用途管制要过滤的是市场失灵还是非国有土地的入市权——与陈锡文先生商榷如何破除城乡二元结构，本文主要内容关键词为：的是论文,管制论文,城乡论文,非国有论文,用途论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 F32 文献标识码 A 文章编号 0439-8041(2014)8-0005-13 一、现行土地规划权和用途管制权的实施结果 中共十八届三中全会的决定(以下简称《决定》)提出，要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革”。①这一提法强调紧紧围绕的改革目标正是现代经济学的主要结论。自1990年代初，中国决定走市场经济道路至今已有二十多年。此间中国解决了产品的生产和销售的市场化，却因制度和理念上的障碍，未能实现要素配置的市场化。以GDP的增长率衡量，中国取得了举世瞩目的高速成长，但所累积的扭曲，例如，经济结构严重失调、收入分配严重不均、内需不振、城乡二元结构难以撼动、房市泡沫化等，不容继续熟视无睹。可见，排斥市场在资源配置中的决定性功能，由政府直接操盘，虽可急功近利，却无法避免资源配置的浪费和不公。 坐而论道，需要紧紧围绕的改革目标似已清晰，但起而实施，立即涉及如何操作的问题。要建立土地市场，就要容许所有的土地自由入市交易。②但是，土地自由入市正是现行土地规划和用途管制所要严格禁止的。一些主管部门的官员和著名学者强调规划和土地用途管制中的决定性作用必须由政府担任。陈锡文(2013)指出，“在土地利用和农地规划的领域里市场不能起决定性作用”。③这一观点涉及土地制度改革的核心，④关系到现行土地规划和用途管制的本质，也关系到土地市场如何获得发育空间，需要仔细推敲。 需说明的是，本文所涉土地规划(planning)和土地用途管制(zoning，也有译为土地分区管制或区划，源自不同社区对车速有不同限制的用法)，⑤在不同的经济体制中有十分不同的内涵。在市场经济中，规划反映的是官民两界对自己的居住地应有怎样的未来所持的愿景；管制则是对土地和建筑通过分类，施以限制，以避免外部性和保证公共用地两大目的。因此，规划和管制两者都是市场的补充，而非市场的替代。 目前，由市场对资源配置起决定性作用，辅以政府对市场失灵的必要干预成为各国经济体制的唯一选择(文贯中，2014B)。然而，因国情和制度背景的不同，尽管经济体制的目标有了趋同性，演变路径却仍可十分不同。本来就奉行市场经济的国家，在保留市场配置为主的前提下，要探索的是如何针对市场失灵，不断完善政府干预。本来实行中央计划经济的国家，为了重建并恢复市场对资源配置的决定性地位，规划和管制必须大幅退缩和改换着力点，必然涉及不同理念的激荡以及官民之间因权利消长引起的激烈博弈。 即使在市场经济中，随着生产力和生活理念的改变，规划也必须适当修改。例如，环保意识兴起之前和之后对城市的愿景可以十分不同。从提倡以车代步、大拆大建、为汽车开路，到提倡以步代车，保存有助行走的小巷窄街，限制汽车进入市中心。愿景变了，规划也随之修改。而且，随着对市场失灵的认识的加深，特别是克服负外部性的技术手段的日益改进(照明、通风、隔音、污水处理等)，官民之间在兼顾自身产权利益和他人产权利益之间的博弈，使得对如何管制土地的使用才能兼顾效率和公正的探索永不穷尽。规划必须反映人们愿景所指示的社会演变趋势，而管制必须体现对市场失灵认识的深化和技术进步，才能因其合理而得到最大多数人的自觉遵守，减少执法成本。 (一)地价、地段、入市自由和市场配置之间的关系 所谓由市场配置起决定性作用，是指由竞争性市场上形成的均衡价格调节资源配置。这就要求两点：价格能自由涨落，要素能自由进出。两者缺一不可。若价格不能自由涨落，价格本来具有的配置资源的功能就被人为废除；若要素不准自由进出，则价格的涨落不能引起供应链和需求链的自动调整，因而经济必然在泡沫和破裂之间徘徊。 因此，允许价格自由波动是市场自动调节配置的秘诀之一。价格过高，供应量虽会上升，但需求量下降，出现过度供给，使价格重新下降；反之，价格过低，需求量虽会增加，但供给量会减少，造成过度需求，迫使价格重新上升。所以，价格的每次变动不但自动导致配置的变化，而且导致收入分配在供需双方间的自动调整。这是具有个人寻租动机的行政配置所永远无法企及的。 允许要素自由入市，是市场能够决定性配置要素资源的秘诀之二。以土地为例，如果城市土地只许国家一家所有，所有土地只许国家一家买卖，如此形成的所谓“土地市场”必然是国家一家垄断，有权管理土地的少数人必定利用国家垄断谋取暴利。同时，尽管地价和房价一路走高，土地的供应并不会随之自发增加，因而地价和房价无从调整，使地市和房市的泡沫难以自动化解，而一旦最后破裂，对经济的冲击也就格外巨大。 土地不像资本和劳动有高度流动性，土地的最大特点是不可移动。因此，土地的价格取决于其特定的地段。高度同质的商品可以票证化，例如，粮票、布票，可以对应各处的粮食和布匹而不会引起纠纷。地段的唯一性却使地票若不对应于特定地段便无意义。自古以来，土地市场的买卖，都以载明土地四至的地契为凭证。现代美国的地契更注明纬度和经度以表明唯一性，才有市场价值。中国出现的没有四至的地票，充其量只是计划经济中流行的配额概念的残余，和市场经济格格不入。 (二)一个困扰中国已久的两难问题 以上分析说明，若要市场起决定性的配置作用，就要允许所有土地入市交易。这本来是常识。可是，中国面临如下两难问题：一方面，现行的规划和管制赋予政府收购农田和供应所有城市用地的垄断特权，如此，也就没有土地市场的发育空间；另一方面，既然土地市场连发育空间都不存在，土地配置就由政府当仁不让，因而承袭自中央计划的现行规划和管制继续大行其道。到底是先有现行规划和管制地推倒，再有真正的土地市场的诞生，还是先有真正的土地市场的发育和成长，再有现行规划和管制的退出，就成为一个纠结不清，至今困扰中国的问题。 《决定》公布后，本来集体土地有望平等入市，土地市场的发育空间有望大增之时，官学两界的争论焦点却发生转移，变成一场如何看待城乡土地的规划权和管制权，在决定土地用途时，这两种权力和土地市场之间孰主孰从的激烈争论(华生，2014；盛洪，2014；周其仁，2014；郑振源，2014)。需要指出的是，从1950年代起，中国的城市规划权和土地的用途管制权就一直为政府一家垄断。1982年通过的“文革”后第一个宪法，更赋予政府拥有对城市每一寸土地的所有权、规划权和管制权。问题是，政府是否用好了这种权力呢?答案是不敢恭维。 1949年以来，先有前三十年的城市化不进反退；最近三十年政府通过卖地财政实现地租的极大化，并有权指定土地的分类和用途，旧城改造虽然取得举世瞩目的成就，但新城和新区的建设又问题丛生，难以为继。一边是鬼城和空城的四处崛起，一边是廉租房的严重短缺，致使高达2.6亿的外来打工者只能浮游于日益蔓延的各地贫民窟(城中村)中，构成贫富悬殊、负外部性的抑制和公共服务的提供却有天壤之别的惊人对照。这种规划和管制为何竟将中国带进这样一个不可持续的境地呢? 我们究竟需要什么样的规划和管制呢?中国政府拥有的规划权和管制权不可谓不大，为何却出现化地不化人的城市化和经济结构的扭曲呢?现行规划和管制能发育出使土地市场良好运转的地权结构吗?土地用途究竟由谁主要决定?这是本文想讨论的四大问题。笔者提出一管之见，求教于陈锡文先生和其他同行，抛砖引玉，引起更深入的讨论，以求尽速推动土地制度的良性改革。 二、发达市场经济实施规划和管制的实践及对中国的启示 (一)由关税和配额的区别而来的启示 我们究竟需要什么样的规划和管制呢?先以关税和配额为例寻求启示。两者都是行政管制，但效果有天壤之别。由于全球化的发展，各国必须按照比较优势组织生产。丧失比较优势的部门要缩小规模，以释放资源去壮大有比较优势的部门。为了减小调整成本，各种要素要有序退出劣势部门，避免工人立即失业，形成社会问题。为此，提倡全球自由贸易的WTO允许各国短期内保护本国劣势产业，以免立即崩溃。 但WTO反对配额，提倡关税。关税是在国际价格之上加码。如此形成的国内税后价格的基准毕竟是世界市场的均衡价格，因而仍然能随全球供需的变化而变化。换言之，国内的税后价格仍能反映资源的相对稀缺性，因而仍能提供配置资源的信息。⑥ 配额却将一国的生产者和国际价格的变化趋势完全隔绝。但如此一来，丧失比较优势的部门得以回避国际竞争，致使经济结构得不到调整。⑦究其原因，配额对本国产业的保护并非基于对国际均衡价格的加码，而是基于对进口数量的限制。这种数量限制由行政部门拍脑袋决定，和市场配置没有内在联系。一旦进口配额确定，即使国际价格有激烈变动，国内价格也不受影响，因而无法对国内生产者带来压力。这就完全违背了采取短期保护措施的初衷，导致技术停滞，经济结构僵硬，资源配置无效。 此例说明，行政干预的好坏之别在于是否以市场配置为前提，根据市场价格指示的基本趋势因势利导，而不是取而代之。关税保护的高妙之处在于只在国际均衡价之上适当加码，因而可以随均衡价的变动而变动。但是配额依赖数量控制，不管制订时是否有其合理性，必定因世界各种因素的变化而很快过时。配额真要成功，必须随国内生产力的变化和世界市场上的供求变化而时时调整，才能既防止劣势产业被立即冲垮，又防止其自满和僵化。但是，要求时时计算合理配额的想法是不现实的，完全违反官僚机构惰性十足的本性。 (二)发达市场经济实施规划和管制的起因 土地利用涉及噪音、污染、阴影(阳光权)、拥堵、犯罪、贫民窟、病菌滋生地等负外部性；同时，公共用地的供应若依赖市场，常有短缺。作为对以上两种市场失灵的反应，适当的规划和用途管制能提高整体土地的使用效率，促进社会公平，减少各种谈判和诉讼带来的交易成本，因而有其必要(Miceli，2011)。在漫长的农业社会中，因居住分散，经济活动主要在大自然中进行，上述两种市场失灵并不显著。加上法治社会中政府可凭借征地权(Power of Eminent Domain)提供公共用地，凭借警察权(Police Power)干预负外部性，而民众则可凭滋扰法(Law of Nuisance)限制邻居的负外部性，捍卫自身权益。所以，在规划和管制理念兴起之前，公共用地并非毫无保障，负外部性也并非肆无忌惮，毫无约束。 城市化带来企业和人口的密集，经济活动的深度和广度日益提升，负外部性的密度和强度也日益加强。同时，密集的人口和企业对基础设施、绿化和环保等的公用土地的需求日益强烈，而供应则明显不足。事后的干预和诉讼显然不如事先的预防，后者可以避免市场失灵造成的实际损失，也能节省大量谈判和诉讼的交易成本。所以，规划和管制的理念便在西欧和北美城市化的中后期应运而生。 以美国为例，1926年，各州陆续通过的用途管制授权法(Standard State Zoning Enabling Act)，由地方掌握规划和管制的制订和实施(Fischel，1985)。作为城市化和现代化先行者的纽约市，类似法律的采用虽然早了十年，但以1920年计，纽约州的城市化率已高达82.7％。同年美国东北部的城市化率也达77.6％。⑧可见在这些地区，城市的形成其实早在规划和管制付诸实施之前，因而这些城市的土地配置主要依赖土地市场。当然，从全国来说，1920年美国城市化率还只有51.2％，因而后起的城市，特别是西部和南部，受规划和管制影响较大，那里的城市即使是城市的闹市区也显得整齐划一。相比之下，美国东部、东北部、中西部城市在规划和管制兴起之前早已崛起。由于依赖土地市场的配置，存在道路狭小，土地用途和建筑用途高度混合的城区(例如，曼哈顿的中城和下城一带)。这些特点一度为某些理想主义的规划专家所诟病，但是这些城市充满活力和创造力，符合环保和健身的理念，反而符合今日的愿景。 英国采用类似规划和管制的理念更迟。针对第二次世界大战时伦敦等大城市遭到严重轰炸，破败不堪，急需重建，由工党运作，1947年通过开发权法案。当时欧洲主要大城市，例如，伦敦、巴黎、罗马等早已形成街道狭小而密布、人口和商业高度密集的城区。欧洲城市一般比较紧凑(compact)，人口密度高，郊区也没有像美国后起城市那样蔓延(sprawling)。由此看，欧美较早崛起的城市，其核心地区的整体布局主要借助土地市场和法治，现代规划和管制的影响不大。主要是后起城市，以及需要旧城改造的地方，受到规划和管制的较大影响。 土地用途管制从其针对不同的负外部性而采取的对策看，大体分为三类。⑨一类是根据功能的不同而将城市及其周围的土地划分为不同功能区(zoning)，例如，可以有纯住宅区、商住两用区、纯商业区、工业区、绿化带、农业区和特殊功能区(港口、机场、军用)等。土地根据功能分区的初衷是要预先降低不同功能区之间的干扰。第二类是对建筑的密度和高度加以限制，防止人口过密，例如，以独栋花园洋房为主还是以高层公寓为主的选择，可以预防贫民窟的出现。第三类是从人文历史传统和保值出发，要求所有建筑，无论新旧，维修或新建时必须和原来的历史风貌相一致，以防已有房屋价值的贬损。 (三)发达市场经济实施规划和管制时的制度背景和经验教训 由历史回顾可见，发达国家在推进规划和用途管制理念时，其制度背景是：(1)早已存在土地私有，并有高度分散的地权和发达的土地市场，每块土地通过交易有了基于其用途的均衡价格，可以作为规划和管制的主要参考；(2)司法独立并保护私有财产，使规划和用途管制在干预市场失灵的同时必须兼顾所有业主的利益；(3)民主化的政治体制要求规划和管制变得公开、透明，并欢迎社区民众参与修改已有的规划和管制条例；(4)规划和管制理念兴起之前，一些最有活力的城市核心区早由土地市场的引导而形成，以土地混用和建筑混用为特色，给这些城市带来经久不衰的活力，并给规划和管制以长久而丰富的启示。 发达国家在实行规划和管制时也走过弯路，主要表现为滥用征地权，即以不成立的公共利益名义强征业主物业，或对业主探索土地和建筑如何实现更高价值的自由过度限制(torts)(Epstein，1985)。规划和管制本来针对市场失灵，如果超越这条界线，企图全面干预市场活动，就走向反面，对城市的健康发展反而有害。例如，城市用地的分类如果过于刻板，各区的土地和建筑在使用上完全不得混用，则土地使用效率必定下降，市区面积必然向郊区作不必要的蔓延，迫使基础设施不断延伸，使用率低下，提高了城市化的成本。 后起的洛杉矶由于对土地的用途和建筑层高严格限制，造成城市基本以平面铺开，地铁成本变得过高而难以兴建。居民不得不主要依赖开车，蒙受雾霾和拥堵之苦。洛杉矶向四周郊区的蔓延恰恰发生在规划和管制理念兴起之后。洛杉矶一度被视为现代化都市的新标本，但时至今日，由于人们理念的转变，反被视为城市化未能有效发挥集聚效应，违反环保和健身原则的典型。⑩当然，美国地广人稀，人均收入又高，也许尚能支撑这种城市化模式。但如果被中国大规模复制，从人均资源禀赋看，无疑将难以承受。 美国从1950年代起针对过于机械的土地分区(zoning)弊病，出现要求对土地和建筑的混合使用有更多的宽容的呼声。雅各布斯(Jacobs，1961)是这种思潮的代表人物。她的名著《北美大城市的死与生》好评如潮，影响一代人的思维。面对大城市日益失去活力，雅各布斯认为，社区要有活力，从土地用途、建筑用途和居民构成来说，不能纯而又纯，最好是由各种收入水平、各种职业阶层、各种上下班时间相互交叉，有紧密联系的居民组成。街区内有吸引人们行走和互动的网络状小路，设有各式商业服务。她严厉抨击一些后起的北美城市，由于分区过于刻板，上班时间，居民区一潭死水，一到下班，人群纷纷开车回到郊区，市中心的商业区和办公区顷刻之间成为鬼城。她发起抵制兴修横贯曼哈顿的高速公路，为纽约保存了中城一带活力四射的大片社区。更有学者指出，郊区的蔓延根源于规划和管制，应该修改过时的规划和管制，吸引郊区居民回流，使城市中心复活(Garnett，2006)。事实上，随着健身和环保意识的提升，厌倦于郊区生活的人们正向城市中心回流，重新体验能够以步代车，与邻居有更多互动，并能分享五彩缤纷的城市文化活动的快乐。 (四)我们究竟需要什么样的规划和管制 回到本文提出的第一个问题，即究竟需要何种规划和管制?从发达国家的历史看，规划和管制从来没有替代市场，而是对市场失灵的反应。从实证看，纽约、伦敦、巴黎、东京、香港、首尔以及上海的浦西(文贯中、熊金武，2012)这些世界级都市中最有活力的街区都是以土地和建筑的混合使用为主，似乎并不符合早期规划和管制理念。例如，纽约、东京等城市的市中心有林立的高楼大厦，底层往往是商铺，上面几层作办公之用，甚至有开辟为工场的，最上面则为公寓。 尽管这些社区中的土地和建筑的使用高度混合，却可提供既高度有效率又趣味横生的人际互动机会和层出不穷的商机，暗合城市化的本义。由大家趋之若鹜以致寸土寸金看出，民众和企业并不认同机械划分土地和建筑功能的理念。面对负外部性，并不一定需对土地和建筑的用途进行机械分类，或对混用的完全禁止。有些负外部性随技术进步而得到克服。例如，下水道、污水处理、排气、隔音等技术的发展，使产生大量油烟、污水、噪音的饭店、洗衣房、酒吧、夜总会等可以和住宅公寓并存。当负外部性造成的损失小于新的使用带来的效益时，也可以用补偿的办法使受损者放弃对土地和建筑的混合使用的反对。 当然，有些企业确有严重的负外部性而需要被隔离，也确有居民需要安静的环境养育子女，因而追求管制更为严格、功能更为单一的社区。在市场经济中，只要有足够的需求，开发商就会开发出专门的工业区，以容纳有严重负外部性的企业或专门的住宅区，满足人们的特定需求。有些高级住宅区和一些有历史价值的社区，甚至在一般的管制标准之外又自愿订出更为严格的民约(covenants)。一般来说，住宅区越高级，出于自愿的选择，会接受越严的管制。但这种高度管制的社区的出现又是以城市的其他地方存在大量的混用社区为前提的。民众可根据偏好和购买力选择，各得其所。所以，发达市场经济以市场为主配置土地，辅以规划和管制，结果城市风格千姿万态，农村美丽富饶，避免了千人一面的单调和城乡的二元结构。 由此看，作为对第一个问题的回答，首先，规划必须有民众广泛的参与制订，而不仅仅是长官意志的体现。各地发展水平不同，历史、地理、人文条件十分不同，规划要反映当地民众的愿景，并随经济、社会和理念的演变而修改，就必然是地方性的。允许各地有不同规划，社会整体反而五彩缤纷，避免雷同。其次，为实现愿景，需要对土地和建筑的用途实施必要的管制，但目的是余留公共用地，并将导致负外部性的使用方式过滤掉，而不是禁止土地本身入市交易。所以，只要没有列于负面清单上，应允许对土地和建筑的混用的探索，以提高土地使用的效率。再次，规划和管制应该对所有的市场失灵一视同仁，而不应随所有制的不同而区别对待。这样才能真正匡正所有的市场失灵。 三、为何现行规划和管制必定堵塞土地市场的发育 (一)现行土地规划和用途管制的反市场本质 中国的中央计划在名义上已于1990年代初结束，迄今为止又未发育出土地市场，二十多年来土地是靠什么机制得到配置的呢?答案是，现行规划和管制不但有规划和管制之名，更有直接配置土地之权。若从土地的机会成本的角度看，则更能看出市场经济中的规划和管制与中国现行的规划和管制之间的本质不同。 根据土地的机会成本(也即各地土地市场上的均衡价格)，一国边界内的土地可以分为三大块：(1)人口和工商密集，土地的机会成本远高于农田价值的城区；(2)远离城市，土地的机会成本极低，只能用于农牧的纯农区；(3)两者之间的所谓近郊和远郊。在市场经济中，三类土地都可以私有，并有按现有的用途入市交易的自由，但是，这在中国是不被允许的。首先，中国宪法规定城市土地一律国有。其次，纯农区的土地即使以集体出面也不准自由买卖。再次，近郊和远郊仍作为农田的土地，其机会成本随着城市向外扩张而日益上升。在市场经济中，由于规划根据土地的机会成本制订，并定期修改，一般会预先将机会成本已经显著高于农田价格的土地纳入城市用地范围，允许自由入市。但是，这在中国现行土地规划和管制下是不被允许的，因为买卖农田为政府垄断，改变农田的使用，转为城市用地，更属政府特权，不容民间参与。 在市场经济中，也有城市规划落后于城市扩张的时候。这时，尽管城市边界外的农地仍可自由入市，但不得改变现有用途。这就给人一个印象，中外一样，土地由农用转为非农用完全由政府一家做主。其实，业主可循三种短期和长期的努力，力图将土地升值化为现实。首先，由于存在土地市场，可以公开获得土地的市场价格(机会成本)，因而可以个案向土地用途管制当局申请改变用途。其次，通过参与社区规划和管制的修改，将城市规划的边界按土地机会成本所给出的信号向外推进。民主政治下城市规划和管制邀请民众参与修改，加上官员民选，不可长期漠视民意。再次，政府若以公共利益为由，规定这些土地继续作农田或绿地之用，则业主可根据市场价值要求政府收购开发权，得到补偿，以此维持土地现有用途。 三种情况都以土地市场上产生出来的价格(即土地机会成本)为理由，要求规划和管制改变土地的现有配置或获得补偿。所以，无论土地的用途最终发生改变还是维持不变，都需要以土地市场的存在及其所提供的价格信号为参照，体现了土地市场的决定性作用。规划和管制因这三种匡正之道的存在，才不会与客观实际过于脱节。然而，中国并不存在这些渠道。现行规划和管制单方面赋予中国政府对城市土地所有权和处置权的垄断，对购买农地的垄断和对农地转为城市用地的批准权的垄断(郑振源，2014)。这种制度安排为行政直接划拨土地扫清了一切障碍，但也扼杀了土地市场发育的一切空间。 尽管政府拥有巨大的配置权力，却无法解决以下问题，即如何自动平衡土地的稀缺性和需求的无限性之间的矛盾。在市场经济中，通过价格的涨落便能平衡供需。现行规划和管制既然扼杀了土地市场，又如何平衡供需呢?答案是，现行规划和管制只能依靠在土地所有者和使用者中建立歧视性的身份制，和尊卑分明的所有制，以强制实现土地供需平衡。但是，这种平衡建立于对市场和法律面前人人平等的蔑视，对农村土地集体所有的歧视，对党的自愿原则的无视和对进退土地集体所有制的自由的否定之上。因而，起着加固城乡二元结构的作用。例如，以国有比集体高贵为由，允许国家通过圈地廉价占有集体土地；又以集体比个体高贵为由，在将个体拥有的土地集体化后，又不准个体自由退出。同时，对比一些鬼城和某些城中村，可以看出现行规划和管制因土地所有制的不同而对市场失灵采取十分不同的态度。前者在规划和管制下，拥有大面积的绿化带、宽广的马路、舒展的广场，却冷冷清清、无人使用；后者为规划和管制所遗忘，尽管一些城中村内人丁兴旺、商机无限，却因公厕和下水道的缺乏，污水横流、臭气熏鼻、绿地稀缺、道路杂乱、住房拥挤，而这却是大批农民工安身立命之处。 中国现行的土地规划和管制在常常罔顾市场失灵的同时，又取土地市场而代之，直接配置所有的土地。这种凭长官意志决定土地用途和配置，也使中国付出很大代价。例如，碰上以辖区内拥有重化工业为荣的长官，可以一声令下，让喧闹的车间、冒浓烟的发电厂和臭气四散的化工厂迁入境内，对古城、老宅、深巷却可以不惜毁于一旦。中国现行的忽视价值规律的规划和管制，和当年为应对市场失灵而兴起的规划和管制，可说南辕北辙。这就是为何现行规划和管制尽管获得很大的权力，却因扼杀了只有要素市场才能产生的信息来源，必然造成经济结构和城乡结构的高度扭曲。这是对前文提出的第二个问题的回答。 (二)地权为何要尽量分散 既然好的规划和管制以土地市场的存在为前提，为了重建真正的土地市场，我们需要何种地权结构呢?这是前文提出的第三个问题。为了回答这个问题，先看土地作为要素的特点。与资本和劳动不同，土地本身其实无法流动，所以，土地市场具有高度的地方性和区位性。如何才能使各地的土地市场避免割裂而具有全国的统一性呢?首先，必须允许地价向全国传播；其次，必须取消各地土地市场上的买卖双方的身份和地域限制；再次，土地用途管制必须基于土地的机会成本，并只针对市场失灵，而不管带来市场失灵的土地由谁所有，因而一切土地在市场和管制面前一律平等。如此，虽然土地无法流动，但买卖双方以及他们的资金可以在各地土地市场之间流动。如此，各地地价通过购买者以及他们资金的流动性而向全国自由传递，互相影响，形成全国城乡统一的土地市场。 上文指出，如果土地市场只有政府一家可以买卖，是最坏的垄断市场。如果在政府之外，实行身份和地域的限制，只准当地的集体组织有权向当地的土地市场提供土地，则除非每一地的集体数目十分巨大，拥有的土地又十分狭小，不然土地市场一般来说仍将沦为寡头垄断。这是因为土地的区位性和非流动性，每处的土地供应只能局限于很小的区域之内，例如，局限于一个镇或乡之内，导致土地市场的高度地域性。如果每个乡镇除国家一家有权购买土地外，只允许寥寥几个集体(一般一个镇有10个行政村，但不是每个行政村同时会有土地供应)有权入市出售土地，则当地的土地市场仍将因高度垄断或寡头垄断而扭曲。 由此看，土地要素的市场配置要有效且公正，首先需要将明确界定的土地所有权尽量分散在民间手里，不能由政府、集体或个人垄断。任何垄断都会导致坏的市场经济。所谓所有权必须明确界定，主要是指所有者对自己的土地有排他性和最终的处置权。其次，土地所有者不分身份都可以自由入市，同地、同市、同价，竞争性地向土地要素的需求者转让自己土地的所有权或其派生的各种产权。市场配置机制的原则是市场面前人人平等，出价最高者得之。现代经济学和经济发展的实践都反复证明了，只有在充分竞争的土地市场上形成的均衡价格才包含有效配置所需的信息。所以，绝大多数国家不管一开始的土地制度是否完全公有，最后都演变为允许土地民间私有，或允许事实上的私有(如英国的fee simple)，使市场既有深度又有广度，以提高通过土地市场配置土地的效率和公正性。这里的关键是，虽然市场通过价格配置资源，但配置的有效性取决于竞争的充分性。 在市场配置下，虽然土地并非人人能够拥有，但大家都因这种制度安排而获益。这是因为，土地市场上的买者和卖着身份平等，并不以身份为理由剥夺任何人的参与权。能不能得到土地，在于出价高低。而能不能出高价，不在垄断，而在使用土地的效率。使用效率越高，则越有实力出价高，土地便是这样由低价值使用流向高价值使用。即使没能得到土地的人也得益于整体资源配置的更为有效，得益于随之而来的繁荣和更多的就业机会。因此，在土地市场面前机会均等，交易出于双方自愿，不但符合效率原则，也符合公平正义原则。 (三)土地私有、道路网络、土地和建筑的混合使用以及集聚效应 在地权分散的所有制下，土地使用效率也会大大提高。这可以通过比较“新浦东”和“老浦西”得到证实(文贯中、熊金武，2012)。“老浦西”开埠时，土地私有，地权高度分散，在土地市场的配置下，形成道路密布，邻里紧凑，沿路两边布满各式商店的街区(即英文所称的street block，一般由4条街围成)。每个街区内又有四通八达的弄堂，像毛细血管一般将街区每个角落连为有机网络，并与周边大路连接。这些弄堂是提供户外活动、集聚人气的空间，促使居民密切互动，符合城市化的新理念。 高度分散的地权带来的一个自然结果是，由于所有的业主都要拥有自由进出自己物业的通行权，便容易形成拥有毛细血管般的小巷，为密集的人口提供空间，进而为无限商机提供土壤，促使街区土地使用和建筑功能上的高度混用。这种街区有丰富的内涵，生机勃勃，最容易为外来农村人口的谋生和定居提供机会。由于存在有强大的吸收农村人口的能力的社区，城市的集聚效应大大提升，更符合内生增长的要求。由于道路密集，既防止了街区的过大，又提供适宜行走的环境，周边又有各式服务和商店，使居民觉得没有开车的必要，十分符合环保和健身的原则。这种模式显然更值得人口众多、耕地稀缺的中国借鉴。 国外和中国台北类似的例子也很多。东亚几个人口密集、交通便捷的大城市也得益于地权分散和土地市场的直接配置。例如，中国台北就有很多道路密集、人声鼎沸的小区，像台湾大学南门外与大路垂直的很多小街，便有各式商店、影院、书店，入夜更有吸引熙熙攘攘人群的夜市；首尔的南大门、东大门以及梨泰院和解放村一带，像迷魂阵一般的小胡同里分布了数以百计的饭店和店铺，从早到晚，顾客如云；东京的上野、浅草和池袋一带密如蛛网的小街深巷四通八达，又有无数商铺、旅店、饭铺，使市民流连忘返。这种密布小街、胡同，有无限内涵和活力的街区，在纽约、伦敦和巴黎也随处可见。它们的形成得益于土地私有和地权分散，并在由市场配置起决定性作用的环境下形成基本格局，后来又在规划和用途管制(zoning)的辅助下，通过合理限制负外部性而趋于完善。 相比之下，“新浦东”借助现行户籍制度和土地公有制，对土地、资本和人口等要素的配置以行政导向为主。由于政府可以廉价获得大片土地，因而往往随意决定土地用途，土地市场不起任何作用。结果浦东形成与浦西和东亚其他大城市完全不同的景观：高楼林立，绿地连片，人口密度低下，街区大而无当，空洞无物，土地使用单调而浪费。浦东一个街区平均来说几倍于浦西，固然可以奢侈地建高楼、铺草地、设置大片停车场，其实严重违反要素禀赋决定的国情。除了陆家嘴金融区等比较接近浦西的沿江一带，因能分享到浦西的人气而避免了冷清，向东、向南不远处就能见到大而无当的街区，除了气派的通衢、高耸的楼盘、开阔的绿地、森严的围墙外，并无其他内容和细节。空空洞洞的街区内部，即使有小路和通道，也已被高墙大门封锁，以示对路人的敌视和警惕。这种拒人以千里的态度其实大可不必，因为街面上本来就行人稀少，冷冷清清，路边既无吸引市民踊跃前往的文化历史景观，又无令行人驻足留恋的橱窗门面。浦东的街区缺乏浦西那种毛细血管般的弄堂，密集而多元化的人口，无处不在的服务网点，白天留不住行人，入晚更有人去楼空的肃杀，自然无法像浦西的街区那样生动活泼起来。 街区过大的另一遗患是，每平方公里内的道路密度降低，相互交叉的路口也相形减少。(11)十字路口因可同时吸引两边顾客，本来是商家的必争之地，却在浦东的道路格局下显得格外稀少。不过即使有，也多未得到开发，使街面显得单调、冷清，行人也就更觉索然无趣。由于可资介绍的内容少得尴尬，上海交通地图干脆将浦东街区和道路按比例大大缩小，以便将版面留给更值得介绍的浦西。(12)偌大一个浦东，紧挨人满为患的浦西，却落得如此萧瑟寂寞，形影相吊，完全不像一个典型的东亚城市。这种咄咄怪事正是完全排斥土地市场的现行规划和管制大行其道的结果。由于对中国真实城市化率的提高贡献甚微，违反城市化重在化人的真谛，也违反国情和环保，浦东模式对人口众多、农村人口急需城市化又缺少资金的其他地方，实在是缺乏普遍意义。 不料浦东模式连同其固有的弊病却被现有的规划和管制到处复制，以致鬼城和死城四处崛起，房市泡沫化蔓延全国。可见，国家高度垄断的地权结构的固有缺陷，在现有规划和管制下被不断放大，使中国的城市化走上化地不化人的畸形道路。这就是为何在改革现有规划和管制之前，必须改革现有的地权结构，使地权尽量分散化，才能发育出良好的有竞争性的土地市场。地权分散化而又不引起社会震荡的诀窍，在于政府主动将农民从土地集体所有制中自由退出的权利还给农民(文贯中，2012A)。这是对前文提出的我们需要何种地权结构这第三个问题的回答。 四、土地用途究竟主要由谁决定? (一)规划和管制必须基于土地的机会成本 回到第四个问题，即土地用途究竟主要由谁决定?对此，陈锡文先生强调：“在土地利用领域，至少在农地规划利用这个领域，市场不能够起决定性作用。市场的作用要在用途规划和确定的范围内发挥，因为土地是分类的，不能跨界使用，在每一类土地范围内需要更好发挥效益时，才能让市场发挥作用。”(13)从引文看，陈锡文先生承认在每一种土地的使用类别内部，应该发挥市场配置的决定性作用。 但是，在不存在土地市场因而不存在土地机会成本的信息的前提下，规划和管制部门如何准确预测不同部门对土地的需求，并能以准确的比例将土地分类，满足不同部门对土地的需求呢?这种分类比例究竟来自何处呢?在不同类别的土地之间需要改变用途时，又根据什么信息予以批准或否决呢?市场会承认这种由规划和管制部门确定的分配比例吗?举一个例子。如果以木材有负外部性、容易着火为理由，规定全国的木材在各省市之间，进而在省市一级的农业、重工业、轻工业和服务业之间如何分配，必须由政府决定。只有在这之后，才由市场决定木材如何具体配置到每个单位和个人。对这样的提议，大家会说，木材如何分到各个省市、又如何分到每个省市下面的各个部门，政府有这种信息吗?如果没有，这不是盲目配置吗?木材市场在省市之间、部门之间完全割裂，哪里有全国统一的木材市场呢?如果一个部门木材过剩，另一个部门短缺，它们相互之间又不允许交易，又该如何调节呢?如果将上例木材换成土地，就可立即看出为何陈锡文先生的提议值得商榷了。 陈锡文先生的观点暗含的前提是，土地的分类和用途转变可以脱离市场信号而独立地、准确地完成。果真如此，又如何解释目前的工业用地大量过剩，鬼城、空城四处崛起，高价楼盘大量空置，而廉租房和廉价房严重短缺，房价与民众的平均收入比十分离谱，两亿多外来打工者居无定所，导致城中村悄然蔓延呢?又如何解释中国的经济结构、社会结构和城乡结构的高度扭曲呢? 如果土地用途的分类比例错了，又按错误的比例配置土地，就意味着每一种类别的土地不是短缺就是过剩。如果没有土地的机会成本，如何分配不同用途的土地就失去基准。可见，政府可以硬性指定土地的某种分类，却无法平衡土地的供需。目前，四处出现的鬼城和空城，不是说明了土地供需失衡吗?又如，小产权房和城中村在满足中下阶层和农民工的迫切需求的同时，显然需要必要的规划和管制，以限制负外部性，弥补公共用地的不足，规划和管制部门又到哪里去了呢?中国的规划和管制部门一方面抢着做自己不能胜任的土地用途分类和配置，造成结构性扭曲；另一方面又歧视集体所有制，拒绝为小产权房和城中村作规划和提供管制，以便为日后的拆除埋下伏笔。这种规划和管制又如何能公正而有效地配置土地呢? 那么发达国家为何能既实行规划和管制，又能避免经济结构和社会结构的长期扭曲呢?回答是，规划和管制必须坚守纠正市场失灵的本色，拒绝喧宾夺主。由于允许所有土地以现有用途自由入市，因而至少都能获得各自的市场价格，也即机会成本。土地价格应该是一条由市中心向四郊递降的连续曲线。如果相邻土地因使用的类别不同而发生价格断裂，则表明土地使用的分类有作调整的必要，除非以公共利益的理由维持现有用途。所以，土地使用的分类由土地市场起决定性作用。政府只在需要控制负外部性以及需要征地以满足公共利益的场合，才当仁不让地起决定性作用。此时政府应该不论土地的所有制差别而一视同仁。政府要求所有的土地使用和用途改变首先向政府申请批准，是要让规划和管制像过滤网一样，过滤掉那些有负外部性的土地使用，而不是单项禁止集体土地本身自由入市，更不是要代替市场配置土地。 规划和管制之所以必须尊重土地市场产生的价格，是因为价格包含供方和需方的大量信息，并能自动调节土地的分类比例。例如，商住用地如果存在短缺，价格会升高，吸引土地流入；工业用地存在过剩，则价格下降，土地会流出。这两类不同用途的土地比例会由价格差一直调整下去，直到这一价格差消失。又如，紧邻的两块土地(城市用地和农地)由于用途管制而发生价格的显著差异，如不准对两者的土地分类作适当修改，则必然引起城乡结构性扭曲。政府在尊重市场均衡价格之外，还必须允许公众参与制订和修改规划，目的在于防止由于市场失灵，地价并不提供充足信息的场合发生资源误配。例如，公共绿地的预留、下水道的预设、公厕和公共道路的建设，需要以公众的愿景作参考，无法完全基于土地市场的价格信号。通过开放性地定期修改规划和管制，可以既防止规划和管制与市场信号脱节，引起结构性扭曲，又可以防止市场失灵，造成负外部性泛滥和公共用地不足。所以，规划和管制不在禁止土地入市，而在匡正市场失灵。只要没有负外部性，规划和管制在有明确价格信号的情况下不应阻止土地改变用途，以免结构性扭曲。 由此看，如果规划和管制基于土地的机会成本，根据各类土地的相对价格的变化而定期修正土地分类，就不会将不同用途的土地普遍地、长期地背离其相对稀缺性，以错误的比例配置到各个部门。所以，从逻辑上说，既然土地的用途决定于其机会成本，机会成本即土地价格又决定于土地市场，因而土地用途最终决定于土地市场，除非存在市场失灵。即使在这种场合，以公共利益的名义征收土地时，虽然该地块的用途由政府根据民意指定，其补偿价格却不由政府决定，而由土地市场上同等地块的市场价格所决定。只要地价不由政府指定，则决定选址时就没有随意性，也即拟议中的公共利益必须同市场所决定的补偿价格旗鼓相当。政府如果不顾土地的机会成本而指定用途，市场可以不予承认。因此，规划和管制不在显示政府的一锤定音，而在消除或抑制负外部性，保证公共用地，以提高整体土地的利用效率。市场配置以各类土地的相对价格的消长，引导土地的大体分类比例。离开土地市场，经济结构的严重扭曲是必然的。 (二)农用土地的划定究竟由谁决定 那么，在农用土地的划定和保护上规划和管制是否应有完全的决定权呢?如果有，陈锡文先生的说法至少部分成立。笔者看来，短期内政府固然可以借助用途管制，将城市建成区外的所有土地划为农业用地，因而陈锡文先生的说法似乎成立。但从长远看，政府必须尊重市场的选择而不能在土地分类上一意孤行。理由如下：只要城市的集聚效应没有穷尽，该城市就能吸引更多的人口和企业，因而有向外扩张的内在动力，从而引起周边农地的机会成本上涨。这正是土地市场传递的重要信号，要求土地分类作相应的修正。无论从拥有这些土地的农民的角度，或是从新增人口和企业的角度，或是从该市的政府角度，都希望这些农地转为城市用地，以增加收入，降低地租和房租，增加就业，容纳更多人口，降低工资上涨的压力。如果土地用途管制当局既不能用公共利益的理由，又不能用负外部性的理由说服民众，却一概拒绝周边的农用土地转为城市化用地，就违背市场信号，阻碍经济发展和扭曲经济结构，因而违背最大部分人的利益，导致社会矛盾的尖锐化。所以，土地用途的分类及其在各行业之间的分布只能维持短期的稳定。长期内，各类土地的分配比例必须随各类地价的相对变化而调整，而不应违反土地的机会成本而武断坚持原来的配置比例。中央对粮食安全的最新提法是，“确保谷物基本自给，口粮绝对安全”。(14)这种提法是实事求是的，也是在允许包产到户后不久就已经做到的。这就为耕地面积在土地总量中的比例由土地市场最终决定创造了很好的前提。只有兼顾农业和其他部门的利益，特别是整个民族的长远利益，使工商业和城市化快速、良性地发展，才能使中国早日实现走出农本社会的百年梦想。 中国的城市化方兴未艾，不但已有的城市会长大，还将诞生新的城市。农村地区许多自然村乃至行政村会消失，许多宅基地会得到复耕。但是，这些变化并不会均衡分布于全国。何时何处以何种形式发生这些变化，在禁止土地市场发育的情况下，没有任何行政当局能获得充分信息。最好的办法是允许亿万农民自由交易他们的土地和宅基地，自愿离开农村，进城定居。他们究竟进什么城市，可以引导，但无法强迫。究竟哪些城市会长大，哪些城市最终只是空城和死城，土地用途管制当局同样没有足够信息。只有土地市场的自由交易才会产生这类信息。 其次，中国的土地用途管制必须兼顾全球化深入发展带来的挑战。随着国际分工和自由贸易的加深，各国经济结构必将继续发生深刻的调整。如果最终各国同意，作为制成品和服务产品的贸易自由化的交换条件，农产品的贸易也必须自由化的话，那么以保护粮食安全和耕地红线为理由，强制性地规定某些位于城市周边的农用土地永远农用的理由就不能成立。如果中国坚持拒绝增加农产品进口，各国可用抵制中国的制成品和服务出口作为报复，中国是无法承受其后果的。可见，今后以保护粮食安全和耕地为理由，不顾这些土地机会成本的改变而阻止其用途改变，不但违反农民的利益，而且在世界上会遇到强烈抵制。 (三)解决之道：规划和管制回归匡正市场失灵的辅助本色 由上述分析可知，陈锡文先生的观点，也即由土地用途管制部门独立于土地市场而决定土地用途的观点，会使规划和管制继续无视土地的机会成本，继续阻止土地在城乡之间、各个部门之间和各种所有制之间的自由流动。在这种设想下，中国最多发展出无数个地方性和部门性的小范围土地市场。这无数个犹如小鸟笼一般的土地市场相互隔绝，所产生的价格互不传递，所交易的土地即使有多余或不足也互不流通。这等于将行政配置从前门请出，又让其从后门进来，升堂主政。按这种方案，中国土地配置将继续由行政配置决定，全国统一的土地市场的发育仍在未定之天，经济结构的扭曲将继续恶化，“三农”问题的解决则遥遥无望。解决之道何在呢?还是回到尊重土地机会成本的道路上来。具体措施如下： 第一，在颁证确权的基础上，允许所有的土地先以目前的用途自由入市，以建立全国统一的土地市场，并根据土地的机会成本的高低将所有土地大体分为三大块：一是人口和工商业密集的城市建成区(机会成本最高)；二是远离城市，只能用于农牧活动的纯农区(机会成本最低)；三是两者之间的所谓郊区。 第二，由于第一大块和第二大块土地的机会成本比较稳定，业主并无改变自己土地的基本分类的内在动力，主要是在较细的使用分类上允许作微调。例如，城市建成区内的有些土地本来只许盖平房，随着人口密度的增加会有盖楼房的需求。只要负外部性得到控制，公用面积得到保证，就要允许对土地和建筑的更有效率的使用和混合使用作合理的探索。又如，纯农区本来规定作粮田的地方，若有改作菜田的要求，从鼓励农民增加收入的角度，不应随便干预，除非增加种粮津贴。 第三，允许郊区这部分土地以现有用途自由入市后，政府非以公共利益的名义不能随便征地，因而这类土地的供应会立即减少。这是因为与紧邻的城市用地相比，价格落差太大。正是这部分土地的分类和配置为现行土地规划和管制所垄断，使中国失去了用于土地用途分类的最重要信息，导致土地在各大部门之间的配置失调和经济结构的扭曲。所以，规划和管制应将城市用地的边界根据土地的价格信号向外滚动推进若干距离，并允许每次新划入边界之内的土地作为城市用地自由入市。这样，城乡土地就被真正连接起来，统一的土地市场就能形成，城市的自然边界，进而土地在城乡之间的合理分配就被基本决定。 第四，位于上述定义的城市边界之内的小产权房和城中村，紧挨城市建成区甚至为其包围。从功能来说，分明属于城区的一部分。现有规划和管制却无视事实，拒绝承认它们的城市属性，又拒绝提供规划和管制。需要改革的是现行规划和管制，而不是抹杀小产权房和城中村的整体存在。后者为解决亿万农民工的进城住宿立下汗马功劳。应尽速承认其合法性，同时提供规划和管制，解决危房和公共设施不足(例如，道路、下水道、学校、绿地等)，以及负外部性泛滥等问题。如此，既能消弭使政府和民众对抗的因素，又使城市中下阶层和农民工有遮蔽风雨的房舍。 第五，政府失去的是本来就违反社会公平的卖地财政收入，得到的却是适用于所有土地所有制的并能永续的涉地税收[(物业税、土地增值税和房产税(房捐)]，可用于当地的基础设施建设。不够部分，地方政府可发行地方公债，并用具有永续性的涉地税收逐年偿还。 五、结束语 中外理论和实践都证明，土地配置要有效而公平，市场必须起决定性作用，同时针对市场失灵辅以规划和管制。这不仅由中央计划经济的失败和现行土地规划和管制日益暴露的弊病所证实，也由发达市场经济城乡共同现代化的成功所昭示。《决定》公布后，由官学两界的争论看出，在土地分类和用途转变的决定究竟是以土地市场为主，还是以规划和管制为主的问题上，尚无共识。本文在向陈锡文先生求教的同时，试图指出，市场配置要求价格的自由涨落和要素的自由进出同时存在，通过供需双方的博弈完成。“配置由市场决定，用途则由管制决定”的观点之所以无法成立，是因为离开市场，土地的各种用途之间的分配比例及其转用究竟基于何种信息，似无解答。这种比例如继续由政府武断决定，则各种结构性扭曲似将继续下去。 为了避免这种局面，土地不分种类和所有制，应有平等权利接受土地价格的调节，自由进出于各个部门。规划和管制在于过滤产生以负外部性和公共用地短缺为代表的土地使用方式，而不是要过滤掉土地市场本身，更不是针对非国有土地。为了土地市场的充分竞争性，地权必须尽量分散，并明确界定。让农民重新获得从强制性土地集体所有制自由退出的权利，是建立充分竞争的土地市场的快速而公正的途径，因而是使社会震荡最小的途径。地方政府应通过社区听证会定期修改规划和管制，以适应经济、技术和人口变化引起的地价变化，克服市场失灵。只要所建议的用途不在关于负外部性的负面清单上，应该予以批准，促使土地的混合使用，以提高土地的使用效率，增加城市的内在活力。 值得注意的是，中国的东亚邻居虽然人口密度更高，但只用三十年左右的时间基本解决“三农”问题。它们除了采用市场经济和对外开放外，还借助于自由移民、土地私有和自由买卖，使市场细水长流、润物无声地在城乡之间有效配置人口和土地。反观中国大陆，1949年至今，六十多年过去了，城乡二元结构仍困扰中国社会的方方面面(文贯中，2012B)。尽早解决“三农”问题已成为时不我待的急迫问题。现行规划和管制在选择性地罔顾市场失灵的同时，又无视市场和法律的平等原则，歧视非国有制土地的入市权利。只有彻底改革，让它回归克服市场失灵的辅助角色，充分竞争的土地市场才能获得发育空间。 注释： ①见新华社受权发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的第一章节。http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm。 ②这里提到的自由，以不损害他人合法利益为限。犹如所谓驾车自由，以服从交通规则为前提一样。此外，开何种车、开往何处、搭载何人、如何处置旧车、购买新车等等方面，车主有完全自由。 ③陈锡文先生指出：“在土地利用和农地规划这个领域，市场不能起决定性作用，只有在土地用途管制及合理规划的情况下，才能允许市场起作用。绝不能跨界运行。”参见他的题为《市场在土地领域不能起决定性作用》的演讲，刊于搜狐网http：//news.sohu.com/20131121/n390500117.shtml。 ④另一个要害问题是土地集体所有制下的农民是否有进退自由的权利。见本文第三节。 ⑤下文分别简称为规划和管制。 ⑥例如，某产品的关税率为20％，国际单价为100元。国内税后价格为120元，国内需求量为100单位，供应量为50单位，进口量为50单位。假设生产力的进步导致国际价格下降100％，变为50元。假设关税不变，该国税后价格下降为60元。由于税后价格的大幅下降，消费者仍会大幅增加需求，而国内生产者面对低价却难以扩大生产。假设需求由原来的100单位增加到1000单位，而生产仍维持在50单位，则进口会扩大到950个单位。所以关税无法阻止该国面临越来越大的进口压力，除非本国企业改进技术，降低成本。由此看，关税不会使国内生产者与国际竞争环境相隔离，国际市场上的价格变动趋势仍可越过关税影响生产和消费，提高该国乃至全世界整体对资源的配置效率和福利水平，防止该国将资源长期用于已经丧失比较优势的部门。 ⑦例如，本来国内对该产品的总需求量为1000单位，进口配额被定为100单位，价格为100元一个。此时，国内生产者能出售900单位(扣除配额后的剩余需求)。现设想国内的总需求量因收入和人口增长而上升为10000单位，该产品的国际价格因生产力的进步，下降为50元。但限于配额，进口仍为100单位。这样，国内生产者拥有9900单位的剩余需求，可高枕无忧，继续以100元的高价出售自己的产品。这样的资源配置显然十分无效。不但本国产品的成本过高，本国消费者的福利也大幅降低。 ⑧以上数据见US Census Bureau(Oct.1995)“Table 1.Urban and Rural Population:1900 to 1990”。 http://www.census.gov/population/censusdata/urpop0090.txt。 ⑨参见Wikipedia中的Zoning条下。http：//en.wikipedia.org/wiki/Zoning。 ⑩参见Eric Eidlin“What Density Doesn't Tell Us about Sprawl”，文章对洛杉矶郊区的扩张作了十分有趣的讨论，并有大量数据。http：//www.uctc.net/access/37/access37_sprawl.shtml。 (11)周其仁与我的一次关于土地问题的交流中要我关注这点。 (12)例如，细心的读者会发现，上海城市交通图(2004年版以及其后各版)有一个不为人注目的编辑说明，透露极有意思的信息。该图以人民广场为中心，根据所在位置到人民广场的直线距离乘以变形系数。换言之，离人民广场越远的地方在地图上的比例就变得越小，最远处比例缩小为人民广场附近的二分之一。如此计算的话，浦东较远的一个街区，其面积可为浦西中心地区一个街区的几倍，却容纳少得多的人口。由此看，形容浦东街区大而无当，空洞无物，并不为过。 (13)陈锡文：《市场在土地利用领域不能起决定性作用》，见《证券时报》网，http：//news.hexun.com/2013-11-21/159876548.html。 (14)见新华社2013年12月24日关于中央农村工作会议的报道，指出会议号召“要进一步明确粮食安全的工作重点，确保谷物基本自给、口粮绝对安全”。这里，只有口粮是提“绝对安全”。http：//www.xinhuanet.com/fortune/2013cjht/23.htm。标签：市场失灵论文; 外部性论文; 经济外部性论文; 陈锡文论文; 自由市场经济论文; 社区功能论文; 市场经济论文; 国有土地论文; 土地用途论文;