中国“三农”问题对策研究，本文主要内容关键词为：三农论文,中国论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十六大后新一届“两会”，迎着春寒料峭，迎着亿万双关注的眼睛在北京召开。“两会”期间，代表们讨论最深入、剖析难点最实在、参与者最广泛、献计献策最多的，当数中国“三农”问题。总理的政府工作报告把“三农”问题称之为经济工作的重中之重，并赋予许多新意的表述。如此朝野关切，举国而议，表明走入新世纪的中国农村将面临深刻变革已经到了大突破、大飞跃的前夜。“读不懂农民，就读不懂中国”。中国历史上的兴衰治乱，离开了对当时农民状况的科学考证，就无法破解其中的缘由和奥秘。推进中国现代化建设事业，如果不能恰当处理农业、农村、农民问题，就会在迷茫中徘徊。“三个代表”重要思想之一便是“代表中国最广大人民的根本利益”，9亿中国农民占中国10分之7的人民群体，仓廪实而安天下，农民是安天下的基石。邓小平指出：“没有农民的小康，就没有全国的小康”。江泽民也说过：“没有农村的稳定和全面进步，就不可能有整个社会的稳定和全面进步；没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康”。今后20年要实现全面小康社会的宏伟目标，最关健、最艰巨的任务是解决中国弱质“三农”步履蹒跚负重前行问题。本文亦是对这个问题的“把脉开方”。一 以“八面来风”反哺中国农业
国家与农民利益分配无非有三种情况：取大于予、取予相等、予大于取。自新中国建立，国家即面临一个经历了100多年半殖民地、半封建的社会。为了使中华民族早日自立于世界民族之林，须尽快实现工业化。而实现工业化需要资金积累，钱从哪里来，只能取之于农民。经过30年艰苦奋斗，国家的民族工业体系基本建立，国家通过工农产品价格剪刀差，从农村取走6000～8000亿元，广大农村和农民为此作出了沉重而伟大的贡献。改革开放后，农民收入有了较大提高。但随着改革重点转入城市，在利益分配上再次处于取势。不仅国家用于农业的财力严重不足，1987～1991年每年剪刀差绝对额高达1000～1900亿元，整个90年代，每年剪刀差绝对额也在1000亿元以上。50年来，在总体上国家与农民利益分配取远大于予，结果城乡差距越拉越大。1990～2001年，农民人均纯收入增长61.8％，年均增长4.48％，比80年代增长速度几乎慢了一倍；而同期城市居民人均可支配收入增长110.15％，年均增长7％，比80年代增长快54％。这种情况导致农村消费市场日趋萎缩，比重不断下降。1990年农村市场消费占全社会的份额是53.2％，1991年降为40％，2001年降为37.4％，2002年1～6月又降为36.8％。近五年来，城镇居民收入增幅均在10％以上。2002年我国城市居民人均可支配收入8000元，农民人均纯收入2476元，两者之比为3.3∶1。也就是说，现在一个城镇居民的年收入水平相当于3个多农民的年收入。这还未计我国农民纯收入中40％的实物性收入，除此还有20％的扩大农业再生产支出，留给农民自行支配的实际收入不超过1000元。城镇居民却除不用考虑生产性开支外，同时还享受各种福利补贴，两相增减，城乡实际收入差距更大。用国家统计局副局长邱晓华的话来说：“账面上是3∶1，实际差距应该是5∶1至6∶1”。来自世界银行的有关资料显示，世界上多数国家的城乡收入之比则为1.5∶1。这次温总理在答中外记者问时还指出，农民目前有3000万人左右仍没有摆脱贫困，这是按每年人均收入625元计算，如果标准再增加200元，农村贫困人口是9000万。另有资料续示，即使已经脱贫的地区和人群，因经济基础脆弱，也多有返贫，这在中国西部贫困地区和经济欠发达地区较为普遍。陕西秦巴地区、安徽大别山区、宁夏西海固地区、内蒙古部分地区出现了较大范围的农民返贫。陕西安康地区扶贫攻坚7年解决大约60多万人的温饱，而累计返贫人口达100万以上。由于农副产品价格长期低迷，缺少资金支持和必要技能，加上贫困地区农村管理体制与市场环境未有根本性改变，扶贫方式、资金项目的选择与市场规律相悖等因素，使扶贫工作让人担忧。返贫农民无粮下锅、无钱看病、无钱送子女入学、无衣被御寒形成了社会不稳定因素。由于取予关系长期失衡，农业发展也处于相当滞后状况，全国三分之二中低产田得不到改造，21％的耕地缺少有机质；土地生态环境恶化得不到有效治理，森林覆盖率仅为14％，水土流失面积4.92万公顷以上；由于农业基础欠帐过多，不少大中型水利设施年久失修，河道泥淤，防洪排涝能力降低，大面积洪涝干旱灾害频繁发生；农技水平低下，科技经费占农业产值比重不足0.1％，每400公顷耕地和每13.33万公顷草原仅1名农业科技人员。
有人认为，农业和农民创造的GDP太少，对国家的贡献小，在国民经济分配的比重理应偏小和减少。这种观点是错误的。且不说农业的基础地位，仅每年有1亿农民工在城镇企业打工，以每人年创造GDP30000元计，对国民经济也要形成30000亿元以上的贡献。中国农业和农民对全国GDP的奉献至少应占40％以上。我们的社会是一个正在走向世界的社会，“城得山水而灵”，城市需要农村，城市的繁华也需要农村的繁荣。扶弱携后，投桃报李，这是一个文明平等、共同富裕社会的应有之义和情结。中国农民最质朴、最富牺牲精神和创造精神。无数事实表明，中国农民一旦站到有利位置上，他们的历史创造性就会像黄河之水一样滚滚而来，成为时代进步和社会发展的最强大动力。况且，现在我国已经建立了完备的国民经济体系，经济总量将超过10万亿元，财政收入超过18000亿元。工业化也处于中期，中国经济发展从整体上完成了农业支持工业发展，即以农补工阶段。综合国力的增强，使我们从底子上已具备全面反哺农业的经济基础。我们要扩开眼界，要知道近些年来中国经济持续快速增长，主要政策手段是实行了积极的财政政策和扩大内需。这种增长还能持续多久？内需的潜力究竟有多大？过去城市内需是来自两个方面：一是基础公共设施建设，二是居民消费。但经过这些年的建设和发展，大中城市的基础设施建设已具相当水平，有的已经和世界上最发达国家不相上下，城市居民的物质消费水平也达到很高的程度，有的甚至超过发达国家达到饱和，扩大内需仅靠城市潜力是有限的。除了城市，自然就会想到农村，倒是9亿农民都能富裕起来，国家拉动内需的问题还有何难。所以说，农村的疲软实际上刚性地制约着中国国民经济的持续发展，中国全面反哺农业非常重要，是时候了，不能再有迟疑。
（一）加大财政对农村的支持力度。这也是温总理在“两会”上铿锵的声音。目前我国财政支农支出比重偏低，且逐步下降。从面上看，改革以来国家财政农业支出的绝对量在不断增加。1978～2001年，国家财政用于农业的支出由151亿元增加到1516亿元，增加了9倍，年均增长速度达到了10.5％。实际上，财政农业支出占全部财政支出的比重则相反。1978年国家财政用于农业的支出占全部财政支出的13.4％，到2001年只有8.0％，这表明，财政对农业的支持力度相对来说在减弱。这一现象可能与国家的财政政策调整，资金投放重点的转移，以及国家在这一时期投资兴建的大型基础设施较多有关。加大财政对农村的支持力度，首先要调整国民收入分配和财政支出结构，形成国家支农资金稳定增长机制。这就要求不仅依据《农业法》每年增加对农业投入的绝对量，还要落实上世纪十一届三中全会提出的财政支出中农业支出占18％的目标；其次，加强农村水利基础设施建设，小流域治理，水土改良与保持，农业生态环境改良的投入。加大对农业科研、教学、推广新品种选育的财力支持，稳定和扩大农业科研、技术推广队伍；其三，在WTO框架内，通过制度安排和政策引导，用好用足绿箱、黄箱政策，充分利用WTO贸易争端解决机制等相关规定，在新一轮农业谈判中，减失增得。其四，国家技改资金原只能用于国有企业，去年虽有所松动，但不够，要真正敞开对农村集体企业技改投入的大门。
（二）加强金融信贷对农民的服务。农村金融供给不足，长期扼住了农村经济发展的咽喉。主要原因是农村资金外流严重，据测算，目前农村每年倒流资金数量在6000亿元左右。资金的匮乏导致恶性循环，农村生产力发展，农业技术的开发和运用都受到严重制约。近些年国有独资商业银行根据自身发展的需要，减少了分支机构。大约60％的邮政储蓄从县以下地区筹集而来，也增加了农村金融机构存款的难度。只有农村信用社在苦苦维持，但资金弱小，贷款利润较高，管理方式不活，小额贷款即使放开也只有2000元，杯水车薪，什么问题都解决不了。农村金融是一个系统工程，应该建立一个整体农村金融供给保障机制，强化政策性金融，深化农村信用社改革，引导商业性金融，建立农村保险体系。为了重塑我国农村政策性金融和商业性金融体系，农业银行必须重新定位，在我国粮食价格逐步放开的情况下，应将农业发展银行从单纯从事农产品收购放款，拓宽成为囊括农村所有政策性金融业务的金融机构。全国现有的5万多家农村信用社也要加快改革，改革的重点是明确产权关系和管理责任，完善法人治理机构，强化内部管理和自我约束机制。要坚持为“三农”服务的方向，面向农户和农村中小企业，充分发挥农村经济发展的金融主力军作用。现在国有商业银行退出去了，国家要想办法通过政策性金融发展农业，使得农业经济发展的条件能够改善，使农业也有利可图，这样商业银行自然就会进来。农业在我国是高风险的弱质产业，农业生产不仅面临着自然灾害的风险而且还面临着技术风险和市场风险，建立和完善农业保险体系更是一项重要的配套改革。完善农业保险体系可以给出两种思路：一是在我国农村建立起以政策性保险为主的农业保险体系；二是对商业性保险公司提供的农业保险业务给予政策优惠，以提高商业性保险公司开办农险业务的积极性。另外还须建立农村邮政储蓄返还机制。全国邮政储蓄的66％是从县及县以下吸收的，应该考虑将各地转存到中央银行的邮政储蓄存款和中央对当地的再贷款以挂钩方法来解决上述问题，其中80％返还给当地信用社，20％由央行在全国调剂使用。
（三）加重国债投入农业的砝码。在这次“两会”上，有些经济学家在积极的财政政策的持续和走向上提出了不同见解。一种意见认为应该淡出，理由是债务规模太大，连续实施五年，政府投资的边际效益已经递减，这一政策强化了行政干预。另一种意见则强调应该长期坚持。这两种意见都有值得商榷的地方。自1998年至今，我国累计发行长期建设国债6600亿元，今年财政赤字的确已达3198亿元。然而，这连年增加的赤字不是用在弥补经常性预算方面，也就是说不是吃掉了，而是用在基础设施建设方面，是能够产生收益的投入，用朱镕基的话说：“换回来的是优质资产”。所以这是阶段所必需也是能够承受和控制的，从总体来看债务规模指标在安全范围内。国际上比较看重两个指标，一是财政赤字占GDP比重；另一个是国债余额占GDP比重。我国财政赤字占GDP比重近年已提升到接近3％，但2003年相对数将有所下调；而第二个指标从名义指标看，远远低于国际通行的债务余额占GDP比重60％的控制线，不到20％，即使加上等价的广义公共部门债务，即考虑隐性的或有的与名义指标等价的债务，目前来看也还是在安全区内。至于边际效益递减问题是经济学上一般性考察现象，具体分析我国这几年是不是发生边际效益递减问题，不能简单这么认定。国家在“十五”后三年，每年发生的国债数量完全可以稳定在1500亿元左右，并在加大支农比例的基础上，将重点用在改善农村经济结构调整、生态环境建设、中西部地区等方面。这笔巨额资金注入农村，将为中国农村经济发展增添巨大活力。
（四）加紧吸引多元资本关注“三农”。一是鼓励跨国公司投资农业。国际一流的农业跨国公司进入我国农业，不仅能给我国农业注入资本，还给我们带来了现代科技、现代管理、现代经营方式，极有利于我国农业从传统农业向现代化农业的战略转型；二是国企改革发展也要备具农业眼光，不要总是把眼光盯在城市，中国博大的农村大有文章可作，高科技农业、绿色农产品、现代化农副产品加工都是有前途的朝阳产业；三是通过改善投资环境，有目的有计划地引导一批民间资本投向小城镇基础设施和农村中小水利水电基础设施、旅游休闲等项目。成本不高，见效也快，对培育农村市场活跃需求很有帮助。
（五）增加对农业和农民的直接补贴。加入WTO后的中国农业，为了提高国际市场竞争力，国家实行直接补贴政策是给农村“输血”的最有效办法。我国现行的农业补贴结构应该做些调整。第一，要明确补贴重点，减少农产品的流通环节的补贴，增加生产环节补贴。比如国家对农民的粮食补贴，是通过粮食垄断性的经营部门来完成的，这就不可避免地会出现此类部门为谋自己私利而伤农的情况。甚至出现有的粮站开始时拒收，然后按压低的价格私下收购，再以保护价卖入粮库的违法现象。结果使保护农民利益的政策却保护了粮食流通领域的有关部门。实行粮食直接补贴方式，是在切实保护农民利益的前提下，探索遏制粮食企业连年亏损势头，提高政府补贴资金使用效率的新路子。第二，农业主产区是直接补贴的重点。近年来，农民收入增速趋缓，主要是由农业主产区农民收入下降引起的，增加农民收入重点在这些地区，政府应首先考虑向这里的农民发放直接补贴。第三，将取消农产品出口补贴节省下来的财政资金和流通环节减少下来的补贴中的一部分，转入到政府的一般农业服务领域。
（六）给农民创造条件逐步建立社会保障体系。随着农村市场经济的发展，土地作为农民的基本社会保障功能和作用逐渐减弱。农民也同样面临市场风险和生活风险。非农化与城镇化进程等客观因素，使农村人口特别是失地农民的社会保障要求提高。现行以土地为基础的农村社会保障越来越不适应经济社会发展的需要。目前，为推进和健全城市社会保障，当年养老基金收支差额及地方政府“低保”支出方面的不足部分是通过中央财政和国有资产的变现收入来补充的。国有资产是全民资产，农民不宜长期被排除在外，农民也应当逐步拥有平等分享的权利。国家应积极试行由国家、集体、农民个人共同出资、合理负担的农村养老制度和农村医疗保险制度，并结合农村扶贫政策和其他民政补贴政策，试行农民最低生活保障制度。厦门市新民镇引入商业医疗保险就取得了很好的效果，每人年缴保费22元，其中各级政府补助12元，农民个人自付10元，保险公司对每人最高理赔3800元，第一轮参保率就达96％。
（七）规定征用、出让农地净收益基本回投农业。为了防止征用农民土地的侵权行为；防止农村土地流转中的侵权行为；防止农村基层干部利用土地资源重新配置之机大量寻租，严重侵害农民土地权利的各种行为，应厘定农民的土地的权利。使农户真正享有占有、使用、收益、处分四权统一的承包经营权，特别是应将处分权有条件地赋予农户。对国家重点工程、公益性事业建设用地，可以通过国家征用耕地的途径获得土地使用权。但要大幅度提高土地补偿费、安置费标准；对工商业等经营性建设需使用农村集体土地且符合土地利用总体规划的，不再实行国家先征用再出让的办法，而是在依法办理农用土地转为建设用地后，允许农村集体土地进入土地一级市场，允许土地的所有者以土地使用权入股、出租等方式直接参与土地开发。过去，“百顷开发区”、“千亩蔬菜园”、“万亩果林基地”到处开花，这背后，大都是以农民被迫低价出让土地使用权为代价。开发浦东时，当地农民征一亩粮田补偿2.3万元，另外再投入6万余元完成“七通一平”工程，等出让给开发商时，已高达30万元一亩。沿海省市大部分地区征地补偿费只有3～5万元给村级集体组织，而真正到农民个人手中仅万元。为什么有的城市敢于出台一个又一个宏伟发展规划，从某种角度上说，不排除在资金上有打农民土地的算盘在内。改革开放以来，农民流失的土地利益起码有2万亿，这笔钱若回投农业对农业该是多么大的支持。
（八）削减机构规模，解决“食之者众，生之者寡”的矛盾。中国《四书》首卷《大学》第十章载：“生财有道：生之者众，食之者寡，为之者疾，用之者舒，则财恒足矣。”温总理说：“现在农村是倒过来了，食之者众，生之者寡。”我国历史上需要财政供养的人与普通百姓之比，两汉为1∶945，唐朝为1∶500，清朝康熙时期为1∶91；新中国成立之初为1∶600；1978年为1∶50，而目前却是1∶28。削减和精简机构是对农民最大的减负和投入。现在县乡两级政府财政供养人员已占到全国的71％，但其财政收入只有全国财政总收入的21％。因机构臃肿给农民造成负担约占实际负担的40％。乡镇公所本是一个上情下达的县政府派出机构，却设置了那么宠大的“七所八站”。一些地方的农民形容乡镇干部是“春天拿把刀，秋天拿个锹，一年四季夹个包”。拿把刀，是搞计划生育；拿个锹，是搞农田基本建设；夹个包，则是向农民征收税费。现在有的村也搞成了一级食禄班子。中国古代原都是两级政府，元明以后又加了一级为三级。“康梁”当年曾提过，把省分多一些省就弱了，中央也就强大了。若按这个思路每个省管50个县，市级取消，然后乡镇自治，乡镇这一级可以省2000亿元不在话下。当然这只是一个探讨。但随着农村产业结构调整，乡镇政府行政职能弱化后，逐步转化为综合性的农村中介服务组织是可能的。村完全可以实行自治，村上选出代表联合组成合作理事会，不要行政编制，义务为农民办事，按照财政与事权相对称的原则，收费完全取决于人家需不需要服务。20年的改革开放和市场经济，使我们的民族进入到一个几千年来未遇的全新的完全陌生的新社会；一个所有的人和所有家庭都必须依赖市场为生的社会；一个必须为卖出而买进的社会。我们要总结世界各国的经验来掌管一个变动的中国。要形成低成本、高效率、廉洁的和法治的行政管理体制。要培养老百姓自我管理的智慧和解决自身问题的力量。如果我们不断地增加条条块块，将会导致整个行政权力的不断扩张，最终把中国的财富吸干，从而把自身压倒。这既是一个行政问题，也是一个政治问题，归根结底是对我们民族智慧的挑战。
二 以给农民全民待遇确立农民的基本权利
人是万物之灵。给农民全民待遇以确立农民的基本权利是解决中国农民问题的首要任务。长期以来，中国农村存在着“见物不见人”的情况，常听到的是狠抓粮食、棉花、养殖。至于作为其主体的“人”则不被论及。其实，农民的末等公民地位是农业和农村不景气的深层根源，离开了对农民作为“人”的终极关怀，中国“三农”问题很难有一个满意的结果。农民全民待遇涵盖内容方方面面，诸如义务教育、户籍管理、迁徙自由、市场准入、劳动就业、公共品使用、民主参与等，但目前最突出的是农民工公民待遇和农税的税基与调适问题。
农民工是上个世纪80年代中期中国农民一个富有深远意义的创造。数以千万计农村富余劳动者为了充分就业，捕捉更好的发展机会，毅然离开世代生活的家园，南下广东、东进上海、北上京城，当起了建筑工、修路工、缝纫工。城市的各个角落，几乎都能见到他们的身影，城市多少辉煌的成就都有他们深深的烙印。没有政府组织，没有党的号召，人们越来越多地自发踏上这条征途，进而引发了场面恢宏的亿万农民跨区域大流动，这就是波澜壮阔的“民工潮”。且不说农民本身怎样增加了收入，学到了本领，提高了素质。从改革发展的全局来看，这种流动既解决了某些先进发达地区的劳动力不足，也缓解了不发达地区劳动力大量剩余的就业压力。同时这种流动也有力地冲击了城乡分割、区域封闭的旧体制，构造了用市场机制在区域间配置劳动力资源的新体制。如果说改革进程中要素市场特别是劳动力市场发育一直处于滞后状态的话，那么，农民的这种流动就业显然是超前构造了一个劳动力市场体系。可以说“民工潮”是一种改革开放的大潮，是一个市场经济发展的大潮。但是由于历史意识的积淀，农民工在城市备受歧视，处处遭受不公正待遇。很多城镇沿用计划体制下劳动用工管理办法，对企业使用农民工实行总量指标控制。有些大中城市设置行业和工种限制，硬性规定企业单位使用本地工和农民工的比例。进城务工就业的农民工，需要登记办理的证、卡少说也有五六项，收费手续多达十几项，每年每人要交费500～600元。而且，证、卡必须年年审核，手续费、管理费必须年年交纳。进城农民的居住条件、工伤医疗、子女教育等不仅不能得到社会最基本的保障，而且许多人在公共场合经常遭遇白眼和奚落。一些城市还屡屡发生农民工无缘无故被遣送现象。据统计：进城务工的农民工及其家属已达1.3亿余人，有80％的民工在城里承担着脏、苦、险、差的工作，尽管如此，绝大多数在城里仍难扎根，不得不逼成候鸟式的“迁徙人”或“城市边缘人”。如何给农民全民待遇以确立农民的基本权利呢？首先就得从农民工入手，国家要把城市农民工作为城乡统筹的突破口，解除在计划体制下附着在户籍制度上的多方面的障碍，形成城乡统一的劳动力市场。并且，考虑到农民工因劳动条件和居住环境恶劣，伤亡、病害事故屡屡发生，整个社会更应尊重善待他们，政府也要更多一些呵护，尽早出台《农民工权益保护法》，给农民工和下岗工同等就业机会。严格清除非国民待遇的收费，严厉查处恶意欺负拖欠农民工资的违法行为。检查和援助改进农民工的生产条件、劳动保护、职业病防治、工伤事故、子女入学等方面的问题和困难。要让人们都懂得，农村和城市本来就没有鸿沟，人们原本都是在田园里生活。城市初始就是农民创造的，一部分城市发展史，就是农民演变为市民的创造史，农民工对于城市化的意义永久而深远。
农民税赋全民待遇是农民基本权利的第二大问题。目前，农户直接承担的税赋主要有三种：即农业税、特产税、屠宰税。2001年农税总额为380亿元，占全国财政总收入1.63万亿元的2.3％。土地是农民生存保障的资料，对社会保障资料征税似乎缺乏税基。况且农业已经为国家的工业化进程进行了多年的积累，当工商业已经占GDP的85％的时候，占GDP15％的纯农业要养活占总劳动人口50％已经很不容易了。加入WTO以后，尤其是我国现在农副产品价格比国际价格高出20～30％，沿海的城里人可能会从国外来获得更优质的农产品，近年上海人、广东人吃的基本上是美国小麦，因为美国小麦口感比北方麦好；食油已大部分是美国进口的转基因大豆油。现在我国农业系无赢利产业，农不养政，若再不断地向其征收三税确实力不支钧。特产税是在计划经济体制下，在农产品供应不是很平衡，粮食短缺的情况下防止土地用来种它物而制定的。现在粮食已经由长期短缺到总量基本平衡了，应该要鼓励有优势的农产品出口。结果恰恰在对有优势的产品征税，自己降低了自己的竞争力。取消农业特产税有利于农村经济结构的调整，有利于中国农业的发展。农业税也可否考虑在中西部地区免征或缓征5年，让中西部农业大省、老少边穷地区给农民有休养生息的机会。其实这在日本、韩国等东亚小农经济社会也是普遍采用的一项政策。最近，美国国会参众两院通过新农业法案，规定10年内，美国联邦政府用于农业的补贴将达到1900亿美元，比旧法规定的补贴增加了80％。发达国家大都实行农业补贴政策，中国是少数向农民收税的国家之一。另外，如果我们强调农民全民待遇统一税赋的话，又将出现一个新思路，即把农户看成一个经营实体或个体工商户。那么农业税将改征为统一的增值税和个人所得税，比较模式就更清楚了。这里，以某县农民收入与支出统计演示一下：2001年该县农民人均纯收入为2109元，税费负担162元，税率为7％，并不算高。但是，若把农民看成一个经营实体，按照企业所得税计算方法，则农民所得税税率即高达19％。因为所得税征收基础是企业纯利润，员工生活开支以工资形式发放，计入企业生产成本不计税。而农民的人均纯收入中，将近70％是生活开支；若按个人所得税计征标准征收，农民赋税基本就免去了，因为城市的个税起征点是每月800元。再者，农税的平均值也忽略了农村普遍存在的两极分化情况，即便是在农民收入水平普遍较高的江苏省，也有10％的农户人均纯收入仅为1043元，还不到全国农民平均水平的一半。明末清初著名思想家黄宗羲曾论及过：“田地无等第之害，所税非所出之害，积重难返之害。”本届“两会”讨论时，温总理也谈到了“黄宗羲定律”。故值得理论界认真研究。
三 以中国特色城镇化拓宽农民生存发展空间
20世纪50年代以来，全球掀起了城市化浪潮，城市化是世界各国发展的必然趋势，1970年世界城市人口约占35％，短短30年这个比率上升为50％。城市化对社会进步的作用极其显著，联合国第二次人居大会通过的《人居议程》指出：“在人类历史的过程中，城市化是同经济和社会的发展，文化和教育水平的提高，普遍健康状况的改善和获得更多的社会服务，以及文化、政治参与联系在一起的。”国际经验表明，如果一年内国家的城市化率增加1个百分点，可以把GDP拉动1～2个百分点。当区域城市化水平超越50％后，区域社会即由传统社会步入现代社会。我国城市化滞后于工业化是当前经济发展的突出问题。目前，工业占GDP的比重已稳定在50％左右，但到2000年，中国城市化水平只有36.2％，城市水平落后于工业化约10个百分点。世界公认的城市化率与工业化率之比的合理范围在1.4～2.5之间，我国城市化现状极大地制约了农村市场规模的扩大和农民生存和发展的空间。推进我国城市化进程有两个支点，一是大城市发展；二是小城镇的建设。20世纪80年代，我们曾借鉴某些模式，实行突击发展小城镇战略，设想建小镇5万个，转移农民1个亿。于是，推土机推到那里，那里似乎就是城市化了，就应该设镇设市了，不少地方错误地认为城镇化就是城镇建设，错把手段当成目标。一些地方领导甚至在追求政绩的驱使下把城镇化异化为贪大求洋，大搞形象工程。这种只倚重基础设施硬件建设，忽视和不顾产业“支撑力”的做法，忘记了我国是在9亿农民年均收入不到300美元的情况下搞城镇化战略的。小城镇建设的过于超前和经济发展水平的相对滞后，提高了农民进城创业的“门槛”，涣散了人气，致使不少地方唱起了“空城计”。有关资料显示：到1996年末，全国1.4万多个建制镇，平均人口4520人，其中非农业人口只有2072人，在乡镇务工经商的农业人口不足3000万。同时，城镇化没有结合考虑乡镇企业的问题，乡镇企业的不景气，给国家基层财政背上了沉重的包袱。我国的城市化，其主要目标要解决的不是城市建设水平和质量提高的问题，而是就业、环境、社会保障、产业发展问题。将城镇化理解为建设现代化大都市是目前城镇化的一大误区，城镇化是要将农民“化”入城市，而非为城镇化而城镇化。否则，因为城镇化资源需求迅速上升，将加剧农业和农村资源的流失，导致城乡资源竞争加剧，很容易形成对农民增收和农村就业的负面影响。
全面小康社会的城镇化须根据自身的国情和特点，寻找一条低成本的路径。我国地域辽阔，人口众多，地区差异较大，发展不平衡，不可能搞统一模式。我国的城镇化应走以大城市完善区域中心功能，发挥辐射带动作用；以小城镇自主内生型中国式城镇化为轴心的路子。小城镇发展有三个要点：一是发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础。县是“宏观之末，微观之首”。县不仅是一个行政单元，还是一个较完整的经济单元。每个县都有相对丰富的资源和成体系的经济职能部门，可以整合资源，调控当地经济发展。因此，县域经济可以看成一种“组织经济”，是能用企业化的办法来经营的。把发展的重点放到县城和部分条件好、发展潜力大的建制镇，对于科学规划合理布局，使之尽快完善功能，增强实力，发挥农村地域性和文化中心的作用很有好处；二是发展小城镇的关键在于繁荣小城镇经济，业旺才能强镇。要重视本地支柱产业的培育，大力发展特色经济。要吸引乡镇企业和村办企业逐步向小城镇合理聚集，加强对乡镇工业布局的引导和调控，严格限制乡镇企业新的零星布点，制定有利于促进二、三产业连片发展的措施，做好与主导产业相关的配套服务，逐步扩大产业规模；三是发展小城镇政府与农民唱好“二人转”。政府在完善好小城镇的投融资、用地、户籍、购房、发展二、三产业等相关政策时，要懂得中国农民仍很贫穷，如果小城镇都模仿大中城市的做法，搞花园式城市，抬高城镇的“门槛”，大批农村劳动力就不可能顺利转移的道理。要了解即使在发达国家，人口在20万以下的城市和小城镇，也很少看到大马路、大广场、大花园。当然，农民也应学会面向市场，了解市场，寻找市场，在政府与市场间争取最优效益。中小城市是小城镇与大城市的重要纽带，中小城市的形成是由一部分小城镇随着实力的壮大逐步发展而来的。同时，它也将为未来成为大中城市奠定基础。大城市经济规模大，产业门类多，消费水平高，有条件规模地吸纳农村富余劳动力。发展大城市主要是完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，整体带动城乡经济发展。
美国经济学家斯蒂格利茨曾说过，最影响世界经济发展的两件大事之一就是中国的城市化。我们相信在未来的15～20年内，走中国特色的城镇化道路，伴随着全面小康的建设，我国城市化水平达到60％以上，农村人口转入城镇4个亿，是完全可期的。广东省城镇人口的比重现在已经超过农村人口，占全省总人口的55％。其中，珠江三角洲达到72％，就是佐证。
四 以组织农民产业协会推进农业产业化和规模化
全世界的农民都有自己的协会组织。美国的农业协会可谓五花八门，产业攻击力很强，连朱镕基都说：“我国各种协会要能像美国大豆协会那样就好了。”美国马铃薯协会、加州杏仁协会、棉花协会、森林协会、肉类出口协会、新奇士橙协会等都是有世界级影响的。2001年12月中国加入WTO后，我们在开放了的中国农产品市场谈判桌前，看到的是这样的一幅场景：一边坐的是中国地方政府官员；一边坐的是国外农业产业协会的高层人士。这些专业协会人士专业知识丰富，信息把握前沿，全权代表数百家至上千家农场主的利益。谈判阵容谁利谁弊一睹便知。
回眸历史，中国的农会曾是世界上最有组织性、最有革命性的农民组织，农民组织组成了中国新民主主义革命取得胜利的中坚力量。建国初前后，以农村的贫下中农协会，开展土地改革运动，实现“耕者有其田”的农民拥有土地所有权的改革目标，再次发挥了农民组织的作用。可惜，农民组织在中国革命政治和军事斗争时期发挥作用没有延续到社会主义建设时期。实际上，社会主义中国也是一个存在各种社会阶层和利益集团的国家。特别是改革开放以来，新的社会阶层不断产生，利益集团不断增多。中国共产党和中国政府之所以能代表最广大人民的利益，就是因为它能正确反映和兼顾不同方面群众的利益，调节各种具体的利益关系和内部矛盾，使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进。但由于政府的兼顾和调节在不同的领域不都是成功的，所以，我们又有了工会、工商联、妇联、个体者劳动协会等来代表这些阶层的利益，在政府与各阶层间建立起沟通的渠道。1994年棉花流通体制改革和1998年粮食流通体制改革，本都是为了解决问题，但因为政府政策取向是为了弥补国有部分亏损，结果至2001年，粮食部门亏损7000亿元，棉花收购亏损456亿元。农民损失更数倍于此。此例说明农民还是需要自己的产业协会组织的。农民产业协会组织除了维护农民利益、代表农民呼声和改革农村经济社会运行方式外，更重要的是可以打破农业“小而全”、“散而弱”的局面，推动农业向产业化和规模化方向发展。农业产业化是农村产业结构调整的带动力量。实践证明，哪里的产业化经营搞得好，哪里结构调整的步子就大。同时，农业产业化经营是农民增加收入的渠道。参与产业化经营的农民不但可以从种养生产中受益，还可以分享加工、流通环节的利润。另外，农业产业化还推进了农业区域化、专业化和社会化。农业产业化在不改变家庭承包经营的基础上，实现了农业在社会范围内的合理分工。农民产业协会作为农业产业化和规模化的推进器，其作用主要是通过专业科学技术的研究，传播同业信息，组织同业行为，推进农业经营的市场化实现的。因为我国农业经营分散，规模小，互相孤立，在缺乏以发达商品货币关系作纽带的市场联系的情况下，不仅农业的产业集中度低，没有规模经济和辐射效应，而且会使农业容易达到生产可能性边界，出现效率停滞。要加快农业产业化，必须首先实现农业经营的市场化，没有市场机制和竞争，就不可能有持续创新和技术进步，这是我国小农经济社会长期在现代化周围徘徊的内生原因。即便出现了一个没有市场化作基础的产业化运动，结果也只能是短暂繁荣后的衰退，这是第一。第二，农民产业协会由于要制定同业技术标准，在统一标准下实现农产品生产、加工和销售的一体化经营，传统的小农式家庭经营就得变革。中国农业效率受制约的重要原因就是广泛存在的小农式家庭经营。这种方式抗风险能力低、融资困难、技术获取成本高，实际上是一种落后的准自然经济。由准自然经济状态直接实现农业产业化是十分困难的。第三，农民产业协会各产业从上至下联通，便解决了农业产业化和农业结构调整中可能发生的地区结构雷同问题。这几年农民增收难，最难难在各大宗农产品生产区低水平重复竞争。过去主要靠乡镇一级政府通过行政命令搞农产品结构调整，乡镇一级政府视野窄，信息不全面，把握不了全国农产品市场情况，市场风险很大，正如农民形容的“种啥啥多”，损失后又只能让农民自己承担。所以，有的农民甚至说“只要是政府让种的，就一定不能种”。而产业协会却能指导各地根据全国市场份额培育自己的优势产区，发展优势产品，带动加工、储藏、运输、营销等相关产业化良性发展。第四，有利于农民有组织地参与国际合作和国际竞争，为农业产业化规模化赢得国际市场。加入世贸后，我们所面临的竞争对手主要是跨国公司和系统完备的农民产业组织，同样，我们也只有组织类似的产业协会才有能力与之对奕，才能有规模地培育自己的优势产业来抵御进口农产品的强大冲击。
五 以信息化带动中国农业现代化
未来50年内我国现代化将跨越城镇化、信息化和知识化三道坎，城镇化时段大约从2000～2010年；信息化和知识化时间段大约从2010～2050年。现在，世界经济正在由工业化进入信息化，以计算机多媒体技术，光纤和卫星通信技术为特征的信息化浪潮席卷全球。在信息社会里，信息在产业领域使生产力发生了新的飞跃，生产率迅速提高。历史上没有哪一种技术像信息技术这样对人们的生活产生如此广泛和深刻的影响。因此，信息化对社会各方面的影响必将超过以往的产业革命对社会的影响。农业的信息化主要是农村社会经济的发展，从以物质与能量为经济结构的重心，向以信息与知识为经济结构的重心转变的过程，在这个过程中，不断地采用农业现代技术装备国家农业各部门和农村社会领域，从而极大地提高农村社会劳动生产力。美国农业部从1862年成立至今，已形成了庞大、完整、健全的信息体系和制度，建立了手段先进和渠道畅通的全球电子信息网络。经过长期发展，美国农业部的信息网已形成以下系列：农产品价格、农业支出、农业劳力及其工资情况；农业生产与效率情况；农业收入情况；农产品流通中的成本与开支情况；农产品的消费与利用情况；土地价值与土地使用情况；种植业与畜牧业生产测算；农场合作组织情况；市场信息；国外农业情况等。目前，美国信息业对国民生产总值的贡献率超过了50％，信息产业的就业人数也超过50％。美国农业信息化强度甚至高于工业81.6％。德国的农业信息也进入电子计算机网络时期，并已与欧洲、北美、日本等国的通信网络联通。根据农业信息的性质，德国政府将其分为经济信息、科学技术信息和部门专业化信息3类，并对不同类型的信息采取了不同的管理策略。日本农林水产省的农林水产统计情报组织，是1947年针对当时粮食严重短缺需要开展粮食生产状况调查而建立起来的。1995年以后，增加了农林水产、畜产品、蔬菜水果、价格政策等统计调查。1967年又开展了生鲜食品的流通情报服务。
中国作为世界最大的发展中国家和传统的农业大国，农业信息技术有着巨大的应用空间和广阔的发展前景。如果说，我国农村在70年代末80年代初由于“土地进农户”曾掀起过一次“革命”，那么农村信息化会掀起第二次“革命”。中国在历史上曾经失去过第一次产业革命的历史机遇，使中国落后于世界近百年。这次机遇不能再失去。要抓住农业信息化发展的契机，以农业信息化启动农业现代化，进而促进国家的现代化。从有关统计数据看，我国的农业信息提供网络已经具备了一定的规模和基础。全国农业网站总数已达两千多个。比较重要的有国家科技部攻关项目产生的“中国之窗”网页、农业部信息中心建立的信息系统、全国蔬菜市场经济信息服务系统等。另外，通讯业的迅猛发展使我国农村已基本实现村村通电话，这都为广大农民直接通过网络来获取农业市场信息奠定了客观基础。如果通过有效的制度创新，使农业市场信息真正进入农户，真正地影响他们于农业生产活动的选择，广大农户收入水平会迅速提高。这对国家来讲，把信息化作为启动农村经济的突破口也是最可行、最经济的。因为，国家投入在农业科技、农业信息和提高农民素质等方面的资金，所发挥的是启动资金的作用。经过启动的市场，将会自动接过国家递过来的这“第一棒”。
以信息化带动中国农业现代化的战略策略是：（一）要抓紧制定我国农业科技信息技术创新发展政策和实施规划；（二）重点加强中国农业科技、教育和经济信息网络中心的建设，逐步推进和支持省、地、县、乡信息网络建设；（三）选建实验基地，加强国际农业信息科学和技术的合作和交流，充分吸取发达国家的先进信息技术成果；（四）加快培养农业信息化科技人才，在大专院校设置农业信息化专业；（五）特别关注增加乡镇企业的活力，以远程教育指导和产品信息在线交流等各种方式，尽快提高这批农村工业生产先行者的技术、管理、营销水平；（六）以信息化支撑现代农业高新技术示范工程，促进农业结构调整和优化升级，推动先进技术向农业生产转移。示范工程主要内容为：①高效种植业、养殖业优良新品种繁育及良种产业化示范。重点在农产品市场有较大影响的，通过技术创新和产业发展能够显著提高市场竞争力的，动植物新品种和对扩大出口创汇、带动农民增收具有明显效果的动植物新品种，及西部生态环境建设急需的林、草新品种示范。②具有品牌优势、出口创汇能力的农产品种植、养殖技术产业化示范。重点在名、特、稀、优农产品高效、无公害种植、养殖技术产业化示范。③设施农业技术集成产业化示范。重点在有条件、有需求的领域进行大田环境下节水技术、精准农业技术的产业化示范，以及在出口创汇、高附加值农产品生产领域，进行无公害生产技术集成示范。④农副产品深加工技术产业化示范。重点在农副产品综合开发、多梯度利用，动植物废弃物高效、合理利用项目示范。⑤绿色环保型农业投入品的产业化示范。重点在高效安全环境友好的肥料、农药、生长调节剂、饲料规模化、标准化生产示范，以及有良好市场前景或依托工程背景的现代农业机械装备产业化生产示范。
六 以“人”为本的发展战略消除农民“低素质屏障”
中国农民是世界上最大的群体，世界每6个人中有1个是中国农民；世界每3个农民中有1个是中国农民。同时，农民又是最弱的群体，弱就弱在素质上。全面提高中国农民劳动者素质，变沉重人口包袱为人力资源优势，是中国实现长期性持续高速增长的关键。现在，沿海一批城市，劳动力市场最需要的工作岗位是电子装配、电子缝纫等，即使是初中毕业生也要经过培训后才能胜任。而进入当地许多农民工大都文化低，又缺乏必要的技术培训，摆在面前的活做不了。所以有人称“与其是缺少工作岗位，不如说是缺少能够适应工作要求的较高素质的工人”。农民当然也懂得这个理，他们知道“学一技终身受益，出去一个全家致富”，他也知道让子女多读点书，明日的富裕靠今天的教育。可是，目前一些农村尚未实现“普九”，不少孩子甚至连小学都读不完。据江苏农调队的调查，小学及小学以下文化程度80.58％。这样低的文化水平一般只能从事简单劳动，出去闯市场“那是瞎蒙”，留在家里又闹不清“种地好还是不种地好”。因为这片依恋着的土地突然间不能给予他们温暖和财富了，他们甚至弄不清这一切是怎么来的，怎么忽然间要面临这种选择。多少农民就这样困着、闲着、穷着。
中国是人口大国，中国发展最大比较优势就是丰富的劳动力资源。世界现代化发展的历史表明，教育发展与人力资源开发是一个国家发展水平的重要体现，同时也是经济和社会进一步发展的主要动力。特别是世界上几次成功的经济追赶经验表明，教育兴、人力资本兴，而后才有经济兴、国力兴。后发展国家一般都通过教育发展和人力资本先导的模式，优先在教育发展和人力资本积累上缩小同先进国家的差距，进而再缩小在经济上同先行国家的差距，最终实现对先行国家的经济追赶。19世纪后期以来，在世界经济发展史上，曾经就先后出现了三次现代化后进国追赶先进国的范例：一是美国对英国的追赶。在19世纪上叶的13年，英国的生产力水平都居于欧洲所有国家水平之上，而这一时期英国人均受教育年限也高于其他国家。但到了1913年，英国经济在世界上的领先地位则让位于美国，因为美国的教育和科技已经胜出。二是日本对美国的追赶。日本被视为世界上最成功的追赶国家，随着人力资本存量的迅速提高，日本创造了从1820年到1992年，人均GDP提高28倍的世界记录。三是韩国对西欧国家的追赶。1965～1992年，韩国GDP年平均增长率为8.8％。韩国之所以能够在相当长的时间内保持经济增长，加速发展中等教育和高等教育起到了非常重要的作用。一般而言，在追赶国人均GDP相当于先进国20％水平的时候，追赶国人均受教育年限已经达到先进国的40％以上水平；到人均GDP达到40％水平阶段时，人均受教育年限一般都在70％左右；人均GDP达到80％水平阶段，人均受教育年限已经很接近先进国的水平。发展教育就要投资，中国现在把大约国民生产总值的2.5％用于教育，30％用于物质投资，这两项在美国分别是5.4％和17％。中国对人进行投资的支出远远低于各国平均数。每年物质资本投资和人力资本投资的比率大大高于世界上大多数国家。连2000年诺贝尔经济学家获得者詹姆斯·海克曼都在提醒我们：“人力资本终将决定中国富裕的资产”。因此，我们必须建立以“人”为本的发展战略，重点是消除几亿农民的“低素质屏障”，这也是全面小康的起点。具体着力点侧重五个方面：（一）解决农村义务教育问题，调整现行教育投资结构。要把农村中小学基础设施建设纳入中央投资范围。加大中央财政转移支付力度，逐步做到农村义务教育支出由中央和省两级财政负担。在西部地区和贫困地区可推行农村义务教育阶段免除书本费、学杂费政策。对于解决温饱都有困难的极贫地区，国家还可以动用库存粮“开仓助学”。“开仓助学”是西部等一些极贫地区学生享有接受义务教育权利的保证。此举不仅有助于扶贫济困、安抚民心。而且有助于国家粮食的周转，降低粮食的库存费用，提高粮食的利用率；（二）鼓励和援助有条件的农村普及12年教育。到2005年初中毕业生升学率达到65％，2010达到75％以上，再花5年时间基本实现普及12年教育的目标；（三）搞好实用技术培训。通过农业科技推广、农业科技人员下乡承包、农业引资开发、农村科技示范户等形式，加强良种良法、果树嫁接、科学种养、病虫防治管理技术、传统耕作制度改革等知识的培训和普及，培养一批先进技术应用者。中国在世界知识经济格局中要站住有利位置，就决定了中国的人力资源开发和教育发展必须造就上亿计能够应用新技术的农业生产者，中国东部起步就是率先成功地造就了新技术应用人才；（四）认真办好农村成人职业教育。我国现有农村文化机构23万个，要对这些业余成教机构进行合并重组。由各地教育主管部门统筹将农村初、高中毕业后未上大学及中专回乡的学生组织起来，结合农村资源开发，结合市场需求培训，为今后的创业或进城务工经商打好基础；（五）利用大众传媒和多媒体技术宣传农村科技。国家有关部门应充分利用这些手段和设立专项经费，联合全国农业科研院所、企业和新闻出版部门自行开发或从国外购买多媒体声像影视节目有计划进行播放。组织农业专家和法律法规等社会科学专业人员，坚持为农村创作一批科技普及读物，以适应当前农户对科技文化发展的需求。（六）重视“民工经济”龙头效应。到农村走走看看，凡新建砖房，日子过得好的家庭，十有八九是依靠打工或各种经营的收入。农民外出打工，不仅增加了现金收入，提高了农民的劳动生产率，更重要的是不少农民转变了观念，学到了本事。对这些经受几年锻炼，积累了一定资金，学到了一些管理知识，掌握了一定技术的农民工，要动员他们回乡创业，扩大就业，把他们看作是先进生产力的代表，表彰他们的创业事迹和先富帮后的奉献精神，激励更多的外出农民工回乡为本地经济社会发展创造条件做出贡献。
大千世界无论什么竞争，说到底是人才的竞争、文化的竞争、知识的竞争。现在中国尚有近1亿文盲、半文盲，如果我们能把发展的战略眼光始终聚焦在给农民脱盲和农民教育上，聚焦在实施“绿色证书”工程、培养知识农民、造就较高素质的优秀农民身上，中国“希望的田野”必将迎来真正的春天。
标签：三农论文; 农民论文; 农村改革论文; 国内宏观论文; 土地财政论文; 社会改革论文; 农业发展论文; 财政制度论文; 农村论文; 经济论文;