论户籍制度的梯度化改革，本文主要内容关键词为：梯度论文,户籍制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、户籍制度改革和管理中存在的问题
近十几年来，我国户籍制度改革不断有新的突破，如1984年和1992年先后增加了“允许农民落集镇自理口粮户口”、“允许各地对前来投资办厂、从事经营开发人员有条件地办一些当地有效的城镇户口”等新内容；1996年在新启用的常住人口登记表和居民户口簿上，异乎寻常地取消了“农业”和“非农业”两个户口类型；1997年7月国务院批转的公安部关于小城镇户籍制度改革试点方案规定，试点镇具备条件的农村人口有权办理城镇常住户口。这些改革极大地促进了农村人口的城镇化和农村社会经济的发展。但是，认真反思我国的历次户籍制度改革，我们发现还存在着诸多问题，主要表现在：
1、没有实现居民身份的真正平等。人们普遍认为，我国的户籍制度不仅有力地强化了二元结构及城镇居民与农村居民两个具有明显差异的社会身份，而且在城镇户口与农村户口内部，也形成了若干不同的户口等级。例如，在城镇居民户口中，存在着大城市、中等城市、小城市、县城、县属镇、一般乡镇等标示某种利益格局和社会身份的户口；农村户口也存在着因居住区位不同而产生的差别。而在户籍制度改革的目标上，多数人却又认为，户籍制度改革就是要放宽对农村人口的迁徙限制，而较少强调实现社会身份的真正平等。现实情况是：大量农村流动人口并没有被户口管理真正钳制住。他们中有近44%的人常年居住在城市，完全从事非种植劳动；说不是农民，其户口身份却实实在在是农民，城市也并不按常住人口对待他们（注：丁元竹：《社会流动人口的新特点及其成因》，《内部文稿》1998年第21期。），他们自己也不认为自己是城里人。这表明，户籍制度改革的关键不是放宽迁移管制；实现流动农民身份的真正转换，实现农民与城市居民的真正平等，才是户籍制度改革的根本。但是回顾我国历次户籍制度改革，导致身份、权利、机会不平等的现象依然存在着。例如，户口仍与劳动就业、社会福利等联系在一起；在实施住房商品化、福利货币化、保障社会化的过程中，不同省区、不同市县之间不协调、难衔接、条块不统一的情况普遍存在；面对城市就业的严峻形势，一些省市采取措施限制甚至排斥农民工进城，形成了城乡劳动力有别的就业体系；人们在思想上还依然存在着城里人优于、高于乡下人的观念，等等。这些问题的存在，与我国户籍制度改革的治标不治本的取向是分不开的。
2、没有转移梯度。前几年，我国的户籍制度改革主要是放宽小城镇的户籍管理制度。考虑到我国农村人口众多、城市下岗失业严重的现实，这样做似乎无可厚非。但对于那些已成为大中城市事实常住人口（已有稳定职业和合法固定住所，且居住时间较长）的人来说，仍无法解决其常住户口及其身份转换问题。同时，在小城镇户口和大中城市户口还存在实际差别的今天，只注重小城镇户籍制度改革，让农民转向小城镇落户，不仅会在农民和小城镇居民心理上形成一种受歧视、不平等的感觉，而且会使他们缺乏一种再度流动的动力，不利于优化要素资源配置，不利于城市化水平质和量的提高。也就是说，我国的户籍制度改革是一种平台式的改革。在农民由农村转移到小城镇后，这种改革有可能在小城镇和大中城市之间又形成一种二元身份等级，尽管这种等级比现在的城乡户口所带来的利益差别要小。
3、没有统一的管理标准。由于我国地区间经济发展水平、人口状况差异很大，因而在人口管理上不可能一刀切。但也不能因地方的特殊而否认全国的统一性。现实状况是，改革开放以来，在户籍改革过程中，出现了农业户口、非农业户口、自理口粮户口、当地有效城镇户口以及“蓝印户口”、“红本户口”、“绿本户口”、“咖啡户口”等不同性质和不同形式并存的混乱现象；出现了以集资为目的，把户口当作稀缺资源公开拍卖的现象；出现了人户分离、空挂户口、双重户口和无户口人员的现象；出现了暂住期长达10～20年“暂住”人口现象，等等，给户籍管理和人口统计工作增加了难度，不利于社会治安，不利于科学地制定国民经济和社会发展计划，不利于保护流动人口的合法权益，不利于控制人口生育等。这种种现象的产生，与传统户籍制度的人口类型划分有关，也与地方各行其是、缺乏全国性的政策有关。
4、没有促进城乡人口双向流动。我国户籍制度改革虽然喊了十几年放宽人口迁移管制，但事实上人口由农村到小城镇、由小城镇到大中城市的迁移仍受到许多不甚合理的限制，这增加了实现城乡身份平等、缩小城乡差别、促进城乡一体化的难度，这是一方面。另一方面，我国人口由大中城市往小城市、小城镇流迁则相对容易得多。如有些大中城市规定，人员往小城市、小城镇调动时户口随时迁。应该说这是合理的。但在与户口相连的福利、就业体制还不能很好适应市场经济体制的情况下，容易造成迁移人员的后顾之忧。这一难一易既违背了户籍制度改革目标，又不利于劳动力资源按市场需求实现优化配置。因此，我们应寻求一种既促进人员“向上”流动，又能促进人员“向下”流动的改革方案，达到户籍制度对人口管理的控而不死、活而不乱，实现城乡居民权利和机会的平等，实现人力资源的优化配置。此外，对农村人口而言，还存在着户口与社会公共积累和土地的关系问题，存在着福利保障体制不完善或缺乏保障的情况，存在着劳动力市场上的不平等竞争等，这都影响着户籍制度改革的质量，影响着改革的进程。
二、深化户籍制度改革的新设想
从我国的户籍制度改革历程以及近20年来的农民流动来看，户籍制度改革的关键不是实现迁徙自由，实现城乡居民身份的真正平等以及消除人们观念上的不平等才是改革的根本。从这个意义上来说，在历次户籍制度改革中，真正将改革向纵深推进的当是1997年7月国务院批转公安部关于《小城镇户籍制度改革试点方案》的实行。该方案规定，凡被批准在城镇落户的人员与当地原居民在入学、就业、服役、社会保障、计划生育等方面享有同等的待遇和义务。这标志着在城乡居民身份平等化的道路上向前迈出了具有变革意义的一步。但是这一试点方案仍存在着诸如缺乏梯级、缺少激励机制等问题。鉴于此，本文提出深化户籍制度改革的新设想——梯度化改革。
这里“梯度”的含义，一方面表现为高低不同的“门槛”，另一方面表现为人们由农村到城镇，再到小城市、中等城市以致大城市、特大城市这样一个梯度转移，亦包含小城镇发展为小城市、中等城市、大中城市而带来的人们身份的梯度转变。梯度改革方案的主要内容是，从各类城镇的实际经济发展水平和吸纳不同素质劳动人口就业的潜力出发，并考虑到目前大中城市的就业压力，各类城镇设置高低不等的“门槛”，适度打开“城门”，办理正在流动人口（以下简称流动人口）的暂住和常住户口，实现流动人口的合理、有序、适度转移。同时适当解决大中城市的事实常住人口的户口问题，逐步推进城乡居民身份平等化进程（各地为了吸引特殊人才、急需人才而制定的优惠政策不在本方案研究范围之内）。设置“门槛”和打开“城门”应贯彻客观、公正、合理的原则。客观主要是指各类城镇应依据自身的基础条件及经济发展的客观需要设置高低不等的“门槛”，并相应地打开“城门”。公正主要是指“门槛”的设置与“城门”的开放度应公开、透明，并对各类流入人员一视同仁。合理是指要依据市场需求调节吸纳不同素质流动人口的数量和比例，使之符合劳动力优化配置的要求。
本方案对事实常住人口与流动人口区别对待。对于事实常住人口，考虑办理该地常住户口，给予承认，因为事实常住人口本来就在城市中生活、居住和就业，承认他们既不会加重城市基础设施负荷，也不会加剧住房和就业岗位的紧张。对于流动人口，本方案设想：各类城镇根据自己的实际情况，按受教育程度、所学专业、技术职称、特长、年龄、以往业绩等因素或个人在城镇的投资规模设置高低不等的“门槛”标准，然后依这一标准吸纳相应的流动人口。这样既可引导人口的有序合理流动，达到控而不死、活而不乱的目的，又可相对减少农村流动人口对大中城市的冲击，还可对那些无一技之长的盲流人员起到抑制作用，促使他们自觉地学习文化技术知识，从而达到维护社会稳定和提高人口素质的目的。
在本方案中，设置“门槛”的两个标准具有适当的灵活性。比如，大学生或其他有技术专长者若去小城镇择业、定居，即使两手空空，小城镇也应欢迎其进入。而一个只有小学文化程度的人若拥有数额较大的投资，他也有望进入大中城市定居，其子女入托、入学等将与城市居民一视同仁。也就是说，在很多情况下，这两个标准只须满足其一即可。
显然，以受教育程度或投资规模作为设置“门槛”的标准，小城镇的“门槛”将是最低的。又由于小城镇正处于发展初期，各种产业的劳动密集程度高，技术要求相对较低，也不存在如大中城市的严重失业。所以，本方案将会促使农村劳动力大量向小城镇转移。所以，出于推进农村人口城镇化、减少农村劳动力剩余的考虑，“门槛”标准的灵活性还应表现在：对于那些文化水平、技术特长、投资实力都欠佳的农村人口，只要他们同时具备1997年《小城镇户籍制度改革试点方案》中农村人口办理小城镇常住户口的条件，也可申请常住户口。这些条件是：(1)在小城镇具有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源。(2)具有合法固定的住所。合法固定的依据原则上应理解为经批准购买、自建或者单位分配的住房，对违章搭建或者临时租借的住房不得视为合法固定住所。(3)在现居住地居住两年以上。时间以申请人办理暂住登记或申请暂住证的期限为准（注：张毅：《积极稳妥推行小城镇户籍制度改革试点——访公安部户政局局长王景山》，《人民日报》1997年10月24日。）。
当然，由于农村的经济、文化教育水平相对落后，农民收入和受教育程度较低，把受教育程度或投资规模作为设置“门槛”的标准，对农民来说存在着一定的不平等。有的人可能还会说，现有市民并未交城建费，让流动者交费也是不合理的。但是，我们也不能否认现有市民对城市建设所做的各种不以交费为表现形式的贡献。而且，考虑到实际存在的城乡差距所可能造成的农民大规模流动对城市的冲击，这一标准也是要实行的。再者，实现城乡权利平等与机会均等不等于追求城乡绝对意义上的平等。当前，我们只有承认这种差异，才能真正起到激励与压力的双重作用，实现效率与公平的兼顾。况且，城市也存在着文化素质、技能等偏低而收入不高、年龄偏大的大量失业、下岗人员。因此，从一定意义上讲，农村流动人口还存在着某种程度上的竞争优势。
总之，通过户籍制度的梯度化改革，让大量流动农民首先落户于小城镇。待达到一定条件后，小城镇居民可进一步向小城市、中等城市甚至大城市转移。这样不会形成一次转移定终身的情况，既推进了人口城市化、身份平等化，又能够保持人口自由流动，优化劳动力资源配置。无论是从经济发展趋势还是从农民素质来看，都不失为上策。因此，本文的户籍制度改革方案是以小城镇为重点，大中城市为补充，同时坚持全国性的一般要求与地方性的特殊要求相统一为原则。
三、梯度改革方案的具体措施
第一，据居住地划分农村人口和城镇人口。市民与农民之间只存在居住地和职业的不同，不存在因户口而衍生的身份、地位上的等级差别。
第二，以人为主和人户兼顾的管理原则。户口管理和人口管理是两个性质不同的概念。户口管理以家庭为单位，属于一种静态的管理；人口管理则属于动态管理的范畴。随着流动人口的增多，使用以身份证为手段的人口动态管理更为必要而迫切。但与此同时，相对稳定、以家庭和住户为主要方式的人口仍占多数，一户一簿的户籍方式仍有必要，也很重要。因此要二者兼顾。在人口管理方法上，可加大身份证信息含量，加入户籍的静态信息（如家庭关系等），并采用身份证计算机联网管理，及时录入经常变化的动态信息（如职业、现住址等）。
第三，采用暂住户口和常住户口并用的管理方式。暂住户口是外地人员按规定程序和条件向公安机关申领的一种户籍凭证。持有暂住户口者，在就业、申请营业执照以及子女入托、入学等方面应享受与常住居民同等的权利。一定期限后，暂住户口可转为本地常住户口，同时取消原住地户口。
第四，建立“以常住地登记入户”的标准，实行以迁入地管理为主的办法，统一登记户籍。婴幼儿应在其父母常住地登记入户，并随其父母取得相应户口。
第五，各地应区分事实常住人口与流动人口。对于前者，应制定某种标准，如有稳定职业及在合法固定住所达到一定居住期限等，并按标准解决这些人的常住户口问题。对于后者，在按“门槛”标准准入后可取得暂住户口，一定期限后可申请常住户口。申请常住户口时应提供原所在农村经济组织或村委会出具的收回农村承包地或自留地的证明（城镇流迁人口提供原居委会出具的有关证明）。
第六，对于流动人口，以受教育程度或在城镇的投资规模为依据设置“门槛”标准。考虑到我国地区发展的巨大差异，应该允许不同地方依据自身实际情况，在坚持全国统一要求的前提下，制定各地不同的标准，同时还要结合我国农民的收入水平以及在城镇购买住房、从业谋生的状况等因素。就投资规模标准来说，建议在小城镇的投资规模下限可为3～10万左右，小城市可为5～15万，中等城市可为10～20万，大城市可酌情考虑（数字前者可为西部地区下限，后者可为东部地区下限）。就受教育程度标准而言，小城镇可把流入该地人口的文化水平最低下限定为初中毕业，小城市可定为高中毕业或初中毕业，大中城市可视具体情况确定。
大城市、特大城市暂时也可不办理农村流动人口的常住户口，但应办理暂住户口，不能把城门堵死。同时酌情解决事实常住人口的户口问题。这主要是考虑到大城市的失业下岗问题，以及大城市的高、精、尖的产业结构对高素质人才的需求。当然，大城市吸收各类流动人口也要从经济发展需要出发，贯彻客观公正的原则。但是，在经济发展到一定阶段后，比如失业人口大大减少，或产业结构的调整提供了更多的各类就业岗位时，大城市也应该适当地为流入本地区的农村人口办理常住户口，推进人口城市化和城乡居民身份的平等化进程。
第七，对于由小城镇向小城市、由小城市向中等城市、由中等城市向大城市，以及同等城镇之间的转移，其标准应比由农村直接到中小城市，或直接到大城市的标准要相对低一些。这也正是本文梯度化改革方案中梯度的一种含义。也只有这样，才能使户籍制度具有激励机制，达到稳定与流动的结合，以最终达到要素资源更优化配置的目的。
第八，对于由大中城市向小城市、小城镇流动的人口，可依其意愿迁移户口或在原住地保留一定期限，以解除其后顾之忧。
第九，禁止各地在办理暂住户口、常住户口时的乱收费现象，尤其在农民工管理上存在的乱发放证卡、乱收费现象。
最后，户籍制度改革必须解决好政策配套。户籍制度改革本身是一项复杂的工作，经改革的户籍制度要付诸实施，还会遇到更复杂的问题。这是因为户籍管理的直接对象是全体公民，他们的活动涉及到社会生活的一切领域。因此，解决好与户籍制度改革关系密切的有关体制改革是十分重要的。如通过深化产权改革解决农村户口同社区公共积累与土地的关系；通过福利制度、就业制度改革解决与户口挂钩的农村社会福利、就业问题；通过有关政策调整解决人员流动中夫妻分居问题，等等。这些相关领域的滞后和政策不配套，也会制约户籍制度深化改革的顺利进行。
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