德国农业行政管理体系、调控手段及启示，本文主要内容关键词为：德国论文,启示论文,管理体系论文,手段论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
DOI：10.13856/j.cn11-1097/s.2015.02.003 德国是联邦制国家，实行联邦、州、市镇三级管理，现有16个州，12000多个市镇。德国是高度发达的工业国家，经济实力长期居欧洲首位，世界第四位。德国的农业同样十分发达，标准化、信息化、机械化程度高，劳动生产率长期居欧盟先进水平。在欧盟28个成员国中，德国是仅次于法国和意大利的第三大农产品生产国，很好地解决了国内重要农产品有效供给和安全保障问题。同时，德国农业还承担了保护自然资源，特别是生物多样性、地下水、气候和土壤，美化乡村景观，为人们提供舒适生活、休息场所的重要功能。 1 德国农业的基本特点 德国农业以畜牧业为主，种植业与畜牧业相结合。农畜产品种类繁多，主要农作物有小麦、大麦、燕麦、黑麦、马铃薯和甜菜等。畜牧业多饲养奶牛、生猪等。德国的奶牛业发展历史悠久，从1876年开始注册荷斯坦牛品种，已有130多年的育种历史，荷斯坦奶牛起源于德国北部的荷尔斯泰因州和荷兰的弗里生州，故得名荷斯坦—弗里生牛。 1.1 农业份额逐年下降，农业基础地位没有动摇 近几年来，德国农牧渔业产值一直维持在国内生产总值0.8％的水平；农业就业人数和农业企业都呈减少趋势，2013年，农业就业人数占国内总就业人数的1.5％。尽管如此，德国农业产业提供了本国80％以上的食物需求，还承担了美化乡村景观，为工商业提供原材料，为能源部门提供能源的重要功能。农业及食品相关产业就业人数占到国内总就业人数的11％。农业不仅仅是一个产业概念，已经成为经济、社会、文化以及环境的重要组成部分。 1.2 以家庭农场经营为主，区域差异明显 德国主要以中、小型家庭农场经营为主体，随着科学技术水平和农业劳动生产率的提高，农场规模持续扩大，农场合并时有发生，近年来，农场数量每年减少2％以上。德国地区之间的农业结构有较大的区别，尤其是东部和西部之间。德国统一以后，原民主德国的集体农庄经过土地私有化演变为大的农业公司，而西部地区仍以小的家庭农场为主，东部地区90％以上为面积超过100
的大农场，而西部地区农场的平均规模不足30
。 1.3 重视生态保护，鼓励有机农业生产 德国十分重视生态环境保护，对于化肥、农药的使用有明确的规定，在品种、数量、时间以及技术规范等方面均有严格要求。对于奶牛饲养头数等畜牧业发展规模，均根据草地面积确定。有机农业有利于环境保护及农产品质量安全。德国是欧盟有机农业发展最快的国家，有2万多个有机农产品生产农场。德国也是欧洲最大的有机农产品消费市场，有机食品消费额占欧洲生产或进口的有机食品价值一半以上，并以每年10％以上的速度增长。 2 德国农业行政管理结构及职能 2.1 行政管理结构及演变 联邦食品农业部是德国联邦部会之一，设1名部长、3名国务秘书。部长为内阁成员，其中1名国务秘书为常务，负责部内事务运转；其他2名议会国务秘书，主要负责联系国会，进行农业立法协调及争取财政预算等事务。食品农业部下设6个主要的业务局，分别是中央行政事务局，食品政策、产业安全与创新局，食品安全与动物健康局，农业、农产品促进与市场局，有机生态、农业经济与农林业可持续发展局，欧盟政策、国际合作与渔业局。此外，还设有部长办公室、人事办公室、信息安全办公室以及反贪办公室等支持保障机构。一般在每个局下设2～3个司，每个司下设4～7个处，共有14个业务司、72个业务处(图1)。联邦食品农业部下设2个直属局，分别是联邦食品安全局、联邦农业和食品局；直属科研机构包括6个联邦研究所和5个莱布尼茨科学协会属下的研究所。
图1 德国食品农业部架构图 翻译：德国柏林自由大学王慧聪博士。 资料来源：德国食品农业部产业安全与创新司。 现行的食品农业部经历多轮的职能结构调整和名称更换。2001年，德国原食品、农业和林业部改组成消费者保护、食品和农业部，并划入了卫生部的消费者保护和经济技术部的消费者政策制定职能，统一负责食品、农业、渔业、林业、可再生资源、动物保护、农村发展、生物多样性方面的事务及相关国际合作事务。更名后，德国农业更加强调“积极保护自然资源，关注杀虫剂和化学肥料的使用”，避免给下一代造成负担，提供清洁的水、土壤和空气。2005年，消费者保护、食品和农业部改名为联邦食品、农业及消费者保护部，强化了食品安全职能，在负责立法的同时，也负责提出风险管理措施方案。食品安全的联邦级控制中心是食品、农业和消费者保护部，所有相关工作在这里汇合。而自2013年起，因涉及执法等事宜，消费者保护职能纳入联邦司法部，司法部更名为司法与消费者保护部，而食品、农业及消费者保护部更名为联邦食品农业部。 2.2 主要职能 德国的农业部门不仅为全社会提供了安全、优质、健康的食品，为工业及其他行业发展提供较充足的原材料，也为民众提供了优美的环境和新鲜的水和空气。德国是欧盟中森林资源最丰富的国家，森林覆盖率达到31％以上。在德国，住在乡村的是有钱人，从事农业是令人羡慕的职业，当农民是成功的“绿色”人士。德国农业的成功，取决于有强有力的制度保障、政策支持、科研创新、技术推广、职业培训和农业合作等，归根结底，在于其有一个目标明确、管理高效的农业行政管理体系。德国特别注重食品安全，强调在保护资源与环境的前提下发展农业，努力满足社会对农产品需求。德国联邦和各州政府出台了一系列鼓励性措施，推动传统农业向生态农业转型。 在联邦层面，德国联邦食品农业部主要负责农业行政管理事务；在各州，州农业部负责相关事务；在市镇等地方单位，也有州农业部的分支机构及地方农业局负责当地的农业事务。作为重要的组成部分，政府主办的农业科研院所、农业技术推广机构等，在农业技术创新、农业试验示范、技术推广等方面承担了重要职能。作为必要补充，政府支持的各级农民协会、农业商会等机构在农业新技术推广试验、农民技术培训、农情调查和发放农业补贴方面发挥了重要作用。 3 德国农业行政管理的调控手段 联邦食品农业部及各级农业行政管理部门是管理德国农业发展的最高权力机构，其拥有制定、实施及调整农业政策的权力。其基本职能包括制定农业和农村发展战略、保障农产品的有效供给、保护自然资源及生态环境等。与美国等其他国家相同，德国食品农业部是大农业部，其行政的主要调控手段包括经济手段、法律手段、行政手段等方面。其中，经济手段包括财政、金融、税收、保险、价格及贸易等方面，而且以补贴为主。而法律手段主要通过制定及实施农业与农村发展政策来调整和指导农业发展。而行政手段主要是以行政命令的形式制定和发布农业发展政策、引导农业与农村发展方向及人事任免。本文主要介绍其农业支持手段和法律手段。 3.1 农业政策支持 作为欧盟最重要的成员国之一，德国实施欧盟统一的共同农业政策，并随着欧盟农业支持政策的演变而变化发展。欧盟共同农业政策实行以后，德国的农业政策有了较大调整，主要是农业补贴与产量脱钩，推行休耕补贴，将各项补贴和环境、食品安全以及动物福利等因素紧密联系起来，农业政策有从蓝箱、黄箱向绿箱政策倾斜的趋势。支持保护的主要形式是资金补贴，其资金来源主要是欧盟、德国联邦政府、州政府3个渠道，支持保护形式主要包括直接补贴、转型和维持补贴等。 在环境保护补贴方面，为鼓励在农业生产中采取实际行动，使生产向着有利于保护环境的方向发展，在农民自愿遵守有关环境保护规定的情况下，政府给予补贴。补贴主要分为3种，分别是生态农业、粗放型使用草场、对多年生作物放弃使用除草剂。种植业、畜牧业和休耕补贴由欧盟提供，主要是根据土地面积测算。畜牧业补贴按照单位面积承载量测算，可享受补贴的牲畜只有牛和母羊，主要包括粗放化经营补贴、公牛补贴、母牛补贴、牛屠宰补贴、补充款项补贴和母羊补贴等。在农业基础设施投入方面，德国政府主要通过补贴和贷款的方式对农民实施的水利、道路、土地整治等农村基本建设工程给予资助，并且对不同的基础设施进行分类，按不同类型提供不同的补贴额。 德国对农业间接补贴资金的很大部分是用于农业科研和农业技术推广方面，目前德国每百万农业人口中有科研推广人员13人。同时德国全面推行了农村社会保障制度，在农村实行农民和农民家庭的养老、工伤、医疗、意外死亡等社会保险制度，所有农场主、被雇佣的农工、农业机械生产及农业技术服务单位的职工都必须参加该保险，保费缴纳由政府补贴和农民个人缴费共同组成。 3.2 农业法律保障 德国早在1955年就颁布了《农业法》，规定可以采取各种政策措施，保障农业支持国民经济的全面发展，为居民供应最好的食物。《农业法》允许土地自由买卖和出租，出台的《土地整治法》促进了土地调整合并，通过制定村镇规划，发展农业，改善农民生活和生态环境。农业就业人口的收入水平和社会福利达到其他行业就业人口的平均水平。通过几十年的持续努力，农场数量不断减少，农场规模持续扩大，劳动生产率大大提高。 德国有机农业之所以能够高速发展，除了有社会的广泛支持、消费者较强的环境保护意识、产业界的积极参与以及科技界创新突破的工作基础之外，更为关键的是完善的政策和法律保障，为科学合理利用自然资源的有机农业发展提供了坚强保证。同时，德国实施多项措施保证乡村生态环境，促进农业可持续发展。20世纪80年代以来，德国发布相关政策，采取建立国家森林公园、农业自然保护区及杂草保护区等措施，保护农业生物多样性。1998年，制定了《动物保护纲要》。1999年颁布实施的《土壤保护法》，对土壤管理、肥料管理方面提出了明确要求，对肥料中重金属含量作了限制性规定，这些内容都具有较强的实践性和可操作性。2003年实施的《生态农业法》，对生态农场建设提出要求，对农业污染实行严格的法律约束。联邦及各州政府在有关法律条文中严格规定，农业生产中畜禽粪肥施用时间和施用量，每年12月至次年4月为禁止施用畜禽粪肥阶段，避免因植物处于冬眠，吸收粪肥养分能力差，导致污染地下水资源的现象发生。 在德国，要想成为一个合格的农民，必须经过严格的实践劳动锻炼和理论学习过程。联邦法律规定，进入农业职业学校的学生，首先在受教育开始之初，就要与有农业师傅人员管理的农场(或养殖场)签订从事农业生产的劳动合同，并按法律要求在农业协会登记备案，在农业师傅的指导下参加农业实践劳动。学生在劳动的同时，在各州办的农业职业技术学校中参加理论学习，接受实践和理论并举的“双元制”教育。德国的农业职业教育学制一般为3年，理论学习时间占1/3、生产实践时间占2/3。生产实践和理论学习达到联邦法律的规定要求后，参加全德国的农业职业资格考试，考试合格人员取得农业职业资格证书方能成为农业工人，再经过5年的生产实践并经过国家考试合格，才能取得农业师傅资格，才可享有政府对农民实行的各种补贴政策。 德国重视食品安全管理，出台了一系列政策和法律。德国于2002年在消费者保护、食品和农业部下成立联邦消费者保护与食品安全局，主要职能是风险管理和相关事务的协调。德国全国建立了监测网，定期进行抽样检查，实施食品安全监测，每年由联邦消费者保护与食品安全局发布食品安全监测报告。《食品法》是联邦法，由各个州负责执行，包括230多个不同的条例，有《食品标签法令》、《包装法令》、《食疗食品法令》以及各种卫生及兽医条款，还有大量的其他特殊产品的规章制度等。 4 德国农业行政管理的借鉴与启示 4.1 加强农业法治建设，推进依法兴农护农 没有规矩无以成方圆。德国农业法治建设十分完善，针对性、操作性强。涉及土地管理以及生产、经营、服务、管理各个环节，从农药化肥的储藏、使用，到农产品质量安全保障，还是生态环境的保护，都有相应的法律法规予以保障。法律不仅齐备，而且主体明确，要求具体，操作可行。在联邦食品农业部3名副部长中，2名议会副部长的主要工作是协调议会代表，推进农业立法、执法工作，充分说明了法治建设在其行政管理体系中的重要地位。国无常强，无常弱；奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。党的十八届四中全会提出，要全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。要依法兴农护农，要从法律高度确定农业的基础地位，在工作布局、政策保障、投入增长方面予以明确规定。农村土地改革是牵一发而动全身的重大制度改革，对增加农民的财产性收入、拉动内需都有极为重大的意义，要制定严格的耕地保护制度，确保耕地红线，确保农业发展的根本资源；要制定集体土地入市的法律法规，确保农民的利益不受侵犯。要制定农业经营管理法律法规，确保农业生产者、经营者、服务者、管理者合法合规从事相关活动，各行其道，共同服务农业、保护农业、发展农业。 4.2 加强农业生态环境保护，推进农业可持续发展 农业不仅是一个产业部门，其生态环境保护、传承农耕文明、美化乡村面貌的功能也应该受到重视。德国乡村青草满坡、溪水潺潺、空气清新、景色宜人，是生态环境保护成效的最好注释。德国政府和社会十分重视农业生态环境保护，制定系统性、整体性的环境保护政策和措施。如北莱茵—威斯特法伦州为了控制氮肥施用，采取了5条经验措施：①控制用量，严格规定的每公顷每年氮肥施用量不超过170kg。②控制时间，农场只能在2月1日至10月15之间施肥。③技术把关，要求尽量深施或地表施肥，避免喷撒，而且必须是有资质的人员进行施肥。④协会自律，当地农业协会进行施肥指导，加强自律。⑤政府监管，积极作为，严格处罚。党的十八大指出，要发展生态文明，建设美丽中国。要积极引导农业向有利于生态环境保护的方向发展，充分发挥农业的生态环境保护功能。增强对农业生态环境保护重要性的认识，提高全社会特别是农业从业者的意识和素质；加强农业环境保护技术研发和推广，加快农业生物质能源技术利用开发进程；采取补偿措施，减少生产经营者的相关损失。建立系统的农业生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。 4.3 加强农业支持保护，促进农民增收农业增效 德国的农业支持政策主要由3部分组成：①欧盟提供对农场主的直接补贴和市场政策补贴，德国农场主平均每公顷得到300欧元左右欧盟直接补贴。②联邦政府提供涉及农业、农村、农民的各项社会事业补贴，如农业保险、农民社会保障体系建设、大型的基础设施建设、环境保护等。③州及以下地方政府提供农业技术推广、农民培训、结构调整、救灾、环境保护以及支持农场合并、平衡自然条件不同农场的经济利益等支出。德国联邦食品农业部2014年的预算是53亿欧元，其中接近20亿欧元用于给农民发放各种农业补贴。中国农业仍然是弱质产业，要充分利用绿箱、黄箱政策，加大农业支持保护力度。进一步调整收入分配格局，加大转移支付力度，促进农民增收，让农民共享现代化建设成果。稳定扩大支农资金规模，在继续实施“四补贴”的基础上，增加补贴数量，调整优化补贴方式，探索形成农业补贴同粮食生产、环境保护挂钩机制；继续实行粮食最低收购价格，逐步提高价格水平；探索实行粮食等重要农产品目标价格政策，完善大宗农产品价格形成机制。推进新农村建设，提高建设水平，保持田园风光、乡土文化和民族风情，建设美丽宜居乡村。加快发展农村教育、文化、医疗卫生、社会保障事业，加快农村基础设施建设，逐步推进城乡基本公共服务均等化。 4.4 加强农业科技创新，推动发展方式转变 科技是第一生产力，科技是核心竞争力。德国农业科技创新以政府为主导、科研单位为主体、学术独立为核心的政策导向起到了决定性作用。德国农业科技实力雄厚，在动植物育种、生物工程技术、可再生能源利用和开发等方面居于世界领先水平。要更加重视农业科技创新，正视其基础性、公共性和外部性特点，明确农业科研单位在农业科研创新活动中的主体地位，提高各方面保障水平；深化农业科研体制改革，完善成果评价和激励政策；建立农业科研经费保障机制，加大农业科研单位经费投入，建立科学的项目申报和资助制度；加强科研团队建设，突出培养科研领军人才，加大培养科研骨干、后备科研人才及科研辅助人员；加强农业技术推广机构建设，加大农业技术推广人员教育培训力度，加快农业科技成果推广转化进程。加大高层次农业科研人才引进力度，增强对国际先进农业科技的利用能力，加快提高中国农业科技创新能力和水平。 4.5 加强农村人才队伍建设，提高自我发展能力 农业科技成果最终由农民使用，农业劳动者素质决定着农业产业的前途和命运。德国“双元制”的农业职业教育体制下培养的高素质和高技能的农业从业者是其农业成功的秘密武器。因此，中国应借鉴其经验，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民队伍。要加大农业职业教育和技术培训力度，深化农业职业教育改革，推行以能力为本位的教育模式；支持农业职业院校定向培养专业大户、家庭农场主、合作社领办人，为青壮年农民工和退役军人回乡务农创业提供全程免费培训；对部分农村“两后生”开展在职学历教育、技能培训或创业培训等，增强其就业、创业和兴业能力，将他们吸引和留在农业领域；采取必要倾斜措施，吸引农业院校特别是中高等农业职业院校毕业生回乡务农创业；不断扩大农村实用人才带头人素质提升和新型职业农民培育工程规模，加大农村实用人才带头人培养和新型职业农民培育力度，重点开展专业大户、家庭农场主、农民合作社负责人等培训，加快培育和壮大新型农业经营主体，提高创新创业和自我发展能力。
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