述成单极世界，而其他人则描述成多极世界，然而这两种描述都是错误的，因为两种描述在认识一个没有一种实力具有决定性的世界中的情况时都过于简单化。单极使人误解，是因为它夸大了美国在世界政治某些层面获得其所希望结果的能力，而多极使人误解，则是因为它意味着存在几个实力大致相当的国家。从行为术语来界定的实力——影响他人产生其所希望的结果之能力——总是取决于背景。
当今的实力通过一种类似于复杂三维棋局的方式分布于各个国家中。在棋盘最顶层（代表着首要背景），军事实力主要是单极的。但在棋盘中层，各国的经济实力已经多极了，美国、欧洲和日本代表着世界经济产量的大多数，而中国戏剧性的快速增长使得它成为第四大经济体。在这个经济棋盘中，美国不是霸主，而是一个地位相等者，它必须经常讨价还价。
棋盘最低层是跨国关系领域，涉及在政府管制之外跨越边界的各种行为体。这个领域包括了多种多样的行为体，其中有通过电子手段转移资金、规模要超过大多数国家预算的银行家、转让黑市武器的恐怖分子以及扰乱互联网业务的黑客。它也包括各种生态威胁，如流行病与全球气候变化，它们可能造成的损失，其规模会等于或要超过世界大战的损失。（比如，死于1918年大流感的人数，超过了一次大战直接结果而丧身的人数。）这给安全和风险问题增添了一个新的层面，包括主宰棋盘最顶层的这些军事手段显然不足以应对。在这一棋盘最底层，实力广泛分散，谈论单极、多极或霸权是说不通的。然而正是在这个棋盘最底层，出现了许多最重要的安全挑战。那些主张美国外交政策应建立在传统军事实力基础上的人士，依赖的是不足的分析，如同一场三维比赛中的一维棋手，他们最终会输掉比赛。
由于在信息革命中的领先优势，以及以往对传统实力资源方面的投资，美国在军事、经济和软实力方面依然有可能是21世纪唯一的最强大国家。可能会出现牵制美国实力的潜在联盟，像俄罗斯、中国和印度这样的国家，但因为它们具有不同的目标与优先议题，所以不可能变成密切的军事盟友，除非美国以一种傲慢、专横、单边的方式运用其硬实力和胁迫力，而这损害了其软实力或吸引力。因为软实力在对付由跨国关系这一棋盘底层所产生的问题时尤为重要，美国在这一领域的资源就显得越来越重要。虽然民调显示，美国的软实力在入侵伊拉克之后有所下降，但它们也显示，下降的原因是政府的政策，而不是美国的文化和价值。这一点极为重要，因为政策可以相当快地予以改变，而文化和价值的变化则较为缓慢。70年代初，美国对越南政策导致了民调中的低支持率，但10年之内，美国就恢复了大量的软实力。
尽管如此，美国应当防范将其软实力资源视作顺理成章的做法，因为对其领导和安全的现代挑战与以往时期已不同了。当代信息革命及其附随的全球化正在改变着世界，并使其变得越来越小。在新世纪之初，这两股力量的汇合增强了美国的实力。但随着时间的推移，技术将会扩散到其他国家和人民，美国的相对优势将会减少。例如，在本世纪初，虽然美国占到全球人口的1/20，但却代表着超过一半的世界互联网用户。如今这一比例已下降了，而在将来的某个时刻，新出现的亚洲网络社区与经济规模将会超过美国的网络社区与经济。
甚至更为重要的是，信息技术革命正在创造跨越国界的虚拟社区和网络。跨国公司和非政府行为体（包括恐怖分子）将在世界事务中发挥更大作用。当它们吸引市民加入到各种跨国界联盟时，这些组织将具有各自的软实力。值得注意的是，一个以非政府组织为基础的联盟，面对着当今世界最强大国家中最顽固官僚制度的反对，仍然形成了一个反地雷条约。2001年，由一个跨国的、非政府组织发动的一次突然攻击所杀害的美国人数量，超过了日本政府1941年发动的突然袭击中丧身的人数。
“9·11”事件是世界正在发生更为深刻变化的一个症候。技术一直在将实力从各国政府扩散出去，使得个人与团体有能力在世界政治中发挥作用，包括造成大规模破坏，而这些作用曾是各国政府所专有的。私有化一直在不断加强，恐怖主义就是战争的私有化。全球化正在缩短人们之间的距离，甚至在像阿富汗这样偏远地方所发生的事件也可能对美国人的生活产生很大的影响。
21世纪，美国领导所面对的难题是，不受各国、甚至不受最强大国家控制的事情在不断增加。虽然在实力资源的传统衡量标准方面，美国的表现相当出色，但世界每年都在出现更多靠那些资源不能应对的事。在信息革命和全球化的影响之下，世界政治正在以一种意味着美国人根本不能靠自身就达成其国际目标的方式发生着变化。例如，国际金融市场稳定对于美国人的繁荣至关重要，但是，美国需要通过同其他国家的合作来得到它。同样，全球气候变化会影响到美国人的生活质量，但美国不可能靠自身治理好这个问题。在一个边界漏洞正在变得越来越多的世界里，从毒品到各种传染病乃至恐怖主义等等，华盛顿必须与他国合作，并动员国际联盟以对付这些新的安全威胁。
伊拉克之后的孤立主义和单边主义？
通信成本的显著降低、跨国域名（包括互联网）的兴起，以及使得大规模毁灭性力量落入各种团体与个人之手的技术“民主化”，所有这些都给全球政治增添了新的层面。在上个世纪，像希特勒这样的人，需要整个国家的实力来宣泄大恶。今天，如果跨国恐怖分子获得核材料，并利用它们引起巨大的破坏或者严重的社会混乱，那他们就可能给美国和整个世界带来巨大变化，虽然这种变化的方向难以预测。面对这样一种威胁，某种程度的单方面行动，比如阿富汗战争如能产生全球性产品，那它就被证明是合理的。毕竟早在19世纪中叶签署国际公约之前，英国海军就已经减少了海盗灾祸。但孤立主义或极端单边主义并不是世界上最大国家的有前途选项。
鉴于这些新情况，在经历了伊拉克战争后，唯一的超级大国将如何指导其外交政策呢？它将会提供全球性领导吗？抑或得出最佳途径是不卷入世界事务这样的结论？一些美国人受到诱惑，进而相信如果撤军、解盟并奉行一种更为孤立主义的外交政策，美国就可以减少其脆弱性。但孤立主义并不能消除这种脆弱性。即使华盛顿推行一种更加内向的外交政策，激进团体和反对势力依旧会针对美国发起行动。美国的公司和公民代表着全球资本主义，对于一些人来说，它是一个诅咒。此外，不管政府做些什么，美国的流行文化具有全球性的影响力，无人能回避好莱坞、美国有线新闻网和互联网的影响。美国的电影和电视表达着自由、个人主义和变革（以及色情与暴力）。一般来说，美国文化的全球影响力有助于增强美国的软实力——个人主义和自由对许多人都有吸引力。可是，有些人尤其是原教旨主义者受到这些美国价值的排斥。此外，像气候变化和跨国界传染病这样的新问题，与美国文化或意图没有丝毫的关系。如果这些问题尾随着你到了家门口，朝内转向并无什么好处。
关注美国优势的美国舆论界领袖将美国看作是个帝国，并敦促单边主义参与，其傲慢自大使得美国疏远了在其他国家的潜在盟友。美国公众已开始反对近期的单边主义。就算这样，纯粹的多边主义者在实践中却不多，一些小国可以运用多边主义来牵制美国，但这并不意味着多边手段通常不符合美国的利益。通过将其政策嵌入多边框架这种做法，美国可使自己非同一般的实力拥有更多的合法性并为他人所接受。没有一个强国能承担得起纯粹多边主义的后果，但寻求与其他国家协作应成为任何政策的起点。当一个大国广泛地界定其国家利益，并包括了全球利益之时，某种程度的单边主义更可能被他人接受。
目前，美国不可能面对来自其他国家对其卓越地位的挑战，除非它傲慢地采取行动，帮助其他国家克服它们的不兼容性并携手合作。对美国来说，一个较大的挑战将是学会如何与其他国家合作，以更好地控制非国家行为体，这些行为体将越来越与民族国家分享舞台。如何在三维游戏中控制棋盘底层，以及如何使硬实力与软实力相得益彰，这是对美国领导的核心外交政策的挑战。
美国和全球公共产品
在全球性信息时代，美国人应怎样确定优先议题呢？何种大战略有助防止“帝国过度扩张”？在避免美国可以被孤立于一个越来越相互关联世界这一错误思维的同时，美国应该扮演世界警察这一角色吗？关键在于通过理解美国实力与全球公共产品之间的关系。一方面，美国的实力不如其最初出现时那么有效，另一方面，美国可能依然是这个世纪最强大的国家，这为美国在维持某种程度的国际秩序上创造了一个角色。国际秩序在相当大程度上是一个公共产品——这是一种每个人都可以消费但同时不能排斥他人消费的东西。
既能被小国也能被美国享受、同时又没有任何国家被剥夺享受机会的其他公共产品，包括和平的地区关系、航海自由、开放贸易、传染病控制以及金融市场的稳定。当然，纯粹的公共产品是稀缺的。大多数公共产品，只是部分地接近非对抗性和非排他性（如清新空气）这种理想定义。此外，一些从某个角度看起来很好的东西，在来自不同文化的其他人眼中也许看起来是坏东西。对“公共产品”的诉求过于狭窄，这可能变成强国一种图私利的意识形态。但是，这些告诫是一个跟他人协商这种必要性的提醒，而不是抛弃一个重要战略方针的理由，这种战略方针可帮助美国调和其国家利益、确定一个更为广泛的全球视野，并维持有效的领导。
根据集体行动的逻辑，如果公共产品的最大受益者（如美国）不带头提供大量的资源，那么较小的受益者会因为当涉及的数量巨大时在组织集体行动上所遇到的各种困难而可能无力生产它。将这种责任的较大份额加在最大受益者身上，往往会让其他人“搭便车”，而另一种选择则是集体巴士根本不往前挪动。为了在提供公共产品上发挥主导作用，美国有必要投资于硬实力资源以及软实力手段。后者将需要国会在国际事务上保持更多的自我克制，以及在诸如经济、环境与刑事司法系统这类国内问题上采取更多和更强有力的行动。提供公共产品也需要对外交事务的非军事层面进行资源投资，而美国人一直不愿意这样做。虽然军方很恰当地在外交上发挥了作用，但华盛顿目前在实力方面的投资太过于军事化了。
美国领导的一大战略首先必须确保其国家生存，但随后就应将重点放在提供全球公共产品上。美国将从这种战略中获得双重回报：一方面从这种公共产品本身，另一方面可籍此使其超级大国实力在他国眼中合法化，这意味着将国际体系中的那些方面置于首位。要是注意不当，就会对国际秩序产生深远的影响，并因此对许多美国人与其他人的生活产生深刻影响。美国可以从19世纪的英国身上汲取教训。当时英国也是一个超级大国，它在保障三种公共产品（保持欧洲大国之间的均势、推动开放的国际经济体系以及维护诸如航海自由这样的国际惯例）方面发挥了领导作用。
所有这三种产品都相当清楚地解释了目前的状况。保持地区性均势以及抑制运用武力改变疆界的地方性动机，为许多国家（虽然并非所有国家）提供了一种公共产品。这是美国在各个地区帮助“塑造环境”时所做的事。作为稳定者和抵御潜在霸主入侵关键地区的一个堡垒，美国的这种角色通常被这些地区的小国视为一种公共产品。
促进一个开放的国际经济体系有利美国的经济增长，也有利于其他国家。全球市场的开放是减少欠发达国家贫困的必要（但非充分）条件，甚至连美国也受益匪浅。此外，从长远来看，经济增长更可能在其他国家扶植稳定、民主的中产阶级社会，虽然时间跨度将要比最近流行的说法要长得多。为了确保这个体系的开放，美国必须抗拒国内的保护主义并支持各种国际经济机构，如世贸组织、国际货币基金组织和经合组织，它们为世界经济提供了一个规则框架。
如同19世纪的英国，美国对保持国际惯例——如向所有国家开放海洋很感兴趣。在这方面，美国的记录优劣参半。它在传统的航海自由方面是不错的。然而如今，在包括诸如全球气候变化、濒危物种保护、外层空间利用与网络空间“虚拟惯例”这些新问题在内的国际惯例上，美国却未能作出表率。这是一个错误，因为今天为所有人维持接近全球惯例而确立起来的规则，如同19世纪时一样，都是一种公共产品，即使这些问题中的某些比起航海自由来要更加复杂和更为困难。
国际稳定、开放市场和全球惯例这三种典型的公共产品，在美国舆论中达成了一个合理的共识，虽然某些可以部分地通过单边行动得以提供，然而在当今世界，全球公共产品包含了三个新的层面，美国在其中必须承担起责任。首先，美国应该成为发展和维持国际司法体系和制度的领导者，它们解决的不单单是贸易和环境问题，而且还有武器扩散、维和、人权和其他各方所关注的问题。单边主义者抱怨美国受到国际体系的限制，但其实其他国家也是如此。同时，作为一个现存强国，如同其他国家一样，美国也从这类体系提供的这种秩序中获益。
华盛顿也应该让国际发展成为一项优先议题，因为这也是一种重要的全球公共产品。世界好些地方处于混乱之中，陷入了疾病、贫困和政治动荡的恶性循环，来自富国的财政和科技援助是重要的，这不仅是出于人道主义的理由，而且还可以防止治理失败的国家变成世界其他地区混乱的根源。不幸的是，美国在这方面的记录也乏善可陈。国会通过的保护主义贸易措施往往对穷国利益损害最大，外援总体上没有获得美国公众的支持。发展将需要相当长的时间，国际社会也需要探索更好的途径，以确保能真正让穷人获益，然而谨慎和对软实力的关注都意味着美国应该带头使得发展成为一项优先议题。
最后，作为一个超级大国，美国应该通过充当各种联盟调停者和召集者来提供一种重要的公共产品，而不是听任棘手的冲突恶化，通过运用其出色的办事机构调停诸如北爱尔兰、摩洛哥和爱琴海地区这样一些地方冲突，美国已为塑造国际秩序助了一臂之力，而这些方式都是有利于他国的。当前，中东是一个至关重要的案例。为了建立持久和平，肯定需要美国的领导。而事实是，在某些情况下，其他国家能够更有效地扮演调停者的角色，而在其他一些情况下，这种领导责任是可以共同承担的，比如与欧洲在巴尔干问题上。但在通常情况下，美国是唯一能以相当低的代价将各方召集起来的国家。而一旦获得成功，这种领导在增加美国软实力的同时也减少了不稳定性根源。最后，美国还可鼓励其他国家共同生产这些公共产品。中国实力的崛起提供了一个欢迎该国成为世界事务中一个“负责任的利益相关方”的机遇。
美国实力和领导的前景
进入21世纪，美国处于一个依旧是世界政治主要强国这样的有利位置。可是，这种预测取决于一些关键性假设：即美国经济和社会将依然是强劲的，并未衰退；美国将保持其军事实力，但不会变得过于军事化；美国人在实力方面不会变得这么单边和傲慢，致使浪费这个国家相当丰富的软实力；不会发生一系列深刻改变美国人在孤立主义方向态度的灾难性事件；美国人通过一种广泛和富有远见的方式来界定自己的国家利益，并将全球利益整合其中。
虽然这些假设的每一个都可以被人质疑，但与替代品相比，目前它们看似更为可行些。要是这些假设成立，那么美国在管理全球安全的各个方面将继续处于提供领导这样的位置上。但它将不得不学会与其他国家一起分享这种领导。这将需要将富有吸引力的软实力与硬实力相结合，进而形成一种“聪明实力(smartpower)”战略。信息革命、技术变革以及全球化不会消灭民族国家，但对所有国家来说，它们将会继续使世界政治复杂化。21世纪美国实力的悖论是，最大的强国不能通过单独行动达成其目标。如同共享和参与领导在管理现代机构方面正变得越来越普遍一样，国际形势也将需要更多的合作性领导。
选自《生存》杂志2008年2/3月号