免费义务教育政策相关问题分析——1.正确理解城市义务教育免费政策——2.免补结合：免除学杂费政策的现实诉求——3.建立以学校需求为导向的义务教育预算管理制度——4.学校经费的使用：在“秩序”中寻求“活力”——5.城市义务教育公用经费应实行分类核定，本文主要内容关键词为：义务教育论文,政策论文,经费论文,学校论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
正确理解城市义务教育免费政策
邬志辉
自2006年《中华人民共和国义务教育法》修订颁布以来，我国政府积极作为，努力履行向全国人民作出的庄严承诺，仅用三年时间就实现了从乡村到城市的全面免费义务教育，有效地推动了城乡义务教育的均衡发展，促进了教育公平。
与农村义务教育免费不同，城市实行的是有规范的义务教育服务性收费和代收费政策。为什么城市采取了与农村不同的义务教育免费政策？科学解读城市义务教育的免费和收费政策，是把利教惠民的“好事办好”的认识基础。
一、城市义务教育免费的复杂情势
至2007年底，我国共有城市义务教育阶段学校（不含县镇）2.59万所，占义务教育阶段学校总数的7％；城市义务教育阶段学生共2821万人，占义务教育阶段学生总数的17％；[1]城市义务教育阶段专任教师157万人，占义务教育阶段专任教师总数的17％。虽然城市义务教育总量不大，但情况比较复杂。
首先，学校总体运转水平高，对非财政收入依赖强，学杂费收入占学校总收入的比例较小。受城乡二元结构的影响，城市义务教育阶段学校的总体运转水平远远高于农村。据对北京、上海、重庆、长春、武汉、西安六城市50所学校（初中和小学各占一半）的抽样调查，2007年小学校均总收入达8865万元／年，小学生均总收入平均为5288元／年，非财政收入占学校总收入的比例平均达48.77％，而农村小学免费前（2006年）校均总收入只有31万元／年，小学生均总收入平均为2728元／年，非财政收入仅占学校总收入的13.56％；城市初中校均总收入达1035万元／年，初中生均总收入平均达到8698元／年，非财政收入占学校总收入的比例平均为40.56％，而农村初中免费前（2006年）校均总收入仅有170万元／年，初中生均总收入平均为2650元／年，非财政收入仅占学校总收入的7.41％。城市小学和初中学杂费收入占学校总收入的平均比例分别为13.82％和7.15％，其中城市改制学校的学杂费收入分别只占学校总收入的3.27％和3.28％。城市小学中有73.91％日常支出超过财政拨款，超额最高的达1282万元，最少的也有8.7万元；城市初中有65.38％日常支出超出财政拨款，超额最高达1615万元，最少为11万元。
其次，城市以及同一城市的学校之间发展不均衡，社会对学校发展要求高，家长对学校服务需求多。受传统重点校政策、学校改制政策及学校自身不同机制的持续影响，部分薄弱学校和优质学校在总体资源配置水平上存在较大差距。以教师工资为例，在不同城市之间，小学教师最高年收入达87669元，最低只有13252元，两者相差6.6倍；初中教师最高年收入达80277元，最低只有14928元，两者相差5.4倍。即使在同一城市（如西安），小学教师最高年收入达55940元，最低只有19678元，两者相差2.8倍；初中教师最高年收入达64169元，最低只有19920元，两者相差3.2倍。[2]近年来，虽然优质教育资源不断扩大，但还是未能满足城市居民日益增长的多元化教育需求，“上好学校难”、“上好学校贵”依然是城市义务教育发展中的主要问题。据2007年美国麦肯锡公司预测，到2011年，我国中产阶层（年收入在2.5－4万人民币）的人数将达到约2.9亿，它是我国城市中规模最大的社会阶层，占城市人口的44％。随着城市中产阶层的兴起，他们对子女教育的要求将更高。
再次，城镇化进程加快和农村户籍制度改革，促使进城务工人员随迁子女上学问题更加突出。据不完全统计，2007年义务教育阶段进城务工人员随迁子女总数接近765.7万人，其中小学为592万人，初中为173.7万人。东部以外省迁入为主，中西部地区主要以省内其他县迁人为主。东部小学进城务工人员随迁子女占全国总数的59.1％，东部初中占全国总数的49.1％。[3]据统计，广东省义务教育阶段非户籍务工人员随迁子女达244.08万人，占全省义务教育阶段学生总数的16.27％，其中只有46.8％就读于公办中小学。北京市约有义务教育阶段进城务工人员随迁子女40多万，上学问题已经基本解决的只有30万人。[4]这意味着仅广州和北京两地至少有135多万孩子不得不在教育资源极端匮乏的学校上学，或“在城市中漂流”。
二、城市义务教育免费的政策意涵
城市义务教育的复杂性说明，解决这些问题不能一蹴而就，而需要一个过程。
首先，国家倡导的“全面免费的义务教育”并不等于“义务教育的全部免费”。从内涵上看，所谓“全面免费”指的是免费对象，即凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等都有权依法享受平等的国家规定免费的利益。目前，全面免费是指无论农村儿童、城市儿童还是进城务工随迁儿童，都有共同享受国家的免学杂费利益。随着各国经济社会发展水平的不断提高、对免费意义认识的持续深化，义务教育免费范围将会逐步扩大。由于不同历史发展阶段各国义务教育面临的问题与挑战不同，因此其免费重点也会有所差别。一般来说，义务教育的免费进程大抵是先免学费，再免杂费，然后是免课本费、午餐费、交通费，等等。目前，即使在发达国家，义务教育也不是全部免费。譬如英国，虽然实施了12年的免费义务教育，但2006年学生家长为就读于公立学校的子女在服装、交通、午餐和与学校有关的活动（如旅行、聚会等）平均花费14685英镑。如果学校继续提供越来越多课后服务的话，家长的教育支出还会更高。
其次，义务教育免费的重心不是减轻家庭经济负担而是实现投资主体的转换。从表面效果看，城乡义务教育阶段免除学生学杂费的确减轻了家庭特别是贫困家庭的经济负担，但从战略意义上说，其旨趣在于义务教育投资主体的转换。据“全国义务教育阶段家庭教育支出调查”课题组的调查，2006－2007年城市仅半年的家庭教育支出就达3633.9元，县乡村家庭教育支出则为2364.5元。城市家庭支出是县乡村家庭的1.54倍。城市家庭教育总支出占家庭年总收入的平均比例为24％，县乡村为20％；城市占家庭总支出的比例为28％，县乡村为23％。[5]也就是说，国家免除的学杂费仅占城市家庭全年教育支出的7％左右，对城市家庭经济负担减轻总体影响不大。但它体现的是“义务教育是国家必须予以保障的公益性事业”的法律要求，以及政府作为义务教育投资主体的战略转向。
再次，城市义务教育免费受益最大的是处境不利群体而不是处境有利群体。从《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》内容看，城市义务教育免费的主要对象和内容是：对城市义务教育阶段公办学校学生全部免除学杂费；对在接受政府委托、承担义务教育任务的民办学校就读的学生，按当地公办学校免除学杂费标准享受补助；对享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，继续免费提供教科书，并对家庭经济困难的寄宿学生补助生活费；对符合当地政府规定接收条件的进城务工人员随迁子女，按照就近入学原则统筹安排在公办学校就读，免除学杂费，不收借读费。尽管城市义务教育面对的是所有义务教育阶段儿童，但其中两类处境不利人群——城市最低生活保障家庭子女和进城务工人员随迁子女能得到更多的实惠。这是政府为了促进教育公平而实施的积极差别政策，是民生理念在义务教育领域的体现。与农村义务教育阶段学生相比，城市在总体上属于相对有利群体，因此，国家在义务教育免费的总体布局安排上给予农村更多的倾斜与支持。
三、合理规范城市义务教育收费行为
由于各地经济发展水平千差万别、财政对义务教育支撑能力各有不同、群众对义务教育需求多种多样，因此，国家只要求免除城市义务教育阶段学生的学杂费，而对书本费、午餐费、饮水费、班车费、校服费和外出活动费等是否免除未作统一规定。随着社会的发展，合理规范城市义务教育阶段学校的收费行为势在必行。
首先，明确城市义务教育阶段存在的收费行为类型。城市义务教育阶段学校的收费项目主要有三类：一是择校借读费。所谓“借读费”是指义务教育阶段学生到非户籍所在地接受义务教育，按照居住地人民政府规定标准缴纳的教育费用，而“择校费”则是义务教育阶段学生跨学区选择优质名校就读时额外支付的教育费用。虽然近年来国家教育行政部门一直把制止择校乱收费作为城市义务教育收费治理工作的重点，但其势头有增无减，如收费多以赞助费、共建费、社会捐赠甚至“学校开支到有择校生单位报销”等形式出现。究其根源，关键是义务教育阶段学校发展的极不平衡，即优质名校处于买方市场地位，家长的需求难以得到满足。二是服务性收费。所谓服务性收费是义务教育阶段学校为在校学生提供的非教学服务而收取的费用，如校车费、存车费、住宿费、营养餐费、饮水费、热饭费、小学生托管费，等等。由于学校提供以上服务是有成本的，而国家又没有给予相应的补贴，因此需要收取此类费用。三是代收代办费。所谓的代收代办费是指学校为了便于统一管理而代替相关部门收取的费用，如课本费、校检费、作业本费、军训服装费、中考资料费、影视费、体检费、公寓用品费等。
其次，建立规范义务教育阶段学校收费行为的合理制度。许多收费项目是学生学习和身心健康发展不可或缺的，因此，建立合理的收费制度对学校和学生都有利。《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》作出了三项制度安排：一是服务性收费、代收费项目和标准要经省级人民政府审定；二是收费必须坚持学生自愿和非营利原则，严禁强制服务、强行代收；三是严格执行教育收费公示制度。笔者认为，在遵行以上三项原则的同时，还要针对不同类型的收费项目作出不同的制度安排。对于择校借读费，由于目前的问题不是“学生选择学校”而是“学校选择学生”，因此学校要公开择生标准，择校费要实行收费听证制度，经费管理要实行财务公开制度，全面实行收费公示。对于服务性收费，要坚持自愿、非营利和公平原则。对于代收费，则要遵循自愿、必要和按合理成本收费的原则。
再次，学校要完善服务收费和代收费工作。随着学校办学自主权的增大，学校经常会安排一些有利于学生健康发展的活动。对于额外收取的费用，学校要事先告知家长，以给家长留出充裕的准备时间。所收资金要单独设立账户管理。如果学生无法缴纳相关费用，学校必须为学生提供免费的替代性活动，并保证活动能够达到同样的教育效果。同时，学校要创造性地开展工作，如联系社区和商界人士提供饮水、营养餐或捐赠相应资金；动员学生家长一起为经济上处于弱势地位的学生提供校服；让将要离校的同学把军训服装捐赠给将要入学的新同学；从学校捐赠财产中拨款补助家庭困难同学的服务性支出等。
参考文献
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[2]邬志辉，等．关于城市义务教育免除学杂费的调研报告[R].东北师范大学农村研究所咨询报告．2008.
[3]教育部发展规划司．2007年教育事业发展简明统计分析[Z].2008.
[4]黄蓉芳．发放“教育券”解决外来工子女入学[N].广州日报，2008－08－29.
[5]全国义务教育阶段家庭教育支出调查课题组．义务教育阶段家庭教育与义务有多少[N].中国教育报，2008－03－06.
免补结合：免除学杂费政策的现实诉求
秦玉友
免除义务教育阶段学生学杂费主要指政府按照义务教育阶段学校“一费制”中杂费标准拨付公用经费，这对学生而言是“免”（免的是以学杂费名义按照一定标准收取的费用）。同时，在免费义务教育阶段学生学杂费的文件中也提出了对社会弱势群体和薄弱学校的“补”。“免”和“补”是免除义务教育阶段学生学杂费政策的两个方面。对免补结合政策原则进行相对系统的学理探讨，可以加深对免除义务教育阶段学生学杂费政策的认识，对义务教育发展具有重要的意义。
一、为什么要实行免补结合？
免费、强迫、普及是义务教育的三大特征，免除学杂费是义务教育的应有之义。十一届三中全会后，我国小学和初中得到了较快发展，特别是1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》出台后，我国义务教育普及步伐加快。2007年全国教育事业发展统计公报显示，到2007年底，我国“两基”人口覆盖率达到99％。[1]继2007年免除农村义务教育阶段学生学杂费后，2008年9月，政府也免除了城市义务教育阶段学生学杂费，标志着我国已经全面实施体现免费、强迫、普及三大特征的九年义务教育。
免费为我国全体义务教育阶段学龄人口提供了一个无经济门槛接受义务教育的机会。2006年世界发展报告《平等与发展》指出，在教育机会方面，“不平等程度在世界各地也一直在下降，在多数国家内部和大多数国家之间，不平等程度都在下降，这也是一个良好的变化趋势，但学校教育质量依然令人担忧，因此，现在还没有理由自满自足。”[2]与2006年世界发展报告《平等与发展》所描述的相似，在机会普及这个维度，我国已经基本普及了九年义务教育，我国义务教育发展的主要任务已经由全面机会普及转向全面提高义务教育质量和巩固义务教育普及成果，提高教育质量成为当前和未来较长一段时间内农村教育发展的主题。目前，由于疾病、下岗、家庭经济基础和职业间收入差距等原因，城乡存在一定比例的贫困家庭，大多数城市务工人员也处于相对贫困。在教育内部，学校教育质量分化也较大，存在一定数量和比例的薄弱学校。城乡贫困家庭子女上学、城市务工人员子女上学和薄弱学校改造对巩固义务教育普及成果和全面提高义务教育质量任务的高标准完成提出了新挑战。
低收入家庭和城市务工人员子女因为可用于教育的经济支出缺乏，对低收入家庭补一定数额的经费才能让其子女顺利完成义务教育。另外，城市中存在一定比例的薄弱学校，城乡以及校际间存在办学水平与教学质量上的较大差异。在教育均衡化和办人民满意教育的政策导向下，这种校际差异在义务教育阶段应该逐渐缩小，这就需要对师资力量和硬件设施薄弱的学校进行“补”，以缩小不同学校之间的差异。为了完善义务教育的内涵，让所有儿童都能接受高质量的义务教育，免除义务教育阶段学生学杂费政策应该免补结合。
二、给谁免？给谁补？
在国家财力有限而国民教育需求迫切的情况下，分步实施免费义务教育体现出义务教育政策实施的灵活性。许多国家在推行免费义务教育的过程中，都采取城市和乡村不同步免费的策略，如韩国在推进义务教育过程中，明确规定免费的范围先由偏僻的农村、岛屿开始，然后逐渐向小城市再向大城市扩展。我国免除义务教育阶段学生学杂费政策也是逐渐推进的，从2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费；2007年扩大到中部和东部农村地区；2008年扩大到城市。我国分步免除义务教育阶段学生学杂费的时间表比较紧凑，用了三年时间完成。主要原因为：一是我国农村义务教育阶段学生所占比例较大，城市义务教育阶段学生所占比例较小；二是免除城市义务教育阶段学生学杂费，外来务工人员子女也可以在城市享受免费义务教育，在城乡人口流动规模较大且非常频繁的情况下，如果城乡义务教育政策不一致，就无法实现免除义务教育阶段学生学杂费政策的城乡接轨。
在国家财力可以承担全面免除义务教育阶段学生学杂费时，免除学杂费的对象应该扩大到义务教育阶段的全体学生。义务教育经费来源于纳税所得，义务教育属于国家公共事业，享受免费义务教育是全体国民的权利，应该惠及所有人群。不能因为是城市人，或是富人而对其享受免费义务教育的权利“区别对待”，不能有“仇富”取向。但是，我们并不限制富人为义务教育做贡献。如果有社会团体和个人愿意投资支持义务教育事业，可以通过捐资教育等形式资助义务教育的发展。同时，也不能由于城市务工人员子女是外来人口，以他们在原户口所在地可以接受免费义务教育为借口对他们区别对待。仅从城市务工人员在城市创造了财富，并且依法纳税的维度看，城市务工人员子女也有权在城市享受免费义务教育。
“免”是义务教育的内涵，但不是义务教育的目的，让所有适龄儿童接受良好的义务教育才是义务教育的目的。对经济弱势群体和薄弱学校的“补”，是所有适龄儿童接受良好义务教育的现实要求。目前，我国有1亿多城市务工人员，与城市其他居民相比，他们处于经济上的弱势地位。同时，城乡均存在一定比例的贫困人口，他们在经济上也处于相对弱势地位。这些社会弱势群体的子女在接受义务教育的过程中会遇到许多障碍，在某种程度上影响到他们接受义务教育权利的实现，因此，我们要对这些人群子女顺利接受义务教育进行“补”。当然，哪些家庭的子女应该成为义务教育阶段“补”的对象，学校必须认真核实，把最需要“补”的学生纳入“补”的范围。
目前，在农村存在较大比例的薄弱学校，在城市也存在一定比例的薄弱学校。这些学校的师资力量和办学条件较差，严重影响义务教育质量。教育均衡化和教育公平的核心是师资力量和办学条件的均衡，国家和各级政府应该在师资力量和办学条件等硬件方面给予薄弱学校适当的“补”，使其在硬件和师资建设方面达到一定标准，逐步实现学区内均衡－区域内均衡－城乡均衡－地区间均衡。
三、免什么？补什么？
免补结合政策中“免”和“补”的共同点都是政府支付。区别在于，“免”的是按照义务教育免费政策的内涵要求免除的费用，“免”的是学习活动直接产生或直接用于学习活动的费用，是学杂费。“补”的是为弱势群体提供有利于上学的条件和财物支持。
目前免除学杂费的标准，是按照各地省级政府制订的义务教育阶段学校“一费制”中杂费标准执行的。统一免除的学杂费是以学杂费名义按照一定标准收取的费用。其实，免费义务教育应该免什么在理论上并未做出回答，学费也是一个日常词语。我们认为，学费是学生学习活动中直接产生或直接用于教学活动的费用。必须明确学费的内涵，否则还会因为新情况的出现而使学校在收费方面出现争议。如当前学校普遍收取的上机费，是信息技术学习直接产生的费用，与粉笔、黑板一样，计算机同样是学习的条件与手段，应该是学杂费的一部分，但由于是新出现的费用，学校会向学生收取。义务教育阶段学杂费内涵明确后，我们认为，属于学杂费范围的所有费用必须统一免除。
“补”的是社会弱势群体子女上学所必需的学习活动的费用，或薄弱学校用于办学条件和师资建设的费用。目前，政府对家庭经济困难的寄宿学生补助生活费。对学生来说，“补”的主要是学生上学所必需的但不是直接用于学习活动的费用。在经济条件允许的情况下，国家可以为贫困家庭的义务教育阶段学生提供衣食住行方面的“补”。“补”的内容一般包括上学所必需的住宿费、校服费、伙食费、交通费等。这些费用政府和学校在财力允许的情况可以分项进行补，也就是补的内容是上述四项中的一项或几项；也可以补给学生若干项的一定比例的费用，也就是说可以根据学生贫困程度、政府和学校的财力状况补给学生这些项目所产生的费用的全部和部分。
对薄弱学校来说，主要补的是办学条件和师资方面。办学条件具体包括教学楼（用房）、老三室（实验室、卫生室、图书室）、新三室（电教室、微机室、语音室）、体育场、宿舍楼（用房）等。鉴于优质学校教师的工资待遇方面相对较高，对教师有更大吸引力的事实，在师资方面，补的内容主要包括吸引优秀教师到城乡薄弱学校和农村学校所提供的工资待遇和住房所需要的费用以及其他为吸引优秀师资到城市薄弱学校和农村学校工作提供条件所需要的费用。
四、以什么形式免？以什么形式补？
“免、补”的目标都是让学生更好的接受义务教育，采取不同的“免、补”形式对学生接受义务教育的影响和效果是不同的。从是否给现金这个维度看，我们认为，应该以用非现金形式“免、补”为主，慎用现金形式。在许多地方有这样的例子：给一些家庭发放现金进行免补，当现金发放后，许多家庭并不是把这些现金用于子女上学，而是用于家庭其他方面的应急性开支，甚至有个别家长用这些钱买酒喝。这样一来，“免”和“补”没有实现学生的教育受益。当然，我们不能否认，许多免补费用所用于的家庭开支也是家庭和学生生活所必需的，但免补的目标群体是学生，免补的目的是使学生获得教育方面的受益。如果这些家庭需要其他方面帮助，则需要其他部门的进行适当的补助。当然，“免”和“补”采取非现金的多样化的形式并不是为了形式上的丰富性，而是为确保学生的教育受益。
如果免除义务教育阶段学生学杂费以现金的形式发给学生，在两个环节会出现这些钱不能完全用于教育可能，一是这些钱在学生手中时可能被家长和学生挪为他用，二是这些钱在学校手中时可能被学校用于其他项目开支或暂时挪用为其他项目开支。国家为义务教育阶段学生免除的学杂费，不是发给学生现金，然后让学生交给学校，而应以划转形式按学生数量拨给财政部门，学校以实际使用数额向相关部门报出政府划拨的经费，这可以保证这些经费全部进入教育活动领域。免的形式对学生而言不是现金的形式，而一种非现金形式，对学校而言这些钱也可以通过财务管理政策限制其用向，从而保证有效地用于其所规定的学校教育活动。
补也要采取一种非现金的形式，对贫困家庭子女的补也可以分项采取非现金的形式进行。对交通费用的补可以采取为学生提供乘车卡政策的方式，学生可以用学生证配免费乘车卡的形式乘车，也附加规定乘车时段和乘车次数等。对贫困学生的住宿费，学校可用直接减免的形式补。对伙食费，学校可用提供伙食卡和餐票的形式进行补。在衣服方面，可以用发放校服的形式进行补。对贫困学生免补的过程中，使贫困学生获得教育受益的同时，要注意保护学生的自尊心。在补的过程中，不能过分对贫困学生的补进行渲染，不能让补成为贫困学生的贫困标签，给贫困学生过大的心理负担。
五、免到什么程度？补到什么程度？
“免”应该是一个质性规定，凡是义务教育活动直接产生的费用或直接用于义务教育的费用都要免。免费是义务教育的重要内涵之一，应该按照一定标准对义务教育阶段学生学习活动产生和应用于学习活动的费用全部免除。如果学校要高于这个标准，如果高出部分需要学生家庭出资，则需要学生家长同意。如果有关部门无偿捐赠学校，政府应该鼓励。地方政府要积极推进教育均衡，鼓励学校形成自己的特色，同时有效限制奢华学校的出现，限制学校进行奢华投资。对于超标准投入费用要进行一定比例的税（或费）收调节，用于薄弱学校的建设。
“补”要帮助家庭完成其应承担的教育义务。相对于“免”而言，“补”并不是国家义务教育的内涵，只是为保证所有儿童都有接受义务教育机会的保障措施的一部分，是义务教育的一个延伸内容。当低收入家庭的子女因家庭贫困而无法获得义务教育机会时，“补”对低收入家庭子女接受义务教育起到了一定的支持作用。义务教育的“补”并不是填平补齐来自家庭教育投入的差异，“补”仅限于保障低收入家庭子女可以获得义务教育机会方面的必要支持。
“补”要保障薄弱学校在硬件和师资方面达到一般水平并逐渐提高。伴随着教育均衡化的努力，城市薄弱学校和农村学校将得到逐步改善。城市薄弱学校和农村学校改善的过程是一个给这些学校进行补的过程。给这些学校补并不是削峰填谷，而是努力让这些学校达到一般水平。国家要支持义务教育学校达到这个水平，义务教育学校在这个水平之下产生的一切费用都应该补。这个一般水平主要从办学条件和师资两个方面考察，主要侧重于教育机会和教育过程的质量维度的努力，而不是保证教育结果（身心发展水平，教育成就）和教育效用（毕业后流向，与找到好工作和升学的相关度）。因为，教育结果不仅受外在教育机会和教育过程的质量制约，也受学生素质差异、经验差异和家庭教育环境的影响。学生素质和家庭教育环境的差异和差距是客观存在的，这决定了相同的师资和硬件条件，教育结果也不可能完全相同。教育效用不仅受个体水平教育结果的影响，而且与个体的经济资本、社会资本和文化资本有关，相同教育结果的两个学生，由于其经济资本、社会资本和文化资本的不同，在他们身上所体现的教育效用并不相同。但是在学生个体身上表现出的教育结果和教育效用的差异和差距并不是让薄弱学校存在和学校间教育质量存在差距的理由，国家要对薄弱学校的师资进行“补”，要对薄弱学校的办学条件进行“补”，使这些学校的师资和办学条件建设达到能够为教育质量提高提供必要支持的水平。
参考文献
[1]教育部．五年来农村义务教育的巨大成就[Z].2008.
[2]The International Bank of Reconstruction and Development and World Bank.World Development 2006:Quity and Development[R].World Bank and Oxford University Press.2006.6－7.
建立以学校需求为导向的义务教育预算管理制度
安晓敏
无论是《教育部关于进一步做好农村义务教育经费保障机制改革有关工作的通知》，还是《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》都明确指出要加强预算管理，健全学校预算编制制度和预算资金支付管理制度，严格按照预算办理各项支出，确保资金的规范和有效使用，严禁挤占、截留、挪用义务教育经费。因此，如何在推行义务教育免费政策的同时，建立规范、有序的预算管理制度是亟待解决的重要课题。
一、义务教育阶段学校预算的现状
义务教育免费政策实施以后，政府开始关注学校预算管理工作，并提出了一系列具体措施，如预算编制的具体内容、“两上两下”的编制流程、执行预算的具体要求等等，但从目前的实践情况看，效果并不理想，义务教育学校并没有认识到预算工作的重要性，学校预算处于可有可无的尴尬境地。
一方面，把“做预算”与“向上级要钱”简单挂钩。学校没有认识到预算工作的目的，许多校长对于预算编制感到茫然，普遍认为做预算不能增加学校的预算收入。更有一些学校对于编制预算不以为然，认为只是搞形式、走过场，不过是每年向上级教育主管部门上交的“账单”而已，导致学校在做预算时不仅没有反映学校的真实需求，有的还隐瞒学校的收支状况，致使上级部门无法了解学校真实情况。
另一方面，把“做预算”与“资金分配”完全割裂。由于学校尚未建立规范、完善的预算管理体制，也没有形成自主开展预算工作的氛围。在学校管理者看来，资金的分配与预算毫无关联，学校只是根据政府的财政拨款做预算，做预算是会计的事情，具体的收支项目没有必要知道，预算工作作为学校经营管理重要工具的作用无法得以体现。
二、影响义务教育阶段预算工作的因素分析
实施免费政策后，义务教育经费完全纳入公共财政的保障范围，财政拨款成为义务教育经费的主要来源。在这一背景下，政府的财政管理观念、预算编制方式都在发生变化，这些变化影响着学校的预算管理。是什么影响了学校预算工作的积极性、公平性和有效性？综合而言主要体现在以下三个方面：
1.经费投入总量不足限制了学校预算的积极性
随着义务教育免费政策的全面实施，义务教育的建设与发展需要更多的资金投入，尽管我国的义务教育经费投入逐年增长，但在一段时期内无法满足义务教育的需求仍然是一个无法回避的客观事实。一般来说，预算首先考虑的是人员经费；其次是根据剩余财政资金分配公用经费，在这种情况下，专项经费很难保证。而学校预算不仅仅是学校的基本生存和运转问题，还要考虑学校的发展。学校的预算需求具有丰富性和多样化的特点，在政府财政能力有限的情况下，学校的预算需求不可能全部得到满足，财政拨款更多的只是保证学校的基本生存和运转。久而久之，学校对预算工作失去热情和信心，认为预算作用不明显，导致学校预算工作日益削弱。
2.定额分类核拨制度影响了学校预算的公平性
在全国范围内，不同学校之间的差距首先是经费投入的差距。如湖北省规定，大中城市小学、初中公用经费最低标准分别为每生每年225元和355元；县城小学、初中公用经费最低标准分别为每生每年215元和345元；农村小学、初中公用经费最低标准分别为每生每年185元和285元。而上海市从2008年开始，义务教育阶段公办学校生均公用经费基本标准为小学每生每年1400元，中学每生每年1600元。教育财政拨款中也存在“马太效应”，有些学校每年仅收费收入已经非常可观，可财政拨款依然非常充足，而农村地区的一些学校本来就入不敷出，有限的财政经费还存在被截留、挤占、挪用的状况。在政府财政拨款定额的前提下，根据学校所处的地理位置、性质、类别而不是学校的预算需求拨款，学校预算分配的公平性严重缺失，不仅加剧了义务教育的不均衡，也在一定程度上影响了学校预算管理制度的实施。
3.大量预算外资金的存在制约了学校预算的有效性
由于经费投入总量难以满足每所学校的预算需求，而政府的财政拨款又带有一定的倾向性，一部分学校只能在政府预算范围之外自筹资金，这是导致预算外资金大量存在的一个重要原因。以学校基建资金为例，学校的基建经费一般有两个来源：一是外部的资助项目，如上级政府的转移支付项目或赞助机构的资助项目；二是学校自己筹集的社会捐、集资款。由于学校所处的环境不同，所拥有的社会资本也不同，校际间的预算外收入存在较大差距。预算外资金数额巨大，容易被随意支配和滥用。在这种情况下，不仅容易滋生违规、浪费等现象，学校预算作为引导教育财政支出工具的有效性也受到很大制约。
三、建立以学校需求为导向的预算管理制度
建立以学校需求为导向的预算管理制度，要从充足、公平、效益三个维度进行考量。
1.充足的资金投入是建立以学校需求为导向的预算管理制度的前提
义务教育预算资金的充足指的是义务教育财政的充足，指的是要筹集足够的资金以满足学校提供理想水平（包括数量和质量上）的教育服务，当然，充足是一个相对的概念，和其他资源一样，教育资源总是稀缺的，因此，充足的资金投入指的是“保证最低水平的充足”，即能满足学校提供一定理想水平的教育服务所需要的最低经费水平。
充足的资金投入与学校的教育效果密切相关，因为学校要达到一定水平的产出，特定水平的教育投入必须得到保障。充足的资金投入也是实现教育公平的前提条件，在义务教育阶段，如果每一位学生都能获得足够的教育资源，那么，财政投入的公平性也就随着充足资源的获得而达到。
2.公平的资金分配是建立以学校需求为导向的预算管理制度的基础
为保证预算分配的公平性，建立以学校需求为导向的预算管理制度要坚持以下两个基本原则：
一是财政中立原则。财政中立原则是指“每个学生的公共教育经费支出的差异不能与本地区的富裕程度相关”，即不论各地区的教育财政收入水平有何差异，对不同地区学生所拨付的人均教育经费在数量上应是相等的，不能以经济发展水平落后为借口而减少教育财政经费的支出。只有坚持财政中立原则，才能使各地区的教育经费支出维持在同一水平上，才能使学校的需求而不是学校的地理位置、性质、类别等外在因素成为引导预算分配的主要因素。
二是预算的透明和公开原则。公开、透明是公共财政的本质要求。到目前为止，我们的教育财政还不够公开和透明。因此，在预算决策过程中，教育部门和财政部门要本着公开、公正、公平的原则，决策结束后要有一个批复结果的公示，以接受社会公众的监督。
3.有效的资金使用是建立以学校需求为导向的预算管理制度的关键
所谓效益是指不仅要确保资金落实到位，还要以最少的投入获得最大的产出。它主要包括两个方面：一是教育财政资金的划分和分配是否有效益；二是各教育部门和学校对于财政资金的使用是否有效益。建立以学校需求为导向的预算管理制度，除了保证充足的资金投入和公平的资金分配以外，关键还要考核学校经费的使用效益。也就是说，预算管理不仅要看预算的投入，还要评估预算的产出，不考虑产出的投入是一种变相的浪费。
目前国际上较为流行“结果预算”的考核模式，即政府不过多干预各部门具体如何使用款项，只考核能否达到实际效果。如美国自2003年开始，对预算项目实行简明的评分制度，采取红灯、黄灯、绿灯的评分方法，评估每个具体项目的执行是否达到标准。相比而言，我们更关注前者。建立以学校预算为导向的预算管理制度，有必要逐步引入结果导向的绩效考核模式，对预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问效，促使预算工作真正实现由“重投入”向“重效益”的转变。
学校经费的使用：在“秩序”中寻求“活力”
杨卫安
管理中的收权和放权是一对永恒的矛盾。在城市免费义务教育政策的实施过程中，建立严格的学校预算编制制度和预算资金支付管理制度，本质上是一种“收权”行为。这虽然对于确保学校经费使用的“秩序性”具有重要意义，但是，如果预算内容不合理，预算制度不完善或者预算过于绝对化、程式化，则可能降低学校经费使用的“活力性”，给学校发展带来不利影响。因此，必须在学校经费管理中找到“收权”和“放权”的平衡点，使学校经费的使用既有秩序，又不乏活力。
一、学校经费使用面临的“活力性”困境
实施城市免费义务教育政策后，国家将义务教育全面纳入公共财政的保障范围。为了确保收费规范和资金安全，有关政策规定要加强预算管理，健全城市义务教育阶段学校预算编制制度和预算资金支付管理制度，严格按照预算办理各项支出，确保资金的规范和有效使用。严禁挤占、截留、挪用义务教育经费。这对确保学校运转水平逐步提高，对学校经费使用进行有效监控与考核，减少各种违规和浪费现象具有重要意义。但是，由于严格公用经费开支范围并坚决制止乱收费，各项资金支出的事先规定性较强，学校失去了资金支配的自由，校长成了各项资金使用的被动执行者，学校经费使用面临着“活力性”困境，主要表现为：
1.学校经费使用自主权削弱
校长负责制是学校管理自主权的集中体现，一般来说，校长具有四大职权：决策权、指挥权、人事权、财务权。由于财务权与资金使用有关，而资金又是学校管理中重要的资源，是其它学校资源的货币表现，从这个意义上说，校长的财务权是校长进行学校管理的基础。所谓校长的财务权是指校长有权按照财经制度的规定安排使用学校的经费。对国家拨给学校的办学经费，校长有权决定使用方案；自筹资金部分，校长有权根据学校的实际需要加以利用；校长有权建立校长基金并对其享有使用权。
一般来说，校长掌握着学校教育资源和效用方面最确切的信息，能够对学校资源的使用做出最为恰当的决定。但是，城市免费义务教育政策规定，要严格按照预算办理各项支出，确保资金的规范和有效使用，这虽然能有效预防挤占、截留、挪用义务教育经费的行为，但是，也使校长对教育资金使用的自主权受到限制，校长只能按照预算的安排进行各项开支，校长只是资金使用的执行者，不能灵活地根据学校的实际情况安排各项资金的支出，这无疑是对校长财务权的限制，使得校长的经费使用自主权受到削弱。
2.校内物质激励机制丧失
城市免费义务教育政策实施前，教师的岗位津贴，如班主任津贴、超课时津贴、考核奖励等绩效工资，除了财政拨补一部分外，学校主要是通过收取杂费、挤占公用经费或者是从学校其他非财政性收入中予以发放，虽然有些支出项目是违规的，但在校内确实建立了较为完善的物质激励机制。城市免费义务教育政策实施后，建立严格的预算制度，各项支出规定都很详细，如果学校内部津补贴部分不在预算范围之内（从已实施免费义务教育的农村经验来看，很多地方确实如此），而学校又不能通过挤占公用经费等用于发放教师校内津补贴，除了一部分可以收取择校费的学校外，大部分学校没有其他收入，导致教师只能领取“裸体工资”，生活补贴、误餐补贴、课时津贴、质量奖励和目标管理奖励等也就无法到位，导致校内物质激励机制丧失，影响教师的工作积极性和教师队伍的稳定。
3.不能有效应对突发事件
学校预算支出一般针对的是常规性支出，而对一些突发性的非预期支出却无能为力。每所学校发生非预期的事件，如学生意外伤害事件、学生食物中毒事故、学生患突发疾病事件等，都需要一定的应急资金，如果在预算时不考虑，很可能会错过应付突发事件的最佳时机，对学生、老师、甚至学校造成不应有的伤害。
此外，建立严格的学校预算编制制度和预算资金支付管理制度，使得学校经费拨付的环节与以往有所不同，部门审批增加，造成时间延长，从而降低学校经费使用的效率性。
二、学校经费使用能否达到“秩序性”与“活力性”的共存
城市免费义务教育实施前，学校的经费使用情况是灵活性有余而秩序性不足，免费义务教育政策实施后，由于管理的加强，灵活性欠缺。“收权”与“放权”能否找到一个恰切的平衡点，“秩序”与“活力”能否相得益彰，这是必须认真思考的问题。
从历史经验看，在管理活动中，“收权”与“放权”、“秩序”与“活力”常常处于对立，并形成“一收就死，一放就乱”的怪圈。给人们造成的普遍印象是，“秩序”与“活力”是不兼容的，“要秩序就要牺牲一些活力，要活力就要损害一些秩序”。笔者认为，活力和秩序虽然存在矛盾，但是，并不必然是非此即彼或此消彼长，通过有效的制度设计可以做到共存。
首先，活力和秩序并不总是非此即彼的矛盾，它们是辩证统一的关系。活力不等于随心所欲，为所欲为，只有在法律、制度等秩序约束基础上才能实现学校管理的活力。从这个意义上说，秩序是活力的前提。从学校管理的角度讲，规制是手段、是前提，而活力是学校管理追求的目标。学校活力的发挥在于校长应该干什么而不是想干什么就干什么。
其次，活力和秩序也不必然是此消彼长的关系。规制手段的运用及不断完备并不必然导致学校管理活力的丧失。制度或体制越完备合理，学校的活力才能越充分地得到发挥。一般来说，程序化、常规化的管理需要以制度的形式确定，强调“秩序性”；而非常规、专业性的活动则需要领导者充分发挥聪明才智和专业知识进行管理，强调的是管理的“活力性”。
对于学校经费的使用来说，实现“秩序”与“活力”共存的关键在于厘清学校哪些经费使用权需要加强管制、哪些经费使用权需要下放给校长，让校长充分发挥自己的专业特长，根据学校的实际情况做出最为合理的安排。学校支出一般分为事业费和基建费，其中事业费又包括人员经费和公用经费。基建费属于项目支出，房屋构建与大型修缮都属于此类，这类支出通常金额较大，一般由教育部门事先做预算，这部分资金使用的弹性较小，必须按预算严格执行。对于人员经费来说，可以分为两部分：一是固定部分，在使用上不强调时效性，如国拨工资部分；二是非固定部分，时效性较强，如医疗费用、奖励工资。公用经费支出大体也可以按这种方法分为两种。对前一类支出来说，花费的预见性较强或是对时效性要求不严，对于这类支出可以通过事先做预算规定好支出的具体数额及时间；而对后一类支出，由于无法预见事件是否发生或是在什么时间发生，所以也就无法事先做预算，对于这类支出就需要一定的灵活性或者机动性。现在的学校预算制度没有区分出这两类不同的支出，有些支出或可能出现的支出没有考虑在预算之内，导致学校经费使用过于僵化，缺乏“活力”。所以说问题的关键不在于预算制度本身，而在于预算制度的不完善，通过有效的制度设计，可以实现学校经费使用的“秩序性”与“活力性”共存，在“秩序”中彰显“活力”。
三、校长经费：在“秩序”中彰显“活力”的必然选择
政府部门或高校做预算时，为了应对突发事件或是提高经费使用的机动灵活性，常常设立“预备费”或是“机动费”。许多高校的预算也都按照预算支出的一定比例设置预算预备费，如兰州大学把学校的预算预备费分为校长预备费和校领导机动费两部分。具体做法是校长预备费按照预算基本支出总额的1％－2％安排，用于当年预算执行过程中不可预见的特殊开支；校领导机动费按照每位校领导分管部门切块经费总额的1％－2％安排，用于分管部门在年度预算执行过程中的不时之需。香港城市大学在做预算时机动费的比例为5％。
为了达到学校经费使用“秩序性”与“活力性”的共存，在“秩序”中彰显“活力”，义务教育阶段学校可以仿效高校或者是政府部门的做法，在做预算时留一定比例的机动经费，让校长拥有一部分可以自由支配的资金。具体做法是，在学校进行经费预算时，除了一些程序化、常规化的支出项目外，给学校一定比例不规定具体用途的机动经费——校长经费，增加校长运筹资金的灵活性，以建立校内激励机制和应对学校突发事件。对用于应对突发事件的校长经费，如果当年学校没有突发事件，这部分经费可以滚动到下一年的预算。
需要指出的是，设立校长经费的实质是要校长根据学校的实际情况，发挥自己的专业优势，运用专业知识和专业能力，合理地把这部分资金用于学校自身的发展。校长虽然对这部分资金享有处置权、自由使用权，但使用必须合理。在给予校长资金使用自主权的同时，也必须对校长经费的使用范围作出明确规定。其一，校长经费必须是用于学校自身发展，必须有利于学校教育教学质量的提高，如用于校内教师绩效工资的发放等；其二必须是用于应对学校的突发事件，如校内伤害事件等。除了以上两种情况，对于本属正常开支，如在年初申报经费需求计划时，因学校自身原因未报、漏报者；因管理不善而增加的开支；学校财力难以承担的开支；经审计认为不应支付的其他费用等，不能动用校长经费。
在对校长经费的使用范围作出规定后，为了明确校长是否按规定使用了校长经费，同时要对校长经费的使用起到监督作用，还需实行“后审计政策”，在年末对校长经费使用情况进行严格审计，以确保这部分资金确是用于学校自身的发展。具体做法是审计部门或者是教育主管部门要求校长每年必须明细报告校长经费的具体使用情况，并对使用情况进行评估，对校长经费使用高效合理的，教育主管部门给予一定的奖励；对使用不合理或是违规使用的给予通报批评，情节严重的交由司法部门审理。
城市义务教育公用经费应实行分类核定
马青
城市免费义务教育政策推行后，各城市不仅将农民工随迁子女纳入了免费范围，还依据实际接收的学生数量向学校划拨公用经费。但当前城市义务教育公用经费核定方式却不能反映学校公用经费的实际需求，甚至还加剧了校际资源配置的“倒挂”现象。因此，通过公用经费核定方式改革来缩小城市义务教育学校间的运转差距成为亟待研究的课题。
一、现行城市义务教育公用经费核定方式扩大了校际运转差距
尽管不少城市陆续建立了义务教育成本测算制度，但我国现行的城市义务教育公用经费拨款仍采用以学生数为参数的定额拨款模式，即用学生数乘以生均标准来确定每所学校的公用经费数量。虽然这种方式简便易行，但难以体现出公用经费需求的校际差异。因为它的潜在假设是，各学校的生均成本是相同的，公用经费的需求是由学生人数决定的。但由于规模效应的存在，不同规模学校的生均成本是不同的。更为关键的是，公用经费各项支出的使用对象是不同的，实际所需的经费数量也不都是由学生数来决定。如果以学生数为参数，以相同的生均标准来核定各学校的公用经费总量就会造成学校的贫富不均，既会影响小型学校的正常运转，也会出现大型学校公用经费供给大于实际所需的现象。
依据规模经济的规律，在一定限度内，学校也存在着实现规模经济的临界点，只有当学校规模超过这一临界点时，办学成本才能随着规模的扩大而降低。现有的公用经费核定方式以学生数为依据，学生数量越大，学校获得的公用经费就越多。加上规模效应的影响，大型学校无疑成为最大的受益者。而城市中的大型学校往往又是城市中的优质学校，这些学校一般都曾得到国家和当地政府的“大力扶持”，无论是资金、硬件设施还是师资条件都要远远好于普通学校。在这种情况下，优质学校的教学条件会越来越好，运转水平也会越来越高，而拥有优越的工作条件和高额的薪金报酬，自然会吸引众多优秀教师，其师资水平也会不断提升。有了优质的师资、较高的升学率，再加上高标准的硬件设施，学生和家长必然会纷至沓来。
相反，薄弱学校由于学生人数少，获得的公用经费总量较少，又达不到规模经济的有效规模，其办学成本相对较高，而作为独立的教学单位，各项开支却“一个都不能少”，难免会出现入不敷出的情况。另外，这些薄弱学校的教学设施相对较差，甚至还存在仪器实验设备未达标现象。再者，薄弱学校的师资水平也较低。以学生数为参数的核定方式，无法满足薄弱学校的上述需求，导致薄弱学校与优质学校之间始终存在着发展上的落差，甚至被继续累加，形成“强者愈强、弱者愈弱”的恶性循环。
二、城市义务教育公用经费核定方式的改革原则
缩小城市义务教育学校间的运转差距，应改革以学生数为参数的公用经费核定方式。针对现有问题和城市义务教育均衡发展的需要，公用经费核定方式的改革应坚持公平、效率和简便的原则。
1.公平原则
义务教育的实质在于为所有适龄儿童提供平等的发展机会，而要实现生际间的公平首先应保证校际发展的公平，它不仅关系教育的和谐发展，而且还直接影响学生公平发展的机会。这要求我们正视校际差距，并给予有力的政策回应。在公用经费划拨上应考虑到不同学校之间因规模、师资、校舍及设备的差异而形成的运转成本差距，使最需要教育资源的学校获得最充足的教育资源，使最需要接受教育的群体离教育资源最近。
2.效率原则
近年来城市义务教育投入逐步加大，但相对经费需求的增长而言仍较为缺乏。学校作为教育教学活动的实施组织，教育质量是其根本的价值体现。为使有限的教育经费得到最有效的利用，应将教育经费用于最有利于教育质量提高的支出上。现有的核定方式以学生数为参数，再加上规模效应的存在，很可能造成大型学校获得的公用经费超过其实际所需的状况。因此，对那些直接关系教育质量改善的支出应以需求为导向进行核定，而对不直接与教育质量改善相关的支出则应以维持为导向、够用为目标进行核定。
3.简便原则
公用经费涉及的支出项目繁多，已有的公用经费管理规定不仅无法将实际产生的所有费用都纳入支出范围并进行详细分类，而且通常还会对具体使用去向进行严格的规定，结果既增加了学校管理的难度，又造成了公用经费管理的混乱。公用经费核定方式的改革应以简便为原则，对公用经费的各项支出进行分类，适当剔除不便于学校管理的支出，以降低学校公用经费的管理难度。
三、建立城市义务教育公用经费分类核定模式的具体思路
1.教学业务支出应以人均为单位进行核定
从教学业务涉及的对象看，主要包括教师和学生，相关经费可分别以师均、生均为单位进行核定。以师均为单位进行核定的经费主要包括教师培训费等。美国学者费古逊（Ferguson）的研究表明，在控制调整了其他社会经济因素后，学生成绩的差异几乎全是由教师能力引起的，在影响数学测试分数提高的因素中教师能力占43％，而缩小班级规模和学校管理仅占8％、家庭占49％。因此，城市义务教育均衡发展的实现，特别是对薄弱学校的改造应着力于对教师能力的提升，最为基本的是提供充足的教师培训费用。但当前不少城市仍以公用经费百分比的形式来确定教师的培训费用。这既会拉大学校间教师培训经费的差距，也会造成小型学校教师培训经费的短缺，进而对城市义务教育均衡发展的推进产生不利影响。教育行政部门应根据教师的学力、培训经历、教学成绩等指标来建立教师发展水平索引，对各学校教师按发展水平从高到低进行分档，并据此确定学校所需教师培训的层级，然后核定出各层级培训的师均费用。对学校教师培训经费的划拨可依据教师发展水平层级及各层级教师数量，以师均为单位进行核定。生均核定的经费主要包括实验实习费、文体活动费、印刷费（批量）等。这些支出的经费数量相对较小，却是保障开足、开全课程的前提条件。因为从事这些活动的主体是学生，学生数量决定着所需经费的多少，所以，这些支出应以生均为单位进行核定。
2.日常管理支出应以学校为单位进行核定
不同学校维持日常管理的开支大体相当，主要包括招待费、电话费、会议费、工会经费、交通费、日常办公费、劳务费、报刊费等。如果按照以学生数为参数的公用经费核定方式进行计算，不仅会造成小型学校的日常管理活动受阻，而且也会导致大型学校的经费远远超过实际所需的经费。德鲁克曾指出，在发达国家，尽管绝大多数人在经济上有了保障，可是没有任何迹象表明他们对经济报酬丧失了欲望，也许只有少数中的最少数才是例外。学校作为政府履行教育职责的代理人，仍然受自我利益的驱动，动辄十万甚至几十万的招待费就是例证。为防止这种自利行为对经费利用造成的负面影响，根本的措施是保持经费的够用而不富余。由于不同学校的日常管理经费相差不大，因此可以按学校为单位进行核定，应以满足学校管理活动的实际需求为目标，按照学校各项管理活动的数量来核定每项支出的标准。
3.实际增量的支出应依据增量单位进行核定
有的支出在各校之间差别较大，并随学校建筑面积等的增大而增大，主要包括水电费等。这些费用直接受到使用数量而非学生人数的影响，如果以学生数进行核定就会造成学校的实际费用无法得到反映，甚至影响学校用于教育教学的开支。依据经济学的规律，只有花自己的钱来办自己的事，才能达到既讲成本又讲效果的目标。假如按照消费量进行核定，显然不利于经费的节约。这类支出可以按增量单位进行核定，即依据决定这些支出增长的因素单位进行核定。比如，根据一所学校使用的建筑面积或者校舍数量确定出该校所需的照明用电量，那么，照明用电量就可以按面积进行核定。
4.非经常性支出可由教育行政部门进行“分位”核定
就公用经费的使用情况而言，各种支出可以分为经常性支出和非经常性支出两种。所谓非经常性支出是指在一定规模限度内，不管教育教学活动是否增加，学校都要进行并且数量相对保持不变的投入，主要包括图书、教学仪器设备购置以及校舍和设备维护等。如果将其由学校管理不仅会因管理的分散而导致效率降低，还会由于经费短缺和重视程度等问题而难以保持投入的连续性，不利于学校的改造。非经常性支出的核定可采取学校定时申报、教育行政部门进行“分位”核定的办法。即教育行政部门可依据学校非经常性投入的现状建立学校资源需求名单，根据从最需要到最不需要的程度对学校进行排序，并分为五档。对各档学校分别按照占该城市非经常性支出总量的35％、25％、20％、15％、5％比例进行核定，以使最为薄弱的学校在非经常性支出的核定方面得到最大关照。