公共物品生产的组织选择——对两个主要分析框架的介绍，本文主要内容关键词为：框架论文,物品论文,两个论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出 20世纪90年代末期以来，学术界做了大量西方公共物品及其相关理论的引介工作，这些工作在推动市场取向的经济体制改革、界定政府职责范围、规范政府干预方式等方面，都发挥了重要作用。时至今日，随着经济体制的市场化改革走向纵深，仅有理论和观念的支撑已经不足以解决实际工作中的难题，现有的公共部门改革需要技术性的细化。本文所讨论的公共物品生产的组织选择问题，即是其中之一。特别是随着政府简政放权步骤的加快，以及实质性地推进向社会力量购买公共服务的政策，对于公共服务治理结构的理论探讨更显迫切。 假定融资问题已经解决，公共物品应通过何种组织进行生产？是官僚机构(政府机关)、私人企业，还是非政府非营利组织(NPOs)？就同一公共服务来说，人们依据何种标准选择合适的生产组织？不同组织的生产绩效有何差异？传统财政学假定官僚机构负责公共物品的生产，至于官僚机构是如何运行的，则作为一个理论“黑箱”而未加探讨(布坎南，1968)。 传统财政学的这一缺陷在几个方面激发了后来的研究。一是官僚理论，它打开了官僚机构的黑箱，暴露了政府生产的内部结构及其无效率的一面。二是各类组织间的比较制度研究，它为判断不同治理结构下公共物品生产的效率奠定了理论基础。出于本文的研究目的，我们仅关注后一方面。 到目前为止，关于公共服务生产的组织选择，让-雅克·拉丰、让·梯若尔(1993)、哈特等(Hart et al.，1997)以及威廉姆森(Williamson，1999)均从公共服务治理结构的角度提出了相应的理论分析框架。其中，让-雅克·拉丰、让·梯若尔代表的激励理论框架非常重视对事前风险的控制。在完全信息假定下，他们将政府与运营商之间的信息不对称作为公共服务供给的关键性因素，事先选择的信息披露与激励机制成为在多种治理模式中进行权衡的核心(克洛德：梅纳尔、斯特尔·索西耶，2000)。这一框架具有明显的“计划者”色彩，因而限制了它的应用领域。哈特等(Hart et al.，1997)的不完全契约理论认为，除了事前激励之外，还要重视以事后治理来减低合同风险。强调对签约后发生不确定情况的处置权，即剩余控制权的配置，通过对公共生产和私人生产两种方式各自的成本与质量的衡量，来决定公共服务治理模式的选择。不过，哈特等人的不完全契约理论的分析框架没有涉及介于“公共生产”与“私人生产”之间的中间治理形式(例如公共管制)。威廉姆森(Williamson，1999)从交易费用经济学视角所作的“治理结构”分析，弥补了以上两种分析模式的不足。第一，交易费用经济学假定交易的参与人有能力预测到潜在的合同风险，并把这些因素考虑到组织(即治理结构)的设计中去。该分析框架同时强调了事前激励和事后调整机制的重要性。第二，该分析框架考虑到了治理结构的多样性，而不仅仅是公共生产与私人生产之间的选择。从实用性的角度考虑，本文着重介绍后两个分析框架。 二、不完全契约分析框架(Hart et al.，1997) (一)理论模型 在现实中可以观察到，诸如警察、军队、监狱的运营、消防部门和学校、垃圾收集等等服务，一般而言由政府雇员来完成，所需资金则由税收来支付，但有些情况下，也通过政府签约外包的方式由私人供给者生产。以上两种生产方式分别称之为政府生产(In-house provision)和合同外包(contracting provision)。在政府生产与合同外包两极之间，还普遍地存在着各种中间选择。此外，合同外包中，私人签约者可能是营利性机构(profit organizations)，也可能是非营利性机构(non-profit organizations)。那么，对于同一种物品或服务的生产，采用不同生产组织的理由是什么，各种组织之间是否存在重大的绩效差别？ 支持私有化的理由是，同样的服务由私人生产成本更低，反对者则认为，私人生产降低了服务的质量。根据哈特等人的观点，很多服务的质量是可以通过合同条款在事前加以约定，但是，不完全契约问题仍然不可避免。从传统激励理论的观点来看，不管由私人生产还是公共生产，都将面临道德风险和逆向选择问题。一旦认识到政府对服务的质量要求通常不能完全清晰地加以界定，要理解政府生产和私人外包的相对效率，我们必须考虑对不可合同约定的质量要求的剩余控制权问题。剩余控制权之所以重要，是因为它决定了谁对未写入合同的有关决策拥有主导权。 哈特等人首先给出了一个政府签约的理论模型。假定社会要提供一种消费者无法从市场上直接买到的物品或服务。政府可有两种选择：由政府自行组织生产或者外包给私人机构生产。两种方式的区别在于，谁对提供服务所用的(非人力)资产拥有剩余控制权。在前一种情况下，政府作为所有者拥有剩余控制权，而在后一种情况下，私人提供者拥有剩余控制权。合同一经签定，事实上便确立了一种所有权结构，在这种所有权结构下，规定了关于所需物品或服务的基本要求，我们称之为“基本物品”。然而在实施过程中，无论是公共提供者还是私人提供者，均有激励改善服务质量或降低生产成本，即实施质量创新或成本创新。这两种创新均无法事前在合同中加以具体规定，因此，存在着签约者以服务质量的损害为代价而降低生产成本的潜在机会。由于实施任何一种创新都需改变资产的使用方式，因此，只有资产所有者才有权决定是否实施这种创新，并享有创新的收益。对于私人提供者来说，除非政府同意，否则他没有太大的动力改善不可事前签约的服务质量。然而，假如政府同意并允许他获得部分创新收益的话，意味着再协商的开始，所要提供的将是不同于“基本物品”的“修正物品”。无论是公共生产者还是私人生产者，都会最大化自己降低(不可签约的)成本和改善(不可签约的)质量的收益。那么，成本的降低是否会对未写入合同的质量造成损害呢？让-雅克·拉丰、让·梯若尔(1993，第4章)认为，(与私人所有权相关的)高激励导致成本和质量同时下降。但哈特等(Hart et al，1997)的模型表明，在大多数情况下，私人提供既节约了成本，也提高了产品或服务的质量。 (二)五大基本命题 随后，哈特等人在对模型进行分析的基础上，提出了五大命题。 命题1：在私人所有权下，经理降低成本的努力高于最优水平，但改进质量的努力低于最优水平。 命题2：在公共所有权下，公共雇员降低成本的努力低于最优水平，改进质量的努力比私人所有权下经理的努力水平还要低。 命题3：在下述情况下，私人所有权具有确切的优势：一是降低成本的努力对不可签约的质量影响极小，此时，根据命题1和命题2，私人所有权在降低成本和改善质量方面都具有优势，又不会导致质量有很大的下降。二是降低成本的空间不大以及政府雇员的激励相对较弱时，此时，私人签约者没有机会实施过多对质量具有潜在伤害的降低成本的行动，而在进行质量创新方面的较强激励使他们比政府自行提供更具优势。 命题4：下述情况下，政府自行提供优先：一是降低成本的社会收益趋近于零，成本节约的好处完全为质量遭受的损害所抵消。这时，由于降低成本而致质量损失很大，因此公共所有权下较弱的减低成本的激励，从社会整体来看是有效率的。二是物品或服务质量的可改进空间不大，或政府雇员改进质量的努力并不太弱的情况下，私人所有权在改进质量方面则不具有显著优势。因此，公共所有权是可取的。 命题5：私人所有权通常具有更大的成本效率，但在质量改进方面，其作用是模糊的。即，同样的物品或服务由私人提供，成本更低，但质量能否提高，其结果并不确定。 (三)放松条件 接着，哈特等人考虑了事后竞争的因素，他们认为，供给者之间的竞争强化了合同外包的理由。假定没有任何政府干预(包括资金上的支持)，消费者能够自行辨认服务的质量水平，不同的私人供给者之间的竞争，将使他们必须为其降低成本过程中造成的质量损失承担责任，从而使他们不得不选择一个社会最优的成本控制与质量改进之间的权衡。即使在政府为了减少消费者之间的消费不平等而对部分物品或服务给予资金支持(如，票券制)的情况下，这一结论仍然成立。反对私有化和竞争性供给的人，更多关注的是与消费者分类(consumer sorting)有关的微妙的分配问题。 然后，哈特等人放松了模型中仁慈政府(benevolent government)的假设，将腐败(corruption)和政治资助(political patronage)的问题考虑进来。腐败导致过度私有化的倾向(an excessive tendency to privatize)，而政治资助则导致过度的政府生产(excessive in-house provision)。政府未必是全心全意服务于公众利益的，在私有化的过程中，主管的官员倾向于将资产让渡给愿意为此支付最高贿金的私人所有者，此为腐败。另一方面，政治家往往为了赢得选票而迎合某些利益集团(如工会)的要求，通过过度的政府生产为他们创造就业机会，或使他们拥有高于市场水平的工资，此为政治资助。假如相对而言社会的政治腐败问题比较严重，那么，与一个仁慈的政府体制下相比，私有化就不那么可取。但是，假如社会中政治资助的问题比较严重，则私有化就较为可取。全世界私有化改革的主要目标之一，便是为了避免公共收入过度用于具有政治影响力的利益集团。因此，正在考虑私有化的改革者，必须对他所处的政体中的腐败与政治资助问题何者更为严重，有清醒的认识。 (四)模型的应用 最后，哈特等人运用这一模型着重分析了监狱私有化的问题，还探讨了垃圾收集、武器采购、对外政策、学校、健康保健、警察与武装部队等服务由政府提供和私人提供的条件。其应用方法基本可归纳为三个步骤： 首先，根据上述五个命题，对各项服务宜于私有化还是政府提供，做一个初步的判断。 其次，如果宜于私有化，考虑合同成立后的市场环境(供给者之间的竞争)对这一结论有何影响，是否加强了私有化的理由。 最后，根据对政治制度中腐败问题和政治资助问题各自严重性的判断，进一步得出结论。 (五)私人生产的补充理由 在另一篇由施莱佛(Shleifer，1998)单独完成的文章《私人所有权与国家所有权》中，他就同一主题作了进一步阐述。 施莱佛认为，近年来国有产权失败的案例越来越多，而产权理论与合同理论的进展再次掀起了国家提供与私人提供之争。他特别强调，在支持私人所有权的理由中，创新的重要性被忽略了。当政策目标对创新和控制成本的积极性要求很高时，一般而言，私人所有权比公共所有权更为可取。在本质上，这是资本主义战胜社会主义的原因，它解释了自由企业的“动态生命力”。 除了强调创新的重要性及私人企业的创新优势之外，在上文的基础上，施莱佛还增加了如下支持私有化的理由。 一是声誉机制。声誉可看作另一种竞争机制。那些想在将来拥有消费者的厂商，很少会在降低成本的同时损害质量。例如，在质量创新不重要，而由罪犯选择监狱又不现实的情况下(即缺乏与消费者选择相联系的竞争机制)，声誉效应成为支持监狱私有化的一个重要原因。企业努力建立良好质量的声誉，才能于未来更多地从政府手中接单。 二是由私人非营利性企业提供的可能性。市场经济已经发展了一种可以弱化营利性私人生产者为了降低成本而牺牲质量之动机的替代选择，即非营利的生产者。非营利企业对工资以外收入的关心少于企业家对利润的关心，并且他们更看重质量，这两方面因素都抑制了(损害质量的)成本削减动机。格兰泽和施莱佛(Glaeser and Shleifer，1998)的研究表明，当希望降低成本的积极性不要太高时，以及竞争和声誉机制不足以弱化私人生产者这一动机时，非营利企业比营利企业更有效率。考虑到私人非营利性企业因素，留给政府行动的空间就更为有限了。 (六)结论 至此，对满足政府所有权优先的情况可做出如下总结： (1)当代理人致力于成本降低的努力容易导致不可签约的质量恶化，而质量要求对于该项服务至关重要时； (2)相对而言，该项服务对创新的要求不高时； (3)市场竞争性不强，消费者选择对于促进供方竞争的效果不大时； (4)声誉机制同样很弱，不足以约束代理人的败德行为时； (5)不具备由私人非营利企业替代提供的可能性时； (6)对腐败行为的法律制约有限时。 三、交易费用经济学分析框架(Williamson，1999) (一)交易费用经济学概览 “交易(transaction)”是交易费用经济学的基本分析单位，这一分析传统源自旧制度经济学派代表人物之一的约翰·R.康芒斯(John R.Commons)，他认为，“活动的最终单位……必须囊括冲突(conflict)、互益(mutuality)与秩序(order)这三项原则。这个单位就是交易(Commons，1932，p.4)”。而在交易费用经济学中，用来化解潜在冲突、打破机会主义、实现共同利益，以便达成秩序的手段，便是“治理”(governance)。交易的特征各不相同，为了节约交易费用，便要求不同的治理结构。 交易费用经济学认同西蒙(Herbert Simon)关于人类活动行为者的两大假设：有限理性和机会主义。前者描述了交易参与人的认知特征，后者描述了交易参与人的自利特点，西蒙视之为经济组织研究的核心。由于有限理性，所有复杂契约都不可避免地是不完全的，由于机会主义的存在，缺乏可信承诺支持的契约不可自我实施。假如交易参与人具有无限理性，或者说合同是完全的，人们就可以通过事前的激励安排，设计出全面的合同，以应对各种可能风险。但是，考虑到不完全契约不可避免，除了事前激励之外，还要重视以事后治理来减低合同风险。交易费用经济学假定交易的参与人有能力预测到这些潜在的合同风险，并把这些因素考虑到组织(即治理结构)的设计中去。 (二)交易的特征与私人治理 根据具体交易的特征，有三类可选择的治理结构可被用来应对交易过程中的合同风险。一是市场治理(market)，二是科层治理(hierarchy)，三是混合治理(hybrid)。不同治理结构之间的区别，表现为激励强度(incentive intensity)、行政控制(administrative controls)和合同法(contract law regime)各自发挥多大作用。在市场型治理结构下，高激励、少行政控制、对合同风险的自发适应，以及法定争端解决机制的共同作用，使得交易者能够自发应对合同风险。科层型治理结构下，合同风险在企业内部得以处理，相比之下，低激励、广泛的行政控制、对合同风险的合作型适应方式和企业内部争端解决机制为其主要特征。而混合型治理的特征处于市场型治理与科层型治理之间(参见表1)。
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