养老保险“双轨制”的起源与改革_养老保险论文

养老保险“双轨制”的起源与改革，本文主要内容关键词为：双轨制论文,养老保险论文,起源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      2014年12月，国务院副总理马凯代表国务院作关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告①时表示，党政机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。2015年1月，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，机关事业单位工作人员养老保险制度与企业职工一样开始实行“社会统筹与个人账户相结合”制度。

      至此，中央的养老保险制度改革思路已经明晰，近年来早已讨论得沸沸扬扬的养老保险“双轨制”并轨问题看似初步化解，但有关公职人员与其他职工养老保险“双轨制”的一些知识和“并轨”后的问题，依然值得探索和讨论。由于发展阶段不同，目前国外公职人员养老保险普遍面临较大的财政压力，对筹资模式和支付责任模式变革的研究较为普遍。而我国近年来机关事业单位养老保险制度备受关注，研究也多集中于探讨“双轨制”的改革路径和具体措施，关注如何借鉴国外的经验做法。大部分学者认同，改革朝着相对统一的基本养老保险和特别的补充养老保险(职业年金)相结合的方向发展；然而，其中对养老保险“双轨制”的追根溯源和核心问题分析相对薄弱。为此，本文将重点梳理中外养老保险“双轨制”的情况，并对“双轨制”问题及我国这次养老保险“并轨”试加评论。

      养老保险“双轨制”的世界分类

      1.养老保险分类依据和情况

      根据Palacios和Whitehouse的研究[1]，在其可获取材料的158个国家和地区中，大约半数的国家和地区为公职人员建立了独立的养老保险制度，也就是说，在这些国家中有着类似于我国的养老保险“双轨制”。虽然各国的“双轨制”在制度设计上有着各自的特点，但是总体而言，在高收入国家中，公职人员养老保险的支出大约占到养老保险总支出的1/4，而在经济欠发达国家中，这个比重通常会更高。

      在公职人员养老保险制度的分类研究方面，有两种分类比较有代表性，第一种是依据养老保险资金筹集和制度形式划分，第二种是依据养老保险待遇水平划分。

      第一种划分：Pinheiro根据公职人员养老保险制度的整合情况，对45个国家和地区进行比较，划分出两类、四种具体形式养老保险制度[2]：

      第一类是独立的公职人员养老保险制度，具体分为现收现付制和完全(部分)积累制。现收现付制的特点是对公职人员比较慷慨，与覆盖普通国民的养老保险制度差异明显，代表国家和地区有阿根廷的部分省份、中国、哥伦比亚、巴西、比利时、法国、德国、希腊、爱尔兰、卢森堡、墨西哥、葡萄牙、秘鲁、土耳其；完全或部分积累制和现收现付制的情况类似，主要是在筹资模式上有区别，代表国家和地区有韩国、印度、中国香港、印度尼西亚、约旦、马来西亚、菲律宾、西班牙、新加坡、泰国、中国台北、美国的部分州。

      第二类是国家建立了统一的、覆盖全体的全国基本养老保险制度，具体又分为同时建立特殊的补充职业年金计划和同时建立普遍的补充养老保险制度两种情况。前一种情况的制度特点是公职人员参加全国的基本养老保险制度，但还享有特殊的补充职业年金计划。代表国家和地区有澳大利亚、奥地利、加拿大、哥斯达黎加、丹麦、芬兰、冰岛、意大利、日本、荷兰、挪威、瑞典、瑞士、美国联邦政府和部分州、英国。后一种情况的制度特点是为全体国民建立统一的全国基本养老保险制度和普遍的补充养老保险制度，即公职人员和普通民众的养老保险制度完全一致，代表国家和地区有阿根廷联邦政府和部分省份、智利、捷克共和国、匈牙利、波兰、乌拉圭。

      第二种划分：Palacios和Whitehouse对25个OECD国家的分类，从总体上看，也可以归纳为同样的两大类——独立的公职人员养老保险制度和统一的全国基本养老保险制度，具体表现形式也分为四种，与Pinheiro的不同之处在于划分的依据更加重视公职人员养老保险的待遇水平。

      第一类独立的公职人员养老保险制度存在两种情况：第一种是完全独立于全国养老保险制度之外的公职人员养老保险制度，公职人员的基本养老保险和职业年金都与普通民众存在差别，代表国家有奥地利、比利时、法国、德国、希腊、韩国、卢森堡、葡萄牙、土耳其。第二种同样是完全独立于全国养老保险制度之外的公职人员养老保险制度，与第一种的区别是公职人员与普通民众的养老保险待遇基本没有差别，代表国家有芬兰和荷兰。

      第二类统一的全国基本养老保险制度也分为两种情况：第一种是公职人员养老保险制度部分融入全国养老保险制度，但通常公职人员都能够享有最高待遇，代表国家有加拿大、丹麦、冰岛、爱尔兰、意大利、日本、挪威、新西兰、西班牙、瑞典、瑞士、美国。第二种是公职人员被全国基本养老保险制度所覆盖，与普通民众相同，但公职人员通常还享有特有的职业年金，代表国家有澳大利亚和英国。

      Pinheiro对45个国家和地区公职人员养老保险制度的划分，为后续研究提供了翔实的材料，涵盖了较多的国家和地区，包括主要的发达国家和发展中国家，划分依据和考虑角度重视养老保险制度的资金筹集和制度形式。但是，这样的分类并没有说明不同的养老保险制度形式在待遇上是否存在显著差异。Palacios和Whitehouse的划分，强调了公职人员在制度形式上和待遇实质上是如何区别于普通民众的。该研究按照养老保险的实际待遇水平来区分，虽然所选样本集中在经济社会较为发达的OECD国家，但对研究中国“双轨制”问题同样有参考价值。

      笔者根据研究需要，以“双轨制”为参照系，将世界116个国家和地区公职人员养老保险制度分为“单一制”和“双轨制”，分类细则为：

      (1)养老保险“单一制”：公职人员和普通民众的基本养老保险制度、补充养老保险制度完全一致，国家没有为公职人员单独建立任何形式的养老保险制度。

      (2)养老保险“双轨制”：公职人员和普通民众的基本养老保险制度或补充养老保险制度存在差异，国家为公职人员单独建立了某种形式的养老保险制度。

      在统计的116个国家和地区中，只有13个国家和地区为全体国民(包括公职人员在内)建立了统一的、单一的养老保险制度，集中于东欧和南美洲各国，包括阿根廷联邦和部分省份②、智利、乌拉圭、哥斯达黎加、新加坡、波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、斯洛文尼亚。而绝大多数国家和地区(103个)实行的是养老保险“双轨制”③，包括德国、法国、英国、俄罗斯、瑞典、美国、中国、中国台北、中国香港、中国澳门、新加坡、日本、韩国、朝鲜、印度等。④这些国家和地区为公职人员建立了完全不同(公职人员没有参加全国统一的基本养老保险，整个体系独立于普通国民)或者部分特殊(公职人员参加全国统一的基本养老保险制度，但是拥有专属的第二支柱的职业年金，或者可以享受最高待遇)的养老保险制度。前者的代表国家有德国、法国、比利时、希腊、卢森堡、葡萄牙、土耳其、中国(改革前)、韩国等，后者的代表国家有美国、加拿大、日本、澳大利亚、挪威、瑞士等。

      从以上116个国家和地区养老保险的制度安排来看，“双轨制”占到了绝大多数。而在“双轨制”中进行细分，从公职人员养老保险和国家基本养老保险的关系来看，一部分国家的公职人员参加了覆盖全体国民的国家基本养老保险，在职业年金上与普通国民有所区别(比如美国、英国、加拿大、澳大利亚、瑞典、挪威、芬兰、荷兰、日本)；另一部分国家则为公职人员建立了完全独立于其他群体的养老保险制度[3]，并不从属于国家基本养老保险制度(比如德国、法国、墨西哥、韩国、印度尼西亚、巴西、印度和中国)。从目前我国机关事业单位养老保险制度的改革趋势来看，我国正在逐步向前一种方式靠拢。

      2.养老保险“单一制”和“双轨制”的利弊分析

      养老保险“单一制”国家多集中于南美和东欧，总体而言，这类国家经济发展水平相对落后，但智利和新加坡的改革却是较为经典的改革成功范例。这样的制度对于提高储蓄率，促进两国经济增长有很大的帮助，但也存在一些短时期内难以变革的问题：

      一是两国的养老保险制度都是一种强制性的个人退休储蓄计划，强调个人义务，均以个人资本账户为基础，弱化了国家和用人单位的责任。个人退休后领取养老金的多少，取决于本人就业期间缴纳的养老基金额和基金投资收入。其带来的结果是：一方面，个人账户不具有互助共济的功能，对低收入者、就业不稳定者等弱势群体不利；另一方面，在整个个人账户的存续期间，投资的风险需由个人承担，未来的退休收入存在一定的不确定性。

      二是两国的养老保险基本上不具备再分配的功能。一方面，个人账户为主的模式导致了资金只能在自己的账户中增长积累，不适应保险的大数法则，排除了被保险人之间的横向资金流动和代际之间的合理配置；另一方面，政府在养老保险方面承担责任较少，也导致养老基金的纵向再分配难以实现。

      但从制度设计理念来说，养老保险“单一制”的国家比“双轨制”国家更加注重平等。在“单一制”国家，公职人员和普通民众的基本养老保险制度、补充养老保险制度都是完全一致的。也就是说，从养老保险的制度设计来看，部门间的养老保险待遇不存在差别，消除了部门间的不平等。从养老保险制度的效果来看，由于主观条件的制约，比如缴费年限的不同，缴费基础(工资)的不同，养老保险待遇仍然存在一定的差距，但相比养老保险“双轨制”可能导致数倍的差距而言，这样的差距是合理且可以忽略不计的。

      当然，采取养老保险“双轨制”的国家分布更广。事实上，大多数发达国家和发展中国家都采取了某种形式的“双轨制”，即公职人员和普通民众的基本养老保险制度或补充养老保险制度存在差异。相对于“单一制”国家，养老保险“双轨制”国家在制度设计上存在明显的差别，会考虑给予公职人员更为优厚的待遇，所以在领取的养老金上，公职人员和普通民众出现较大差距的可能性也就大大增加。(需要明确的是，虽然养老保险“双轨制”可能导致部门间的利益分配不均等，但制度本身并不必然导致公职人员和普通国民出现明显的养老保险待遇差距。文末将以美国的情况证明一些养老保险“双轨制”国家是可以平衡和兼顾部门间利益的。)

      以德国为例，德国与我国改革之前的情况较为类似，个人不需缴纳养老保险，公职人员的基本养老保险制度和补充养老保险制度都独立于其他国民，但由于调整平衡机制不完善，公职人员与普通国民的养老保险差距过大，这成为“双轨制”最为突出的问题。德国联邦公务员2012年平均退休金为2570欧元，比10年前的2070欧元增长了13%。同一时期，德国普通养老金的增长比例则只达到了8.5%。2012年，养老金缴费45年的普通退休职工，领取的养老金平均值为1200欧元左右。[4]就此而言，养老保险“双轨制”可能是一把双刃剑，并不是所有的优惠政策都只顾及公职人员。2013年12月，德国联盟党和社民党签订的联合政府协议规定，“工作满45年的德国人可以在63岁退休，并且养老金不会被缩减；1992年以前出生的人，其母亲的养老金会有所增加”。而这一系列养老保险的改革并未将公务员纳入其中。

      养老保险“双轨制”的变迁

      从前面分类中不难看出，全世界实行养老保险“双轨制”的国家不在少数，那么，“双轨制”是如何出现的呢？

      公职人员养老保险制度最早出现于18世纪末至19世纪初的德国、英国、法国、美国等发达资本主义国家，19世纪末至20世纪三四十年代逐步建立起覆盖全体国民的基本养老保险制度。

      我国机关事业单位工资和养老保险制度演变的概况如表1所示：新中国成立后，政府首先对机关事业单位的工资作出规定，从基本保留建国前遗留的供给制⑤逐步向单一的工资制过渡(包括“工资分”的探索)，而养老方面，1951年先确立了企业职工的制度，1955年才规范了国家机关工作人员的退休问题；1956年国家初步建立了以按劳分配为基础的职务等级工资制度，之后于1958年统一了机关事业单位和企业职工的养老保险制度；“文革”之后，由于之前许多达到退休年龄的人员并未得到妥善安置，国家首先调整了机关事业单位的退休养老制度，再次与企业职工分开；而后1985年机关事业单位等级工资制向以职务工资为主的结构工资制转变，1993年改为职务级别工资制与职务(岗位)等级工资制并行，2006年改为职级工资制与岗位绩效工资制并行。在这些变革中，虽然机关事业单位养老保险的计算基础(工资)有了变化，但养老保险“双轨制”却随着企业职工养老保险制度的不断完善而逐步定型下来。[5]

      

      从制度的变迁过程可以看出，无论是机关事业单位的工资制度，还是养老保险制度，一定程度上都反映出我国2000多年封建历史和文化传承的影响，保留了一定的等级差别和相应特权。然而，在经过数十年的探索后，制度的发展方向逐步明朗，尤其是养老保险“双轨制”的改革提出机关事业单位的“基本养老保险费由单位和个人共同负担”，说明改革思想最终得到转变，遵从了养老保险权利与义务对等的原则，体现了社会保险的应有之义。不过一些具体措施仍未同时出台，比如虽然规定了职业年金的缴费比例，但“职业年金的具体办法由人力资源社会保障部、财政部制定”。

      需要说明的是，养老保险“双轨制”并轨，机关事业单位的工作人员个人开始缴纳基本养老保险费和职业年金，同时改革基本养老金计发办法，个人缴费年限出现“15年”的门槛。改革后的新政对刚刚参加工作或即将参加工作的“新人”，以及即将退休或退休前缴费期不能达到15年的“中人”影响较大。一方面，对于“新人”而言，机关事业单位和企业相比，工资收入本就不高，改革后还需同时缴纳基本养老和职业年金两块费用，如果没有行之有效的工资制度变化相匹配，其应享有的福利待遇将难以得到保障。另一方面，对于“中人”而言，养老金的计发办法改变时他们已难以调整，如果改革前与改革后的待遇水平不能平稳衔接，就可能使改革出现矫枉过正的情况。

      中国养老保险“双轨制”的改革方向

      中国养老保险“双轨制”备受诟病，问题的关键并不在于“双轨制”本身，而是机关事业单位和企业之间养老保险收入的高低差距。“双轨制”在世界上是一种常态，其本身没有什么可批评的；我国养老保险“双轨制”也不是从一开始就引起社会不满，主要是因为机关事业单位的工资制度和养老保险制度，并没有随着我国经济体制转型后企业工资制度和养老制度的变化而变化，导致收入差距不断扩大。

      从国家权威部门发布的统计数据来看，两部门的工资和养老金并没有传说中的那么大，在12年的时间里(2002-2013年)，机关职工的工资相当于企业职工的1～1.2倍，养老金差距相对比较大，机关职工相当于企业职工的1.4～1.8倍(详见表2)。养老金差距较大的原因主要是，养老金支付办法不同使两部门养老金替代率有较大的差距，即机关职工的养老金替代率一般为70%，而企业职工约为40%[6]，高出30%。

      《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》颁布实施后，机关事业单位开始与企业一样实行“社会统筹与个人账户相结合”的养老保险制度模式，同样的缴费和同样的支付公式。但是老问题还是存在：一是“双轨制”并没有消除，因为“统筹账户”两部门还是分开的，并没有“并轨”。二是两部门的养老金差距还会继续存在。虽然机关职工基本养老保险工资替代率会有所下降，但机关事业单位养老保险制度中有一个能保证的“职业年金”(单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费)作为“损失”弥补，两部门养老金收入差距并不会有太大的改变。

      企业按规定也可以自愿建立“企业年金”，但在我国大多数企业是得不到保证的。根据国家统计局的数据，截至2013年年末，全国城镇企业职工为13517万人；另据人力资源和社会保障部2014年12月发布的《全国企业年金基金业务数据摘要》的数据显示，截至2014年第三季度，全国共有72171个企业建立了自己的企业年金计划，参与职工2210.46万人。这就是说，2004年劳动与社会保障部颁布《企业年金试行办法》至今，我国参加企业年金的职工约为可参加人数的16%。也就是说，“企业年金”制度推广10年了，至今84%的企业职工是没有补充养老金的。

      因此，关于两部门养老金分配公平问题将会继续讨论下去。从讨论达到基本共识乃至具体法规的出台，改革将会是一个漫长的过程，任何其他国家的现行办法都不可能照搬照抄，但可作参考。以美国公职人员工资和养老保险平衡调控机制的情况为例(详见表3)：

      

      美国首先从初次分配的工资制度上入手，在平衡办法上公职人员工资参照私人部门[7]，且不能超过私人部门类似职位的工资；调整办法上一是公职人员的工资涨幅需要低于私人部门，二是没有国会的批准，公职人员工资标准不能调整；而在控制上限上实行工资封顶制度；此外，全体公职人员工资透明，公民随时可以查询公职人员的工资标准。[8]其次，在再分配的养老保险制度上，以联邦政府雇员为例，美国养老保险收入由基本养老保险和联邦政府雇员养老保险共同组成，国会进行内部平衡，并削减过高部分；在调整办法上，根据通货膨胀率等因素调整，公职人员也不能超过全体国民的涨幅(2013年的收入上限为15120美元)；在控制上限方面规定公职人员封顶养老保险是其工资基数的80%。这样一套完整的调控制度从初次分配到再分配，从收入水平到调整办法都进行了有效的平衡调整，所以即使实行养老保险“双轨制”，也可保证公职人员和普通国民的收入差距不会继续增大。

      吸收美国的合理规定，笔者认为我国的养老保险“双轨制”改革过程中有以下几点需重点关注：

      其一，保障两部门初次分配的公平。初次分配即工资收入，是计算养老保险的依据，在养老保险“双轨制”改革的同时，须建立两部门工资收入的平衡机制，比如确定比值。需要讨论的问题有：两部门工资比例是否应该有一个固定的比值？比值的依据是什么？比值合理的确定程序？等等。这样不仅能够保护公职人员的合法权益，也为养老保险的合理收入差距打下基础。

      

      其二，调控再分配的养老保险收入。养老保险的重要作用之一就是缩小群体间的收入差距，所以对其进行调控尤为关键。我国养老保险“双轨制”的改革思路是为公职人员建立基本养老金和职业年金制度，在保证体现工作人员之间贡献大小差别的基础上，注意对群体间养老保险收入差距的宏观调控，其中包括积极推动和完善“企业年金”制度。

      其三，建立和完善正常增长机制。无论是企业职工还是公职人员，无论是工资还是养老保险，都应该根据经济增长水平和通货膨胀等因素建立正常的增长机制(如美国采用ECI指标)，而不是随意的调整。

      其四，形成透明公开的监督机制。健全的监督机制是制度良性运行的重要保证，公开公职人员的工资和养老保险数据有利于建立互信机制，让普通民众拥有知情权，对制度的运行进行监督。

      ①报告指出，改革的基本思路是一个统一、五个同步。“一个统一”，即党政机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法。“五个同步”，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国同步实施。

      ②阿根廷联邦和部分省份将公职人员和普通民众纳入统一的养老保险系统，但仍有部分省份未能合并。

      ③本研究的样本量尚有不足，但并不影响本研究大体的分类——多数国家和地区的公职人员养老保险有特殊之处。资料来源主要是作者根据各国实际情况整理，参考各国政府养老保险主管部门网站，如美国社会保障管理总署网站http://www.ssa.gov。

      ④这些国家有：德国、法国、英国、俄罗斯、丹麦、芬兰、冰岛、荷兰、挪威、瑞典、瑞士、意大利、比利时、奥地利、卢森堡、爱尔兰、西班牙、葡萄牙、波兰、希腊、捷克、斯洛伐克、匈牙利、美国、加拿大、墨西哥、巴西、智利、秘鲁、哥斯达黎加、乌拉圭、巴拉圭、委内瑞拉、哥伦比亚、牙买加、危地马拉、海地、洪都拉斯、巴拿马、特立尼达和多巴哥、苏里南、中国、中国台北、中国香港、中国澳门、新加坡、日本、韩国、朝鲜、印度、巴基斯坦、哈萨克斯坦、尼泊尔、老挝、斯里兰卡、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰国、土耳其、约旦、沙特阿拉伯、伊朗、科威特、黎巴嫩、叙利亚、巴林、塞浦路斯、也门、南非、尼日利亚、喀麦隆、苏丹、吉布提、摩洛哥、科特迪瓦、刚果、扎伊尔、乍得、突尼斯、马达加斯加、冈比亚、多哥、贝宁、塞内加尔、毛里求斯、赞比亚、莫桑比克、肯尼亚、布基纳法索、布隆迪、佛得角、加蓬、马里、毛里塔尼亚、尼日尔、塞拉利昂、斯威士兰、乌干达、澳大利亚、新西兰、所罗门群岛、巴布亚新几内亚独立国，以及孟加拉国、不丹、马尔代夫、博茨瓦纳、埃塞俄比亚、厄立特里亚、马拉维、纳米比亚。其中，孟加拉国、不丹、马尔代夫、博茨瓦纳、埃塞俄比亚、厄立特里亚、马拉维、纳米比亚只为公务员建立了正式的退休养老保险制度，其他民众尚未被覆盖于养老保险制度中，故而也将这些国家归为养老保险“双轨制”。

      ⑤供给制是革命时期和建国初期对部分革命工作者和工作人员实行的，根据生活和工作客观需要免费供给生活必需品的一种分配制度。供给范围包括个人的衣、食(分大、中、小灶)、住、行、学习等必需用品和一些零用津贴，以及生育子女的生活费和保育费等。

      ⑥1951年政务院通过的《中华人民共和国劳动保险条例》和1955年国务院颁布的《关于国家机关工作人员退休处理暂行办法》，标志着机关事业单位与企业职工分开实行不同的退休制度。

      ⑦1958年，国务院颁布实施的《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，统一了企业职工和机关事业单位的养老保险制度。

      ⑧1978年，国务院颁布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，将1958年统一的企业职工和机关事业单位养老保险制度再次分开。

标签：养老保险论文;  双轨制论文;  职业年金论文;  养老金论文;  公职人员论文;  机关事业单位养老保险论文;  事业单位分类改革论文;  机关事业单位工资论文;  退休工资调整论文;  养老保险体系论文;  企业职工退休金论文;  增加养老金论文;  法定退休年龄论文;  养老金调整论文;  退休金论文;  事业单位退休金论文;  社会保险论文;  事业单位收入论文;  统一企业论文;  企业退休职工论文;