论我国制定产业调整援助政策的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,政策论文,论我国论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要：作者认为，为了更有效地解决我国目前某些传统产业不景气问题，应尽快制定我国的产业调整援助政策，并就制定产业调整援助政策的基本原则及产业调整援助政策的目标、内容和手段作了阐述。
关键词：产业调整援助政策 基本原则 目标 内容 手段
一、制定产业调整援助政策的必要性
产业调整援助政策是产业政策的重要组成部分，它是指由政府或有关政策制定的权威部门所制定的保护、搞活、开拓、改造处于衰退或萧条之中产业的一系列政策的总和。产业调整援助政策的直接对象是处于相对衰退或萧条之中的产业部门。产业部门经济地位的相对衰退现象是由产业的发展变化规律决定的。任何产业或迟或早都会出现这种现象。六、七十年代以来，西方发达资本主义国家如美国、德国、意大利、日本等伴随着经济的日益成熟、新兴产业的迅速崛起以及世界石油危机的打击和产业成本相对优势的逐渐消失，传统产业部门如纺织、采掘、钢铁、机械、化工等纷纷陷入萧条和衰退之中，迫使这些国家不得不进行大规模的产业结构调整和对传统产业的改造与整治工作。近年来，随着我国改革开放的不断深入，经济发展水平和居民收入水平大幅度的提高，消费、需求水平和结构发生了巨大变化。以彩电、冰箱、洗衣机为主体的高档消费品系列迅速取代了过去以生活日用品为主体的消费品系列，并逐渐向小轿车、住房、微波炉、计算机等更高档次消费品系列迈进。同时，投资需求活动变得越来越活跃，其地位也越来越重要。面对这种发生了巨大变化的新的需求、消费结构，我国许多传统产业变得越来越不适应。此外，面对许多宝贵资源的不断枯竭、资源开采和使用成本的提高，许多传统产业昔日的相对优势日趋消失，相应地其经济地位和竞争力在不断衰退。加之国家对传统经济战略的调整和对不合理产业结构的调整，使有些传统产业部门的生产和市场受到很大的影响。这些因素的综合作用使传统产业部门普遍陷入不景气状态之中。目前在纺织、采掘、钢铁、化工、机械等传统产业部门纷纷出现的生产滑坡、市场低迷、产品滞销、效益低下等现象是这一问题的具体表现。据统计，从1990—1993年煤炭、石油、机械、纺织、化学部门的亏损额占我国全部工业亏损额的比重平均为60%多。我国工业闲置、下岗人员大部分集中在这些行业之中，使其负担沉重，苦不堪言。这些问题一定程度上与国家宏观紧缩政策、企业不合理产权制度和运行机制等因素有关，但更大程度上是由非体制的“结构性”因素引起的。也就是说，这些产业出现的问题主要是由该产业技术结构、生产结构、产品结构老化、过时与不适应新的市场需求状况及其变化以及产业相对经济优势变化所造成的。由此所引发的产业的经济危机不是“周期性”的，而是“结构性”的。这类问题靠一般临时性的政策措施是无法得到解决的，只有通过制定并切实施系统全面的产业调整援助政策才能从根本上解决问题。因此，为更好更有效地解决我国某些传统产业目前的不景气和萧条状况，应尽快制定我国的产业调整援助政策。
具体地讲，制定产业调整援助政策具有如下一些重要作用：
1.它是改造和振兴我国处于衰退和萧条之中的传统产业的重要保证。改革和振兴传统产业是我国未来经济发展过程中一项极其重要而艰巨的任务。在传统产业改造和振兴过程中，具体设备的改造和结构的调整、产品技术、结构的更新和换代以及对现有生产系统进行技术换代和现代化改造等工作，这需要通过大量的资金注入、特定的政策条件和专门的组织机构为其实施提供保证。而这些条件只有通过产业调整援助政策才能被具体和系统地提供出来。所以说，制定产业调整援助政策是改造和振兴我国处于相对衰退中的传统产业的重要保证。
2.它是保护我国传统产业生产能力和市场的需要。目前我国传统产业经济所发生的衰退和萧条除了受需求结构变化和产业变化规律等主要因素影响外，还受近几年大量地进口外国商品、随意地建立和设置外资企业、合资企业、企业过度“进入”和不合理竞争秩序等因素的影响。这些因素直接导致了传统产业市场的萎缩，生产能力利用严重不足。有些亏损严重的行业其生产能力利用率不足50%。对于由这部分原因造成的传统产业萧条或危机，应采取保护其生产能力和市场的办法，具体可采取限制国外同类产品的进口，限制与传统工业所提供的产品和市场趋同的外资企业、合资企业等其他企业的“进入”，以及创造和建立合理的竞争秩序等途径。这种办法在世界许多国家都曾经使用过。同样道理，我国在对传统产业改造过程中除了调整和改造之外，还应实行适度的保护。而这些都需要相应的产业调整援助政策予以明确化和具体化。
3.它是调整我国产业结构、实现产业结构合理化的重要条件。产业结构不合理是我国经济发展过程中存在的一个严重问题。调整产业结构、实现产业结构合理化是我国面临的一个艰巨任务。调整产业结构有两种基本办法：一是增量调整。即通过增加投资和生产要素的投入，加强和加快相对滞后的产业部门的发展，达到调整产业结构和实现产业结构合理化的目的。二是存量调整。即通过调整“长线”产业、生产能力过剩产业的生产能力，将这些产业中的设备、人才、技术向“短线”产业或者发展落后的产业转移，达到实现生产要素的合理流动和产业结构合理化的目的。传统衰退产业改造过程中涉及很大一部分存量调整工作。比如，企业闲置设备的调整、富余科技人员的安置与流动、企业多角化经营的改造等。通过制定切实可行的调整援助政策将这些工作明确化和具体化，对促进我国产业结构的存量调整具有重要的促进作用。最终达到调整产业结构和产业结构合理化的目的。
4.它是完善我国产业政策体系的需要。随着70年代末我国学术界对产业政策研究的兴起和深入，我国实业界也注意起产业政策的制定和实施问题。“六五”、“七五”期间我国曾两次系统地制定了我国的产业政策，“八五”期间根据国民经济发展新的需要，对产业政策的具体内容作了一定的补充和完善，初步建立了我国产业政策体系。然而，从我国现有产业政策的具体内容看，基本上未涉及或者很少涉及产业的调整援助政策。产业政策体系中缺少这方面的内容，就会使其显得不尽完善和系统。因此从完善我国产业政策体系角度考虑问题，也应尽快制定我国的产业调整援助政策。
二、制定产业调整援助政策的基本原则
在具体制定产业调整援助政策之前，首先要确定制定该政策的基本原则。这是能否制定科学准确的政策和政策实施能否取得预期效果的关键。借鉴其他国家制定产业调整援助政策的经验，结合我国衰退产业的情况以及我国社会经济其他方面的状况，我认为，我国在制定产业调整援助政策时，应坚持以下几个基本原则：
（一）效率优化的原则。提高经济效率和效益是从事一切经济活动应坚持的基本原则。改造和振兴传统衰退产业也不例外。尽管我们在改造和振兴传统衰退产业中需要对传统产业的生产恢复和发展实行诸如“限制国内同类产品的进口、对失业工人进行补贴、给企业恢复和增加生产给予优惠政策和条件”等方面的保护，但保护不是保护落后，也不是无条件地保护，而是通过适度的保护促进产业恢复和发展生产，达到提高传统产业经济效率和效益的目的。为此，在改造和保护衰退产业时要注意以下几个问题：首先，对保护的方面应有所选择，究竟应保护什么或不应保护什么，在保护政策中应有明确划分。一般来说，对明显有助于产业生产恢复和发展以及提高产业效率和效益的方面应给予保护。如对由于产业发展萧条所造成的失业工人的基本生活给予补贴和保护；对因企业转产而实行的设备调整和生产能力调整给予补助、减免税收、提供低息贷款等优惠条件，支持和保护企业渡过“难关”，恢复生产和活力，提高效率和效益。而对于与企业或产业恢复、发展生产无关、保护后又会带来企业不思进取、惰性增加的方面则不应给予保护。比如对由于职工自身不努力而造成的失业以及企业由于自身经营管理水平低下、企业不注意技术和产品开发等造成的企业亏损则不应给予保护。同时，在对不同产业实行保护和改造过程中也应有所区别。对于关系国计民生、社会稳定、改造后能迅速获取较大经济效益的产业或者说这些产业所在的老工业基地应优先给予改造和保护；而对于产品已严重脱离需求结构、技术设备十分落后、改造难度较大、改造后又不会对提高整个国民经济效益产生较大影响的企业、产业或地区，只能给予较低程度的保护。在我国目前改造传统产业财力、物力较为有限的情况下尤其要这样做，这是提高改造资金效益的重要保证。其次，要注意保护的适度性。在满足恢复生产、增强活力、提高效率的前提下，尽量降低保护的程度。我们对衰退产业进行保护时，应以能维持基本生活为限；在对进口进行限制时以不损坏正常的市场竞争为限；在为衰退产业提供低息贷款、减免税收等优惠政策和条件时以不影响或破坏正常的市场竞争秩序为限；等等。
（二）适度均衡的原则。我国是一个区域广阔的多民族国家，各地区资源条件和经济发展水平差距很大。改革开放以来随着经济特区的异军突起以及东南沿海地区的迅猛发展，我国新开发区与老工业基地、东南沿海地区与广大中西部地区的经济差距日益扩大，这种差距已在一定程度上影响着各地区的经济关系。因此尽力缩小各地区之间的经济差距是正确处理好地区之间经济关系的基础和关键。改造、保护、援助衰退产业既是进一步搞活和振兴该产业的需要，而且也是促进该产业所在地区经济发展的需要。因此，按适度均衡的原则，在援助衰退产业过程中，在布点上只要效率原则允许，则应优先考虑我国不发达地区或民族地区老工业基地中衰退产业的改造问题。
（三）以劳动力的安置、转移、配置为核心的原则。在对衰退产业进行改造过程中，必然要解决因其开工不足而大量闲置的资本、劳动力等诸多生产要素转移和再配置问题。但这些生产要素在转移、重新配置过程中，由于受其自身用途的专用性、对新领域或新事业的不适应性，而往往困难重重。其中，尤以劳动力要素转移的困难最大。因为，劳动者从一个行业转向另一个行业或者从一个地区转向另一个地区在心理上、经济上、社会关系上等诸多方面都要付出巨大的代价，如果在此方面没有适度的补偿和援助，要实现劳动力资源的顺利转移和重新配置是不可能的。因此在调整衰退产业的生产要素时，应以劳动力的再配置为核心，只有劳动力的调整与转移问题解决好了，其他生产要素的转移和再配置问题才好解决。以劳动力为核心实施整个生产要素的转移和再配置，是许多国家在援助衰退产业时常用的方法。我国由于企业冗员多，劳动者观念陈旧，因而转移难度大，需要花更大力气、下更大功夫，才能完成劳动力与其他生产要素的转移任务。
（四）整体优化的原则。目前我国部分传统产业出现衰退不只是其本身的问题，它与其他产业以及社会经济的其他方面都有一定的关系。首先，从产业关联角度看，过去在片面强调发展工业的战略思想指导下，过分追求工业的发展，相对忽视其他产业尤其是第三产业、基础设施、原材料工业等的发展，人为地分割了产业部门之间的内在联系，从而给工业部门的发展带来了一定程度的限制。我国部分传统产业出现衰退与此有一定的关系。其次，从这些产业布点的区域角度看，在我国传统工业部门分布较为密集的老工业基地，不仅表现为某些工业部门的衰退和不景气，而且表现为该区域内商业、饮食、邮电、通讯、交通、金融等第三产业以及基础设施的落后。这些均在一定程度上阻碍和抑制着工业的顺利发展。因此，改造传统衰退工业不只是传统衰退产业自身的问题，而是要对此问题有关的其他方面进行系统的改造和整治。再次，从传统衰退产业自身来看，之所以出现较大程度的危机，与其生产结构、产业结构较为单一，没有建立起复杂的、系统的多品种、多花色的生产系统直接相关。所以，从传统衰退工业自身来看，也有一个对其进行系统改造和整治的问题，而不仅仅是一个调整生产能力的问题。总之，从引发我国传统产业出现衰退状况的原因看，它是多种复杂因素和原因共同作用的结果。因此，在改造与调整衰退产业过程中，一定要树立“整体优化”的思想，按照产业之间的内在关联，按照生产部门与非生产部门、基础设施之间的相互需求关系，去系统地规划衰退产业的改造与调整工作，切忌就事论事。
三、产业调整援助政策的目标、内容与手段
一般来说，一个完整的政策体系通常包括政策目标、内容与手段。其中，政策目标决定政策内容，而政策内容则要求相应的政策手段相配套。产业调整援助政策作为一个相对独立的政策体系，也有其相应的政策目标、政策内容和政策手段。
（一）产业调整援助政策的目标。
产业调整援助政策是经济政策体系中一个非常重要的组成部分，其基本目标应与经济政策的基本目标相一致。一般来说，经济政策的基本目标通常包括经济增长、经济稳定、经济公正、经济自由，核心是要处理好“效率”与“公平”的关系。产业调整援助政策目标在遵循经济政策基本目标的前提下，还应制定具体针对改造与振兴衰退产业的特定政策目标，应通过特定政策目标使基本目标具体化。我认为，我国产业调整援助政策的特定目标应包括以下基本方面：（1）恢复衰退产业的活力，这是对产业调整援助政策的基本要求。（2）改善衰退产业的生产、产品结构，提高其技术水平和竞争能力。（3）为传统衰退产业更好地发展提供一个良好的社会经济发展环境。前两个目标是从改造与振兴衰退产业自身提出的，而后一个目标则是从衰退产业的发展环境角度提出的。
（二）产业调整援助政策的内容。
根据产业调整援助政策所要达到的目标和要求，可将产业调整援助政策的基本内容划分为三个方面：一是恢复产业经济活力的政策；二是提高产业技术水平的政策；三是优化产业运行与发展环境的政策。其中恢复产业经济活力的政策具体包括以下一些具体内容：（1）生产能力调整。生产能力大量过剩是衰退产业面临的一个基本问题，因此，改造衰退产业中很重要的一个方面是对其生产能力进行大幅度调整。根据产品的市场容量和企业效益的状况，对一些严重亏损、开工率不足以及经济效益低下的企业坚决实行关、停、并、转的政策，从而提高经济效益较好的企业的经济规模、开工率和生产能力的利用程度。（2）设备调整。伴随着企业、产业生产能力的过剩，衰退产业中会出现设备过剩的现象。转移、调整现有多余的设备同样是关系到能否恢复衰退产业的重要问题之一。应采取切实可行的存量调整政策，对现有多余的设备进行淘汰、报废、转移、调整与转产。（3）劳动力调整与安置。我国众多的企业普遍存在冗员问题，进行劳动力调整与安置的任务是相当繁重的。因而很难由政府全部包下来，比较合适的办法是采取个人、企业与国家共同承担的方式。具体可采取多种办法，如对劳动力进行职业转化、再培训、少量的失业与待业、部分停薪留职、缩短工作时间、实行提前退休制、通过人才市场交流、通过拓展生产门路吸收等。（4）限制国内有生产能力的产品的进口，并鼓励此类产品的出口。近年来我国工业对外贸易的迅猛发展对我国工业以至于国民经济的快速发展起了巨大的推动作用，但也存在着严重的重复进口现象。原材料、机器设备、高档消费品等的进口都存在这方面的问题。目前我国某些产业中的企业无法迅速达到经济规模水平、生产能力利用不足、生产出现滑坡和衰退一定程度上与这方面的情况有关。因此，今后在我国已具有一定的生产能力且其质量已能满足基本需要的产品的进口上应作严格限制。其实，我国目前在许多重要原材料、机器设备、高档消费品等产品的生产上已达到相当的生产能力，有的产品的主要性能和内在质量甚至好于国外同类产品，而且有些质量、性能偏低的产品只要对其生产流程、生产设备、加工程序等稍作调整，就可达到提高质量、性能的目的，以使其与市场基本需要相吻合。适当地减少这些产品的进口，不仅可以为我国节约外汇资金，而且可以保护、开拓我国这些产品、产业的市场范围。（5）采取适度的消费政策引导人们合理地使用传统产业的产品，进一步开拓其市场。虽然随着消费结构的升级换代，传统产业产品的相对市场份额会下降，但通过适度的消费政策，鼓励人们消费我国具有一定经济优势的传统产业的产品，可以扩大这类产品的绝对市场份额，从而为搞活与振兴传统衰退产业提供市场保证。
提高产业技术水平政策是指提高衰退产业的内在技术素质，使其技术上水平、上档次的政策。这方面的一些具体政策和恢复产业活力政策往往是结合在一起的，所以在制订和实施产业调整援助政策时应把这两个方面结合起来考虑。具体讲，提高产业技术水平政策包括以下一些主要内容：（1）企业机器设备的更新、换代与改造。（2）新产品开发和产品结构的调整。（3）国外先进技术的引进、吸收与消化。
优化产业运行环境的政策是指为搞活和振兴衰退产业而提供和创造外部环境和条件的有关政策。这类政策对振兴和调整衰退产业来说也是必需的。因为衰退产业的调整与改造是一项牵涉面广的巨大的系统工程，它不只是衰退产业自身的改造问题，还需要其他方面相互配合和为其顺利发展提供相应的外部环境和条件。具体讲，这方面的政策应涉及以下一些主要内容：（1）基础设施的改造与建设。（2）产业布局的重新规划和调整。（3）减轻企业的历史包袱和社会负担。
上述恢复衰退产业活力的政策、提高其技术水平的政策、优化其运行环境的政策构成我国调整援助政策的基本内容。其中恢复产业活力政策是改造与振兴我国衰退产业的基础，提高其技术水平政策是改造与振兴我国衰退产业的关键，优化其运行环境的政策是改造与振兴我国衰退产业的保证。所以，要全面地振兴衰退产业，就必须系统地制定好每一类产业调整援助政策，不可偏废。
（三）产业调整援助政策的手段。
和其他产业政策手段一样，产业调整援助政策手段可以区分为直接手段和间接手段两种。所谓直接政策手段是指对改造衰退产业直接发生作用的手段，它一般作用直接，效果较为明显。这方面的手段主要包括：（1）直接压缩衰退产业中生产严重开工不足、经营效益低下的企业的生产能力，并注意扩大效益较好企业的经济规模；（2）直接淘汰、报废与调整衰退产业中陈旧、落后、闲置的机器设备，并对现有设备的更新改造进行资金投入；（3）直接给由于生产萧条造成的失业人员提供补偿、保护，直接负责闲置人员的安置和再配置；（4）直接投资和发展与振兴衰退产业相关的基础设施和其他方面等等。
所谓间接政策手段是指与改造衰退产业有关但又不直接作用其的手段，它一般作用不甚直接，但却容易实施。这方面的手段主要有：（1）通过提高收入水平、刺激消费等手段，可以为提高衰退产业的开工率、利用其生产能力提供支持；（2）通过开发和拓展相关的产业领域或新兴产业等手段，广泛吸收衰退产业排挤出来的闲置人员，从而可以间接地支持衰退产业尽快地转产或提高效率；（3）通过发展基础设施、第三产业等其他方面，从而带动、促进衰退产业的改造、振兴和发展。
为了促进衰退产业调整工作的顺利进行，在实施上述直接和间接政策手段时，要提供优惠的实施条件，比如在使用上述手段过程中给予低息贷款、减免税收、进出口补贴等优惠条件。另外，为了更好地实施调整援助政策手段，需要从组织机构和制度上给予保证。西方国家在调整援助衰退产业过程中，大多建立了相应的组织机构和制度，从而保证了其衰退产业调整与改造工作的顺利进行。比如，日本60年代为了解决煤炭工业的衰退问题，专门建立了产煤地区振兴事业团（1962年设立），专门负责煤炭工业的振兴和产煤地区的经济开发。并同时颁布了“产煤地区振兴临时措施法”，从而将煤炭工业的调整援助政策以法律的形式予以规范化和严格化。另外，日本还颁布了一系列与此有关的法律制度，如“特定萧条产业安定临时措施法”、“特定萧条行业失业者临时措施法”、“特定萧条地区失业者临时措施法”、“特定萧条地区中小企业对策临时措施法”等，这些法律制度和政策措施有力地保证了日本衰退产业的改造与振兴工作的顺利进行。又比如，德国鲁尔区老工业基地为了改造和振兴传统衰退产业，先后成立了鲁尔煤管区开发协会、鲁尔区最高规划机构（KVR），这些机构具体负责衰退产业的组织、技术和布局调整工作。由此可见，建立相应的组织机构和制度是世界各国在改造衰退产业过程中的一般作法。借鉴其他国家的经验，我认为，我国也应建立改造与振兴传统衰退产业的组织机构和法律制度。建议成立由现有的企业主管部门、综合经济管理部门和有关部门以及一些大企业的代表共同参与的改造援助机构，并在各地区、各省市设立相应的分支机构，具体负责衰退产业改造的整体规划、资金筹集以及共同实施等工作。同时，尽快制定并颁布适合我国具体情况的“衰退产业改造振兴措施法”，用法律的形式保证产业调整援助政策的有效实施。