农地制度：“公权”与“私权”博弈的现状、问题及改革建议，本文主要内容关键词为：公权论文,农地论文,现状论文,制度论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F321.1文献标识码：A文章编号：1007-7685(2006)09-0010-03
中国土地权利构架的基本特点是“公有私用”、“双轨并行”。“公有私用”即实行土地公有制和土地利用私人化。“双轨并行”指国家土地所有权、使用权与集体土地所有权、使用权并存。这种土地权利的分配存在较多的行政制约，导致国家和农村集体管理权力膨胀和从事农地经营的农民主体的被动，限制农业经济效益的进一步实现。
一、新时期农地制度呈现出的主要问题
(一)农村集体土地所有权主体不明晰。我国农村土地制度的核心是集体所有。在集体所有制下，“谁”真正拥有土地实际上是不明晰的，土地集体所有实际是集体所有+乡村干部代理掌握处分权，农民对土地拥有名义的成员权，但处分权已依据制度规定上交给村组织或乡组织。农民的土地承包权更直接反映了农民对土地的占有与支配，但这种占有与支配是有限的。农民身处集体之中拥有土地承包经营权，如果因农村劳动力流动从集体中分离，其土地使用权在无法转让的情况下，只好无偿抛弃。在制度缺失背景下，农民“人走权失”，“退出权”被剥夺，土地权益因此无法得到有效保证。对已经承包的土地，如果有需求收回，一些发包集体也往往以所有权主体身份收回承包权。由于集体经济组织代理人与政府的领导与被领导关系，加之农村集体所有权受制于国家土地所有权。所以，集体经济组织代理人对农民利益的维护极其有限。在农民不能参与决策与收益分配、国家补偿偏低的情形下，有的乡、村集体经济组织仍挤占、挪用土地转让补偿款。这严重侵害了农民自身利益，使农民在国家、集体、农民土地权利博弈中处于被动的地位。长期以来，我们在进行农村土地制度设计时，着重于保护集体利益和权利，而忽视对集体中的个体权利的保障，导致在公共权利管理不完善情况下也缺少私人权利对公共权利的监督。当前，应明晰土地集体所有的边界，通过更为具体的分配制度来限制公共权利滥用。
(二)农民土地承包权充分实现的产权残缺。近年来，我国土地承包法不断完善，在法律层面，农民的自主经营权不断拓展。然而，实际操作并未达到立法的预期，而且为稳定土地关系，一些具体规定在一定程度上也限制了农村土地承包经营权的充分实现。首先，土地承包法允许农民在自愿基础上采取转让、转包、入股、互换、租赁等方式实现土地使用权流转，但在所有权残缺的情况下使用权转让的发生率很低。此外，使用权的流转对象来自村集体之外时，必须经过集体三分之二成员的同意，这从一个侧面反映了这种流转制度的社区性，一定意义上还表现其权利的封闭性和一定范围内的不可流动性，自然也限制了土地使用的市场配置。其次，土地使用权流转的方式有一定的限制。《农村土地承包经营权流转管理办法》第34条规定，通过招标、拍卖和公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，经依法登记取得农村土地承包经营权证的，可采取转让、出租、入股、抵押或其他方式流转。依照我国担保法第34条、第37条规定，耕地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，而依法承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押。这种制度设计造成承包的耕地、自留地、自留山等土地的价值不能得到充分实现，土地的发展权因此受到限制。实际上，农业生产经常面临资金的困难，利用土地抵押来获得资本，是一种有效的手段。
(三)土地征用的利益分配格局的非均衡性。目前，土地征用后的增值收益多为政府和厂商分享。专家测算，自改革开放以来，通过从农民那里低价征地后再高价出售，已从农民那里拿走两万个亿。国家土地征用制度中农民权利分配缺位是导致这一不公的关键。首先，在土地征用上，政府代表国家垄断土地一级市场，享有对农村集体土地的最高处置权。农民集体没有权利对集体所有土地进行买卖，农民对农地的使用也只能限于收益很低的农业用途，如果转为收益较高的非农用地则要经审批转为国家所有土地后，再由国家出让给开发商。在流转中，土地的价格由政府决定，土地转让的收益也由政府代替国家掌握。政府从农民手中征收、征用土地付出很低补偿价格，转为非农用地得到的是高额的收入，致使政府从中获得暴利并形成难以遏止的“以地聚财”的冲动。其次，国家对公益性征地缺乏必要、准确的标准，致使政府依托公益用地征收的名义征用商业经营用地。这使农民的利益再一次受到侵蚀，同时也破坏了国家土地管理制度。再次，国家征用土地的补偿标准依旧偏低。以农业经营收入为参照制定补偿标准，在理论上就存在重大缺陷，它实际上排除了被征地农民参与土地增值收益分配的机会。这样的补偿只体现了对土地资源属性的补偿，对农业用地转为非农用地后土地的增值却无法体现。最后，土地征用和征用款分配过程中公众参与程度不高且缺乏透明度。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而不是农户，农民始终被排除在通过谈判达成契约以保护自己利益的主体地位之外，而在整个过程中又缺乏畅通的申诉渠道，无法保障其财产权利。
出现上述问题的一个根本性问题是“公权”大于“私权”，行政权侵犯财产权。其实质是在征用地法律的限制不足与被征地农民直接介入决策缺位的情形下，国家与集体权利缺少制约。
二、改革农地制度的建议
(一)深化农民集体土地所有权的有效实现方式。农地分配中集体成员“共同共有”的制度设计，无法屏蔽其他利益主体的侵害，致使农村土地所有权的“排他性”极其弱小。所以要使土地承包者的利益免受集体管理者的侵害，就要建立农民在现行集体土地管理框架下的利益保护机制。可采取如下措施：
第一，进一步降低土地再调整对农民的损害，稳定并保护现有的承包经营制度。当前，土地制度改革要求强烈，但基于问题解决的路径在现行承包政策下能够实现，还应慎重调整，防止大的波动。对农民土地承包权的保护在土地承包法中得到了具体体现。土地承包法第20条规定，耕地的承包期为三十年，草地、林地以及特殊林地承包期更长。第26条规定，承包期内，发包方不得收回承包地。第27条规定，承包期内，发包方不得调整承包地。这些规定在农业内部的实施现已有成效，但还要与农地征用结合起来，限制来自农业外部对农地承包权的侵害。
第二，使土地集体所有权人格化，具体化。将土地农民集体所有界定为农民按份共有，农村集体经济的每一个成员都拥有按份分割农地所有权的权利，农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、赠送，进而明晰人地关系。实行农民按份共有制的规范操作可以是实行股份合作制，农民可凭借股权参与土地决策与限制“公权”对“私权”的侵害。土地股份制将集体土地所有权的占有权、支配权、受益权利处置权进一步分开。这样，就改变了原来完全不承认农民对集体土地产权的占有权，改变了集体土地不便于流动的产权制度，土地流转市场将进一步发育，有利于资源的最佳配置，提高土地利用效益。
(二)明确农民土地承包权的物权权利。明确农民土地承包权的物权权利，就是使农民依法对自己承包的土地拥有相应的发言权，可以依自己的意愿行使权力并排除他人对其行使物权的干涉。这会改变以往土地使用者因权利不明晰和弱化而影响其分享经济增长机会的不足，调整不同土地权利拥有者之间的相互作用和影响。实现农民土地承包权的物权权利这一目标，可通过实行股份合作制实现。关于土地物权的相关权利和相关责任在法律法规中还要给予明确，在权利拥有者对他们的土地什么能做、什么不能做的问题上，给予规范，要有效制约因权利的滥用导致行政管理上的武断和腐败行为产生。还要考虑某一特定土地类型的权利是否影响权利拥有人在土地使用的选择和进行土地交易方面的灵活性等。实现农民土地权的物权权利，保障农民从土地获得公平收益分配，应从有效限制国家、集体对农民承包土地的随意处分着手，可发展有效、准确、可行的针对农民土地权利的登记体系。一套有效的、可信赖的登记体系可使土地权利更明晰、更有保障和更大自由而不受侵犯，也可以增进集体以上各级组织在做出土地相关决策时的责任与透明度，防止公权滥用。
(三)培育农村土地流转市场，建立“依法、自愿、有偿”的土地流转机制。农村承包土地的流转是农村经济发展到一定阶段的必然现象，反映了劳动力、土地、资金、技术等生产要素按市场规律合理流动和优化配置的要求。现阶段农村土地流转的制约因素很多，逐渐克服这些制约，可从赋予农民的承包地在一定承包期内的抵押权开始。《农村土地承包法》虽然为承包农民提供了更大的交易土地的自由，但没有提供以承包权进行抵押的完全自由。允许抵押将使农民更充分地实现与土地权利相联的潜在经济机会，也会促进农村土地与城市土地有同等的权利，改变农村土地与城市土地价格的二元结构。农村土地市场的发展需要一个全方位的社会服务机制。首先，完善土地流转的法律规范，以规范土地流动的合理有序。其次，加强中介机构等市场要素建设，提供必要的市场服务。再次，建立健全社会保障制度。土地使用权流转将带来产业结构和就业结构的变化，适应这种变化，必须建立农村社会保障制度，从而解除土地只作为保障功能的低效利用方式，为土地市场的发育创造良好的经济和社会环境。
(四)改革现行的征地制度，促进征地利益公平分配。首先，要增进补偿的公平性，确保补偿充分、过程公平公开。要公平对待失地农民，就应运用能真实反映土地市场价值的补偿标准。《土地管理法》所制定的补偿标准已经过时，它是按前三年平均农业产值的倍数来计算，征地价格与农地转用所实现的转让价格差异极大。同时，征地补偿的形式可多样化，比如，货币、就业安置、社会保险、企业股份等。其次，对征地进行限制，修改强制性征地的办法。在没有私人权利参与的情况下，仅仅依靠政府自律来保障土地征用的公正是有限的。在土地征用过程中，关于土地征用是否可行、土地征用的性质、数量、补偿水平等问题，应为土地所有者提供更多的信息。可以通过听证会的方式，使农民行使决策权利。此外，对征用不公正的监察也应建立一种机制，保障土地征用后出现问题能有解决的渠道。所有这一切都是使农民在征地关系中的权益以法律的形式得以确认并通过法律支持获得公平待遇。关于土地征用的用途，国家应明确限定。国外有许多方法来界定政府征用财产的权力适用范围，法律非常详细地列出了被视为“公共利益”的用地目的。我国应尝试这种限制，以使土地制度设计更符合经济发展的需要。
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