公司如何死亡？——公司退市监管政策的改革，本文主要内容关键词为：公司论文,退市论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、抵制公司退市的泛化：公司有人权吗？
所谓公司退市，是指公司因各种原因撤出竞争市场。从不同角度可对公司退市作不同理解。就主观方面而言，公司退市有自愿退市和强制退市之别。自愿退市多属私法自治范畴，由投资人通过股东会决议或以公司章程预先安排等形式实施。例如：我国《公司法》第190条规定因“公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现、股东会决议、公司合并或者分立”等原因而解散公司属于此列；强制退市多属公法规整范畴，通常是指公司因其本身的存在或其行为违反了强行法所保护的公共秩序或公共利益，非出于本身意愿而被迫撤离市场。例如：公司的成立旨在从事赌博、色情、走私、贩毒、贩卖人口等违法活动，而被强制解散。我国《公司法》第189条规定的“公司因不能清偿到期债务，被依法宣告破产的”（注：严格来说，公司作为债务人自己申请破产应当归为自愿退市范畴，唯有债权人申请破产者方属强制退市。）以及第192条规定的“公司违反法律、行政法规被依法责令关闭”而解散的，均属此类。
从客观效果来说，公司退市还可作两种理解：其一，主体主义退市，即公司以终止其主体资格的方式彻底脱离市场。例如：公司因自愿解散、破产、被吊销营业执照或被关闭等原因而最终丧失主体资格，属于此类；其二，行为主义退市，即公司因违法而被公司登记机关或其他监管机关限制或禁止在特定时期从事特定交易活动。此时，公司的主体资格仍予保留，只是行为能力受到限制。例如：上市公司股票被暂停上市或终止上市、公司被责令停业整顿等。
我国现行立法所构造的公司退市机制基本属于“主体主义”模式——将公司退市理解为公司主体资格消亡、公司彻底退出市场。因此，公司退市作为一种处罚措施普遍存在于有关法律、法规之中。与此相适应，理论界也通常在企业主体资格终止的意义上使用“公司退市”一词。这种立法构造和理论导向进一步影响到公司登记机关的监管思维——登记机关习惯于从主体角度监管企业的市场行为，动辄吊销违法企业的营业执照（以下简称“吊照”）。于是，在中国出现了“一次公告、成批吊照”的怪现象，有人戏称为“吊照批发”。以江苏省为例，仅2002年一年即吊照45547户。据说，有的公司登记机关吊照的数量已经超过同年新开企业的数量。
如此广泛的吊照实践迫使我们思考一个问题：作为法人的公司是否应当如同自然人一样享有宪法意义上的基本人权——生存权呢？当今社会已经演绎为法人的世界，忽视法人作为人权的主体不符合社会结构变迁的事实。因此，早在1873年、1881年美国最高法院即通过个案裁决将宪法第14条修正案所谓平等保护条款扩大适用于法人。其后，又通过最高法院的判例将法人的人权延及言论、出版、住所不受非法搜查、财产不受非法扣押等领域。日本也通过司法判例将法人视为人权的主体，甚至还赋予其参政权。德国更是明确在宪法中张扬法人的人权。我国香港《公司条例》第5A条（公司的权力）也规定：任何公司均具有自然人的身分以及自然人的权利、权力及特权。可见，法人作为人权主体已成人权法发展之大势。在我看来，法人享有的最为重要的人权是其生存权，该种权利既包括对抗他人对法人自治权的干预，也包括对抗立法者采取过于宽泛的“法人死亡”政策，还包括对抗法人登记管理机关采取普遍吊照的处罚措施。法人生存权在商法领域中的体现是——各国立法普遍降低法人的成立门槛，促成法人出生；法人一旦出生，则坚持“企业维持”原则，反对随意解散法人。维护法人生存权有利于培育健全的团体社会，实现社会自治；也有利于促成政治民主和节约经济资源，故应成为我国的一项宪法原则。
如果坚持维护公司生存权的基本主张，一个正常的退市机制应当是以“自愿退市为主、强制退市为辅”，自愿退市和强制退市至少应当维持适当平衡。（注：但强制退市应达到多大比例，可作为良性退市机制的判断标准？应无统一答案。但从理想主义的角度来看，强制退市越少可能说明市场行为越规范。当然，这种减少并不是一种刻意的执法瞒报。）如果一个国家的商事主体主要依赖强制方式、批量性地离市，那么，不是这个社会的法律出了问题，就是社会本身有问题。因此，我国工商行政管理当局应当检讨大规模强制退市的监管思维。我认为，在这场以“治乱世用重典”为指导哲学的市场整顿斗争中，并无赢家。尽管违法者因其违法行为而遭受了一定惩罚，但全社会却为此付出了代价。（注：而且，由于我国并未建立全国联网的信用体系，加之公司开办程序仍在不断简化，吊照对违法行为人事实上到底会有多大程度的惩罚，值得怀疑。至少目前并无实证材料表明，这种监管所造成的威慑在很大程度上缓解了违法行为。）批量吊照的做法加大了社会成本，浪费了公司设立资源，对社会整体而言并非一种经济合算的监管约束。而且，从商法的角度观察，该种监管政策完全背离了“企业维持”原则。按照企业维持原则，企业成立后要尽可能维持其存在，不得随意解散。构建该原则的立法者相信，“维持一个企业要比解散一个企业更好”。因为，任何企业的解散会都会导致员工离岗、设立成本浪费、社会不稳定因素增加等不良后果。因此，许多国家都在其商事立法中贯彻企业维持原则，严格限制随意解散公司（注：有关这方面的资料可以参考蒋大兴：《公司裁判解散的问题与思路——从公司自治与司法干预的关系展开》，载王保树主编：《全球竞争体制下的公司法改革》，社会科学文献出版社2003年版，第394—396页。）或者随意宣告公司设立无效（注：有关这方面的资料可以参考蒋大兴：《两大法系公司设立瑕疵制度比较研究》，载王保树主编：《商事法论集》（第5卷），法律出版社2001年版。）以及随意否定公司的法人资格等等。显然，我国公司退市泛化的现象表明，目前有关企业退市的立法和监管实践未能很好地理解企业维持原则，不尊重公司作为法人的基本人权——生存权，此种监管实践应当予以抵制和改造。
二、改革监管思维：由主体主义走向行为主义
如前所述，我国现行公司退市监管模式，主要是一种不尊重企业基本人权、代价高昂的“主体主义”监管模式。因此，我国未来的立法和执法改革应当放弃目前流行的“主体主义”监管思维，改采“行为主义”监管模式——即对市场主体违法行为的管束应当兼顾企业维持原则，不随意否定企业的主体资格。具体可作如下改革：
1.限制行政机关关闭企业的法定情形，节制行政关闭权的设定
我国现行《公司法》仅在以下四种情形中赋予公司登记机关关闭企业的权限：（注：以下参见我国《公司法》第206条、224条、225条、226条。）（1）提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记情节严重的；（2）未依法登记为有限公司或股份有限公司，而冒用其名义的；（3）公司成立后无正当理由超过6个月未开业的，或者开业后自行停业连续6个月以上的；（4）外国公司擅自在中国境内设立分支机构的。但该法第192条尚规定，公司可因违反其他法律、行政法规而被依法关闭。实践中，其他法律、行政法规，乃至规章可能为公司登记机关以及其他行政机关设定各种关闭企业的权力，从而使其关闭企业的权限迅速膨胀。（注：例如：国家工商行政管理总局令第9号发布，2004年 7月1日起施行的《企业登记程序规定》第17条规定：“有下列情形之一的，企业登记机关或者其上级机关根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销登记：（一）滥用职权、玩忽职守作出准予登记决定的；（二）超越法定职权作出准予登记决定的；（三）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人作出准予登记决定的；（四）依法可以撤销作出准予登记决定的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得登记的，应当予以撤销。）因此，有必要清理现行立法，将强制公司退市局限于严重损害公共政策或公共利益的情形，从而限制公司登记机关以及其他行政机关关闭企业的权限，确保企业维持。值得注意的是，新近实施的《企业登记程序规定》似乎注意到了这一问题，该规定指出，在符合法定情形需撤销登记的情形，如果撤销登记可能对公共利益造成重大损害的，则不予撤销，应当责令改正或者予以纠正。（注：参见《企业登记程序规定》第17条第3款。）在国务院法制办组织起草的《中华人民共和国公司法（修改草案）》（以下简称《公司法修改草案》）第260条中，也明确规定：“利用公司名义从事危害国家安全、社会公共利益的严重违法行为的，由公司登记机关吊销营业执照。构成犯罪的，依法追究刑事责任。”可见，上述规则均试图将是否有损于公共利益作为是否撤销企业登记的判断标准。只是《企业登记程序规定》从反面张扬了强制公司退市所隐含的公共利益标准；而《公司法修改草案》则从正面表达了该标准。如果依上述原则检讨现行立法，我们应当对公司开业和停业采取更为宽容的处理政策。
按照《公司法》第225条规定，公司成立后无正当理由超过6个月未开业的，或者开业后自行停业连续6个月以上的，由公司登记机关吊销其企业法人营业执照。但何谓“正当理由”？难以界定。而且，所谓“开业”，是以低标准判断——公司开门营业即可构成？还是以高标准要求——公司必须与交易相对人成立具体交易关系、形成业务往来，方可构成？如果坚持前一标准，实践中已成立不开业的公司基本不存在；如果坚持后一标准，则未能顾及新设公司在寻找业务伙伴上的实际困难。在我国，由于信用体系缺失，为保交易安全，商人选择交易对象盛行“熟人”模式，新设公司在营业之初很难找到交易伙伴，有时即便投资人鼎力为之，也难免形成客观上无法营业的局面。此种情形能否视为不开业的“正当理由”？而且，如果公司出现可以暂停开业的“正当理由”，应申请何种登记才可免却被“宣告死亡”的风险？现行立法并未就此设置专门程序。此外，公司开业后的“停业”可能也有“正当理由”，如果说“自行停业连续六个月以上”不应受到法律谅解，那么是否存在“经许可后停业”从而不构成“自行停业”的现象呢？如果存在，现行立法也未对此设定专门程序，当事人如何申请“许可停业”成为问题。
因此，鉴于“开门而不能营业的现象”往往非出于投资人所愿，在《公司法》第225条未作修改前，建议在执法实践中，采取低标准的方式将“开业”限定为“开门营业”，同时，在公司登记程序中增设延展开业登记程序和停业登记程序，充分保护当事人的私法利益。
2.设定替代性处罚措施，压缩吊照处罚等资格罚措施的运用
行政处罚措施大体上可区分为人身自由罚、声誉罚、财产罚、资格罚以及其他行政制裁。（注：参见杨解君：《秩序·权力与法律控制——行政处罚法研究》（增补本），四川大学出版社1995年版，第50—54页。）在对营业执照采取“统一主义”立法思维的时代，营业执照具有证明企业主体资格或经营资格的双重功能，吊照处罚将直接导致企业死亡，属于极端的资格罚措施。被吊销营业执照的企业必须进入解散清算程序，清算完结，注销登记，企业即告终止。吊照处罚实际上是让所有利害关系人对企业的违法行为承担责任，该种处罚措施实质上引入了一种“连坐”机制，对违法行为主观上无过错的利害关系人（如企业员工、债权人等）损伤过大，应当慎设和慎用。
因此，应当清理和修改有关公司退市的处罚规则，减少吊照之类极端资格罚措施的运用。对必须退市的企业，可以采取行为主义退市方法或较为温和的资格罚措施，限制其入市资格或入市领域，不要轻易剥夺其主体资格。例如：对违法的公司，可以更多地采用责令停产、停业、暂扣营业执照、吊销特别许可等措施，限制或禁止其在一定期限内从事特定经营活动，至于吊照、撤销登记、责令关闭等彻底终止其主体资格的处罚措施，则应慎设。在执法实践中，执法机关也应坚持企业维持原则，依法采取“教育为主，治病救人”的态度实施处罚，不应简单“一吊了之”。
3.改革“登记证明一本主义”，实行主体资格与营业资格证明体系分离原则
我国现行立法对营业执照采取“统一主义”——“登记证明一本主义”——立法模型，将营业执照视为企业取得民事主体资格和营业资格的证明，导致了实践操作和理论上的困惑。例如：工商行政管理机关长期坚持吊照同时即终止企业法人资格的观点，与法院系统对该问题的认识产生“结构性差异”，后者认为吊照只是一种行政处罚，充其量只是导致企业终止的原因，企业法人资格的最终丧失应在清算完毕、注销登记之时。（注：参见法经（2000）23号函、法经（2003）24号函。但应当注意的是，最高法院对这一问题的认识经历了一个变迁的过程，最高法院经济庭曾经认同工商行政管理机关的上述观点，只是后来才改变了看法。这种曾经的认同在最高法院原经济庭的庭务会议中，有比较明确的反映。可以参见《关于企业歇业、撤销或被吊销营业执照后的诉讼问题》，载中华人民共和国最高人民法院经济审判庭编：《经济审判指导与参考》 （第2卷），法律出版社2000年版，第147—152页。）我认为，“登记证明一本主义”混淆了公法与私法问题，从长远来看，我国商事登记制度改革应当坚持“分离主义”思路：（注：至于此种分离主义是全面分离主义，还是部分分离主义，可以参见蒋大兴：《公司法的展开与评判：方法·判例·制度》，法律出版社2001年版，第364—371页。）将核准登记视为解决企业民事主体资格的私法程序，将营业执照的颁发视为限制企业活动范围的公法程序，由此，企业民事主体资格以核准登记颁发的注册证或企业登记薄的记载为证，营业资格以营业执照的签发为证，已成立的企业惟有获得营业执照才能从事所欲从事的经营活动。换言之，企业只要经过核准登记即能合法成立，取得民事主体资格。但如未取得营业执照，则不具有营业能力，不能从事营业活动。反之，企业如被吊照，则其营业资格即被取消，但只要未被注销登记，则其作为民事主体的资格仍然存在，仍可以民事主体的名义从事一般活动（如起诉、应诉、清理企业债权债务等等），只是不能正常实施经营行为。
在此种分离主义的思路下，公司登记机关对企业做出的吊照处罚基本表现为一种“行为主义退市”，不会影响企业的主体资格。而且，一旦企业纠正违法行为，允许根据事前设定的“复市程序”，重新申请入市，恢复营业能力。如此安排，可以使吊照处罚的负面效应降至最低。此外，如果能配之以信用登录牌，企业遭受此种处罚的所有记录均由官方登录入牌，则可在一定程度上缓解目前恶性循环的违法套路——吊照企业被他人重组或注销后，投资人另设其他企业，再行违法情事，如此反复。（注：尽管有些工商行政管理机关采取黑名单或曝光制，但因企业登记审查中的形式审查主义，无法彻底防止诸如假借他人身份证办理登记、或以假身份证办理登记等现象。在我看来，与其让一个不光彩的企业死亡，其投资者再设一个公众根本难以了解的新企业，不如让该不光彩的企业存续，交易相对人可以通过有关渠道了解其所有不光彩的历史。当然，如果投资人考虑企业信用，主动采取重整或自愿解散的方式消除负面影响，则本于私法自治原则，自无干涉之必要。）
三、改革监管权的配置：由集权走向分权，从行政走向法院
我国现行立法将退市监管权配置给行政机关，因工商行政管理部门负有统一管理市场的职能，故该种监管权主要集中于工商行政管理部门。但如前所述，强制退市旨在维护公共政策和公共利益，由于行政监管当局本身为监管受益人，而且，其行为目标在于实现行政效率，此与公司退市必须充分考量公共利益，平衡利害冲突并非完全吻合。因此，行政监管当局恐怕并非公共利益的最佳护卫者，行政监管未必是公司退市监管模型的最佳选择。历史证明，法院可能更适于担当此种重任。因此，许多国家公司法都授权法院判决宣告公司设立无效或撤销公司设立，从而令公司彻底退市，即为明证。我国最高法院也在为此进行努力，学界对该种退市监管权的重配基本予以肯定。该种退市监管权的调整意向，本身也体现了对“企业维持”的尊重。因此，如果改革顺利，我们可以预见，公司退市监管权将由现行的集中体制走向民主分权，由行政机关转向审判（乃至仲裁）机关，至少有两方面改革正在或将要发生：
1.赋予法院宣告公司设立无效或撤销公司设立的权力
早在1997年，笔者即开始呼吁将公司退市的部分监管权转移到法院。当公司设立存在无效或可撤销事由时，可由当事人选择向行政机关或法院提起否定该公司设立的行政或司法程序。（注：参见范健、蒋大兴：《公司法论》（上卷），南京大学出版社1997年版，第169页。）值得注意的是，2003年最高法院在《关于审理公司纠纷案件若干问题的规定（一）》（征求意见稿）第13条中明确规定，法院有权受理公司设立无效之诉。即：公司设立行为存在公司法第206条规定的情形，已实际出资的股东可向法院提起诉讼，请求确认公司设立无效，并返还出资。法院受理公司设立无效纠纷案件后，应当责令公司停止经营，并责令有过错的股东在6个月期限内补足出资。逾期未能纠正瑕疵或者补足出资的，法院应当判决公司设立无效，并判令公司进行清算。法院认定公司设立无效的民事判决，不溯及公司此前交易活动的效力。尽管该规定尚存在若干瑕疵，（注：这些瑕疵至少体现在以下方面：其一，宣告无效事由过于狭窄。最高法院将《公司法》第206条所涉情形作为法院判决公司设立无效的情形，仅仅包括办理公司登记时虚报注册资本、提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记等诸种情况，无效情形相较于域外立法过于狭窄；其二，提起无效诉讼的主体限于已实际出资的股东，不甚妥当。因为，股东可能恰恰是无效设立的受益人，其诉讼动力十分有限。而无效设立往往涉及公共利益，令利害关系人均有权起诉，可能有助于维护公共利益；其三，诉讼请求设定不当。该《征求意见稿》规定：“已实际出资的股东可向法院提起诉讼，请求确认公司设立无效，并返还出资”，这一规定显然对无效诉讼的法律后果有些误解，将无效设立视同于一般合同无效了。按照多数国家立法通例，公司一旦被宣告设立无效，即应进入解散程序，清产还债，至于能否返还出资，取决于清产还债后公司是否有足够的资产，无论将股东的这种出资返还权理解为一种股权，还是债权，此点均无实质差异。因此，在无效诉求当中明确罗列返还出资，显然不当；其四，法院的应急措施规定不当。该《征求意见稿》规定：“法院受理公司设立无效纠纷案件后，应当责令公司停止经营，并责令有过错的股东在6个月期限内补足出资。”法院受理公司设立无效纠纷案件后，可能产生两个后果，一为公司被判决宣告设立无效，二为公司被判决维持设立有效。如果法院一旦受理，就有义务“应当责令公司停止经营”，在后种情形下，因此对公司产生的损失应由谁承担？因此，是否“责令公司停止经营”不应设定为受理法院的义务，而应设定为其自由裁量权，将“应当责令公司停止经营”改为“可以视情况责令公司停止经营”，并且，在责令公司停止经营时，可同时令起诉者提供担保。此外，法院受理案件后，在正式开庭审理前，是否能够一律责令“有过错的股东在6个月期限内补足出资”，不无疑问。）但如能获得通过，法院将据此获得一项新的权力。当然，这项新权力的配置并不会导致行政机关的监管权完全消失，极有可能的格局是在法院和行政机关之间就公司退市监管进行分权。事实上，在最近进行的台湾地区“公司法”全盘修订计划讨论过程中，我们已经看到了这种调整行政监督与司法监督角色的迹象。（注：参见财团法人万国法律基金会：《公司法制全盘修正计划研究案总报告》（第一册），“行政院”经济建设委员会财经法制协调服务中心2003年2月。）然而，与理论界的预期相距甚远的是，在国务院法制办组织起草的《公司法修改草案》的最近文本中，并无关于公司设立无效制度的设计。但修改草案的该等意向不应成为进一步展开学术思考的阻挠，我坚信，我国《公司法》迟早会引进公司设立无效制度——不在今天，就在明天。因此，当退市监管权由行政机关和法院共享时，我们必须研究二者之间如何进行合理分权？在我看来，大体上行政机关主要行使行为主义监管权限，对公司经营过程中的违法行为进行管制，而法院主要行使主体主义的监管权限，对是否宣告公司终止进行裁判，这恐怕是比较恰当的分权安排。如果这一设想成为现实，已经习惯了独家享有监管决定权的公司登记机关必须为此做好心理准备，迅速适应与法院分权监管的现实，协调公司退市执法标准，避免监管工作陷入被动。
2.扩大私法主体请求法院解散公司的权力
如前所述，强制退市不应当成为公司退市的主流。公司设立是股东团体自愿的结果，公司解散也应当贯彻私法自治。投资者有投资的自由，也应当有退出的自由。在目前的司法实践中，偶有公司股东以各种缘由请求法院判决解散公司的案例发生。因现行立法并未明确规定法院有权判决解散公司，许多法院采取不予受理或驳回起诉、驳回诉讼请求等方式处理。按《公司法》第34条规定，股东在公司成立后不得抽回其出资。因此，在公司存续期间，股东只能努力寻求通过转让股权、减资、决议解散公司等方式退出，但转让股权可能无人愿意受让，减资和决议解散公司而退股也可能因难以达到法定表决权数而落空。此时，如将已有二心的股东强留于公司，不但损害其个人利益，也可能对企业维持造成不利。因此，应当使公司退市回归私法自治，扩大当事人申请终止公司的权限，包括赋予股东在特定情形下（如公司内部出现僵局、大股东持续压迫小股东、股东有迫不得已事由但无法退出公司等）请求判决解散公司的权利等。当然，赋予当事人此种请求权，并不意味着法院一定要判决解散公司，法院仍然应当重视“企业维持”，谨慎运用司法解散权，将其视为解决公司内部纠纷的“最后救济”。（注：关于此种最后救济的原则可以参见蒋大兴：《公司裁判解散的问题点与思路——从公司自治与司法干预的角度展开》，载王保树主编：《全球竞争体制下的公司法改革》，第 394—396页。）
值得注意的是，在《公司法修改草案》中，我们看到了这种裁判解散的身影。该草案第221条规定：“公司董事会不能履行职权或者不履行职权，导致公司、股东或者其他利害关系人的合法权益可能受到损害且情况紧急时，股东可以申请人民法院解散公司，人民法院应当受理该申请，并及时指定清算组成员进行清算。但是，其他股东要求受让其所持股权的除外。”如果上述草案申明的思想能获得通过，则法院无疑又将获得一项新的裁判权力。
四、重整退市程序：善后工作如何完成
目前我国有关立法对不同企业退市程序的规定有些细微差别。但一般来说，企业如出现解散事由，应依法进入清算程序，清理债权债务。清算完结，应制作清算报告，经股东会或主管机关确认后，报请企业登记机关办理注销登记，公告终止。而且，无论何种企业，在办理注销登记手续时都应向登记机关缴回其营业执照。问题是，登记机关批量吊照后，企业不及时清算也不申请注销登记、缴回营业执照的现象在实践中广为存在，甚至有些企业在被吊照后，仍然以未缴回的营业执照从事经营活动，拐骗钱财，已成社会诟病。例如，2000年山东省某县吊销了377家企业的营业执照，但仅收回了22家企业的营业执照和98个印章，只占被吊销企业的17％。虽然工商部门在吊照同时多进行公告，但该种公告一般只在当地报纸刊登，相关信息传递无论在时间上还是区域上都无法达到充分告知的目的，往往导致大量市场主体对吊销处罚并不知情，该类已经失效的真执照和印章使诈骗猖獗成为可能，社会经济秩序无疑将大受其害。（注：参见应飞虎：《制度如何引导人——对不年检公司执照被吊销问题的法经济学分析》，载《深圳大学学报》（人文社科版）2002年第2期。）尽管按照有关立法规定，公司登记机关可以再次吊照，但重复吊照的立法安排不仅存在操作困境，而且根本于事无补。对此，我认为可考虑以下诸种解决方案：
1.区分企业情况，简化清算程序，降低企业清算、注销成本，促成企业自愿清算和申请注销
目前，我国立法设定的注销程序极为繁琐，这在某种程度上使当事人知难而返。以公司为例，《公司登记管理条例》第37条要求申请注销登记时应提交下列文件：公司清算组织负责人签署的注销登记申请书；法院破产裁定、公司依照《公司法》作出的决议或者决定、行政机关责令关闭的文件；股东会或者有关机关确认的清算报告；《企业法人营业执照》；法律、行政法规规定应当提交的其他文件。甚至投资者承担无限责任，注销并不免责的独资企业也应提交投资人或清算人签署的注销登记申请书、投资人或清算人签署的清算报告、国家工商行政管理局规定提交的其他文件。单单准备上述文件就已经让人烦不胜烦，如果投资人连企业都不想或不能要了，在无巨大违法成本的当前，作为一个理性的经济人，他又何必耗时费力进行清算呢？因此，现行立法应当尽力削减企业清算和注销的成本，对于债权债务关系简单、成立时间不长、规模较小的企业可试行简易清算程序。而且，应当为不尽清算义务的人员设置更重的法律责任，尤其是可对其从事经济活动的资格予以限制，加大其违法成本，从而促动清算义务人衡量利弊得失，主动选择进行清算和注销登记。
2.引导成立专业清算中心（公司），建立清算市场，同时拓展担保公司业务，将公司清算事务专业化、外部化
清算工作专业性强，借助专业机构可以高效、高质地完成清算业务。破产清算过程中，中介机构的参与较好地证明了这一点。但我国现行立法政策对专业性清算中心（公司）的组建未能起到较好的引导作用。该类清算中心（公司）无论在设立、组织形式的定位、还是业务开展方面都存在一些障碍。但在未来几年内，清算产业必然会成为我国的朝阳产业。有关立法机关或者国家工商行政管理局应对此有所作为，可以考虑出台有关规定，对专业性清算中心（公司）的定位、注册资本、营业范围、业务方式等予以规制或引导，推动该产业的发展。如果公司登记部门吊照后，即能直接依照有关规定将清算事务交由选定的清算中心（公司）（注：当然，清算中心（公司）的选定可采取类似于法院选择鉴定机构一样的抽签制，先选择有优良信誉的清算中心（公司）建立清算中心（公司）库，具体承担清算事务的清算中心 （公司）每次均采取抽签方式从库中抽取，以此确保清算主体的确定相对公平。），那么应当可在一定程度上缓解怠于清算的局面。当然，在有关规定未出台前，可以按照《公司法》关于咨询服务类公司的规定登记清算中心（公司）。
此外，可以考虑拓展担保公司业务范围，允许担保公司对未经清理而注销的公司债务承担担保责任，从而可将清偿公司债务的责任在适当范围内予以转嫁，加快公司注销程序。当然担保公司的引入可能面临一些问题：其一，有偿担保加大了公司支出，在一定程度上增加了公司清算成本；其二，如由担保公司对外公告或在登记机关公开承诺，对未经清算的公司的债务承担清理或担保责任，此种承诺对债权人具有多大效力？有待研究。（注：尽管最高法院现行有关解释承认此种承诺的效力，但在法理上仍有待探讨。）
3.采取公共托管制度，改革营业执照保管方式和企业信息查询体制，并启动依职权注销制度
如果我们对企业主体资格和营业资格采取两套证明体系，并改革营业执照保管方式和企业信息查询体制，可在一定程度上解决目前日趋严重的不缴照问题。具体包括以下措施：
其一，企业核准登记后，发给注册证作为设立证明，但每一个注册证仅载明企业名称和注册号。注册证主要用于查询企业信息，不能用于从事营业活动。
其二，企业如欲营业须获取营业执照，但应废止目前的营业执照由企业私自保管制度，实行营业执照电子化和托管制。例如，可在省级工商行政管理机关成立企业信息网络查询中心，（注：如果工商行政管理机关认为无力建立该等查询中心，可以采取公司制或事业单位法人制的方式运行。）并将电子化的营业执照交给该中心托管。
其三，省局企业信息网络查询中心负责收集全省所有企业登记信息，包括公司名称、营业范围、公司所在地、公司股东、董事、经理、监事姓名、公司注册资本、公司章程等，（注：关于此等信息的范围，此处仅作初步讨论，有待进一步研究。）任何人只要提供企业注册证号就可免费查询该企业一般信息，但如要复制有关文件应当按物价局核定的标准缴纳复制成本费。为警醒当事人，应在企业注册证上载明：任何人如欲与该企业从事经营活动须事先查询其是否具有营业资格，同时载明查询网址。为避免乱收费现象，还应载明举报监督电话。
由于企业营业执照采取托管制，企业出现解散事由即可直接由企业登记部门依职权注销营业执照，但注册号可予以保留，从而保留其法人资格。
五、结语：未尽的交代
综上所述，我认为，我国目前的退市监管实践表明，公司退市监管无论在监管理念还是制度构造方面都存在问题，采行主体主义监管思维，动辄吊照的退市监管方式损害了公司的基本人权，背离了企业维持原则，也是一种社会成本高昂的选择。我国未来退市监管应当坚持企业维持原则，改采行为主义模式，在具体制度构造方面进行一系列改革：限制行政主体关闭公司的权力、慎用退市处罚、取消“登记证一本主义”。同时，应重新配置监管权力，将部分监管权转移到法院，并重整退市程序，降低退市成本，采行营业执照托管制和依职权注销退市制等。
总之，任何制度的构造都必须考虑社会成本。在一个公司社会，立法者必须尊重公司人权，坚持企业维持原则，才能保障社会良性运行。市场退出本质上应当是公司自治的表现，退市监管权的设置应当保持一定节制，监管机关只能进行有限干预。干预的界限应确定为——自主的市场退出权是否被滥用。我国现行立法和监管机关对企业强制退出关注过多，自愿退出关注不够。在市场退出机制的构造中，应加强对中小企业退出权的保障，要区分闭锁性的小公司和开放性的大公司在退市程序上的差别：中小企业的退出，主要考虑股东个人利益的平衡；而大企业的退出，则要更多地考虑对社会的影响。因此，对大企业应当更为严格地坚持企业维持原则。我国现行《公司法》显然未能对此倾注足够的关注。例如：上市公司的破产和非上市公司的破产在制度构造方面没有任何区别。由此看来，公司退市监管思维和制度的重造任重而道远！
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