论中央政府与地方政府在市场经济中的职能分工，本文主要内容关键词为：中央政府论文,地方政府论文,市场经济论文,职能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世界上绝大多数国家的政府都是由若干级政府组成的，但一般可大致将一国的政府分为中央政府和地方政府。如何在中央政府和地方政府之间实行合理分工，如何使中央政府同地方政府之间的职能分工适应市场经济发展的需要，这是政府经济学研究的重点问题之一。本文将围绕这一问题，借鉴其他国家的经验，联系我国实际，对政府体制同中央政府与地方政府职能分工的关系、中央政府与地方政府职能分工的根据和原则等问题进行探讨。
一
世界各国的政府体制即政府管理体制不尽相同，但根据对中央与地方基本关系的规定，可将之大致分为单一制和联邦制两种。
所谓单一制是指宪法规定的各项政府权力都一并由中央政府掌握的政府管理制度。在实行单一制的国家，宪法不对中央政府与地方政府各自的权责作出明确规定，中央政府可根据需要对地方政府进行授权，地方政府作为中央政府在各地的代表，执行中央政府作出的各项决策。英国、法国、中国、日本等国是实行单一制的国家。
联邦制则是由若干国家结成联邦，组成联邦政府，由参加联邦的各个国家向联邦政府授权，对各个国家的公共事务进行管理。于是，参加联邦的国家政府成为地方政府，而联邦政府成为中央政府。在联邦制条件下，地方政府拥有较大的权力，而中央政府的权力受地方政府的授权范围的制约。例如，美国是实行联邦制的国家，美国的联邦宪法对中央政府与地方政府的权力划分从总体上作出了“列举权力”和“保留权力”的规定，联邦政府的权力仅限于“列举权力”，而未列举的权力均属“保留权力”，由地方政府行使。除美国外，澳大利亚、瑞典、巴西、印度等国都是实行联邦制的国家。
尽管实行单一制的国家和实行联邦制的国家在处理中央与地方关系上有很大不同，但随着生产社会化和市场经济的发展，对政府行使经济职能的效率提出了越来越高的要求，而提高政府行使经济职能的效率的一项重要措施，是合理划分中央政府与地方政府的职能，正确处理中央与地方的关系，其结果是，实行单一制的国家，逐步由中央政府向地方政府更多地授权，而实行联邦制的国家则不断扩大中央政府的权力，使各个国家的中央与地方的关系具有了很多共同之处。因此，似乎可以作出这样的结论：在市场经济发展中，对政府经济职能及中央与地方政府职能的分工有某种共同的要求，虽然不同的政府体制使各国的政府采取了不同的处理中央与地方关系的方式，但殊途同归，政府的职能和中央政府与地方政府的职能分工，总是要与市场经济的发展要求相适应。
第二次世界大战以后，随着科学技术进步和市场经济的发展，生产的社会化和国际化程度的提高，要求中央政府在更大的范围、以更大的强度对经济实行宏观调控，因而不论是实行单一制的国家，还是实行联邦制的国家都扩大了中央政府的权力，表现在财政关系上就是中央政府财政直接支出在各级政府直接支出中都已占相当大的比重。所谓政府直接支出就是除对下级政府转移支付以外的全部支出。一般将中央政府在各级政府直接支出中的比重称作集中率，集中率可以用于反映一个国家的集权和分权程度。
从表中所列发达国家的集中率看，不仅实行单一制的英国、法国的集中率很高，而且像美国、德国这样的联邦制国家的集中率也都达到了50%以上。如果再加上中央政府通过转移支付对地方政府行使职能的控制和影响等因素，集中的程度就会更高。由此可见，不论一个国家的政府管理体制怎样，其中央政府的集权程度都必须符合市场经济发展的要求。
部分发达国家中央政府直接支出占政府直接支出总额的百分比
国家 比率(%)国家 比率(%)
澳大利亚51 瑞典 57
加拿大 41 瑞士 47
法国84 英国 71
西德57 美国 55
注：各国集中率反映的是1976—1980年间的数字。
资料来源：[美]哈维.S.罗森：《财政学》， 中国财政经济出版社1992年版中译本，第667页。
我国是实行单一制政府管理体制的国家，但即使在过去的计划经济体制下，中央政府对地方政府的授权仍然占相当的比重。我国自1953年以来的集中率即中央政府的财政支出所占的比重，在“一五”时期超过70%，以后逐期下降。到90年代中期已下降到30%左右。虽然我国长期实行中央集权的计划经济体制，但是经过多次下放财权的财政体制改革，目前的集中率水平同发达国家相比显然偏低。这是在我国的财税体制改革中应加以注意的。
当前，我国正在进行全面的经济体制改革，同时，也在进行包括政府管理体制在内的政治体制改革，目标是建立市场经济体制和与市场经济相适应的政府管理体制。但是，在改革中，单一制的政府体制的原则不会改变，要加以改变的是实行单一制的具体方式方法，也就是说，我们要解决的问题是，在实行单一制的条件下，如何按市场经济发展的需要，在中央政府和地方政府之间进行合理的职能分工，建立一个与市场经济相适应的政府管理体制。
二
中央政府与地方政府的职能分工应根据市场经济中生产和供应公共物品的需要来确定。从广泛的意义说，政府的职能就是供应公共物品。但公共物品可以根据其受益范围划分为全国性公共物品和地区性公共物品，地区性公共物品具有消费在地域上的排他性，因而是一种准公共物品。
其他国家的经验表明，要提高政府行使职能的效率，必须由中央政府和地方政府分别承担全国性和地区性公共物品的生产和供应。虽然各个国家在中央政府与地方政府的职能分工方面的作法不尽相同，但一般都明确作出规定：全国性公共物品如国防、外交、跨地区的大型基础设施等由中央政府提供；而地区性公共物品如治安、消防、公共图书馆和城乡基础设施等由地方政府提供。
为什么不能将所有的公共物品都交由中央政府来提供呢？究其原因，主要是因为由地方政府供应公共物品，往往更能符合当地人民的偏好和需要，而且由于地方政府对地区性公共物品的生产和供应可以拥有更多的信息和进行就近的监督管理，因而能够取得更好的效益。例如，在少数民族地区建立民族自治政府，实行民族区域自治，可以更好地提供当地人民所需要的公共物品。同时，地方政府承担本地居民的公共物品生产和供应，符合“谁受益，谁支付”的公平原则。关于这一问题，斯密在《国富论》中写道：“一切公共工程，如不能由其自身的收入维持，而其便利又只限于某特定地方或某特定区域，那么，把它放在国家行政当局管理之下，由国家一般收入维持，总不如把它放在地方行政当局管理之下，由地方收入维持，来的妥当。”〔1〕因此， 由中央政府生产和供应全国性公共物品，由地方政府生产和提供地区性公共物品，能够使政府行使职能的效率提高，因而可以用它作为划分中央政府与地方政府职能的主要根据。总结各个国家的经验，我们可以按照公共物品在生产、供应和消费范围上的不同性质，将中央政府和地方政府的职能大致作如下的划分：
中央政府在提供全国性公共物品方面应行使的主要职能包括：（1）国防建设与国家安全事务；（2 ）外交事务与对外经济贸易的协调管理；（3）跨地区的大型基础设施建设和服务；（4）全国性国有资产的管理；（5）大型基础科研；（6）对教育、卫生、医疗、文化、环保等事业的管理；（7）微观经济规制与宏观经济调控和监督管理；（8）制定和实施统一的社会保障及社会福利制度；（9 ）中央所属行政机构的管理；（10）对中央级财政金融等部门的管理，对地方政府的管理及其他由中央政府管理的事务。
地方政府在生产和提供地区性公共物品方面的主要职能包括：（1）本地区基础设施的建设和服务；（2）本地区的教育、科研、卫生、医疗、文化、环保等事业的管理；（3）地方治安保卫、消防服务； （4）对地方政府资产的管理；（5）对地区性财政金融等部门的管理；（6 ）结合本地区实际贯彻实施中央政府制定的微观经济规制和宏观经济调控的各项政策措施；（7 ）实施全国统一的社会保障及社会福利制度；（8）对地方政府所属行政机构、 对下级政府的管理及对当地其他事务的管理。
对某些公共物品的生产和供应，是需由中央和地方政府共同承担的，如教育、科研、社会保障制度等等。但各国的情况又有很大的不同，例如，对教育包括对公立学校、就业培训等的管理，在美国主要由各个州政府承担，而在法国主要是由中央政府负责。
尽管在中央与地方的职能分工上有不少差异，但各个国家在处理中央与地方的关系上，一般都把能够最有效地生产和供应公共物品，作为划分中央政府与地方政府职能的最重要的原则，这一原则的具体内容包括：（1）有利于形成统一、开放、公平竞争、运转有序的市场；（2）有利于形成统一的高效运行的微观经济规制和宏观经济调控及监督管理体系；（3 ）有利于在财政资金的有效筹集和合理运用上充分发挥中央和地方两个积极性；（4 ）有利于民主制度及政府管理体制的健全和完善以及政府本身的建设。
三
既然中央政府和地方政府按一定分工来提供公共物品，因而各自需要有自己的财政收入和财政支出。目前，多数国家是采用分税制和上级政府对下级政府的转移支付的办法，来形成各级政府的财政收入。地方政府如果在分税制的基础上所得收入还不够用于支出，由中央政府通过拨款或补助的形式对地方政府给予资助。有一些国家为解决地方财政资金短缺问题，允许地方政府发行政府债券甚至允许发行彩票，用所筹资金生产和供应地方公共物品。中央政府对地方政府的拨款或补助，可以分为无条件的拨款或补助和有条件的专项拨款或补助。无条件的拨款或补助一般用于弥补地方政府在分税制中财政收入同财政支出的差额；而有条件的专项拨款或补助，通常用于中央在地方设立的公共工程项目和公共事业项目的地方配套部分，或地方设立的符合中央政策目标的项目，或若干地方政府共同设立的跨地区的基础设施项目等。中央政府以分税制和转移支付等手段来调节地区之间、地方政府之间的关系，以加强中央对地方的管理和控制，保证市场经济的协调运行和稳定发展。为达到这一目的，中央政府的转移支付通常占地方政府财政收入的一个相当的比重。
中央政府在处理其同地方政府之间的财政关系上面临着两个问题，一是如何建立科学、合理的分税制度？二是如何有效地实行中央政府对地方政府的转移支付？
从分税制度看，实行分税制就是将税种划分为中央税和地方税两类（在某些情况下，加设中央地方共享税，但是彻底的分税制是不设这种税的），由中央政府和地方政府分别设立税收机构负责征收，形成中央政府和地方政府的固定收入，以此为基础建立中央政府预算和地方政府预算。实行分税制的基本原则是：中央税、地方税的划分，既要有利于加强中央的宏观经济调控与管理，又要有利于激励地方政府有效地生产和供应当地所需的各类公共物品，提高地方政府的征税积极性。世界各国在划分中央税和地方税的作法上有所不同，但一般将税收较为稳定的税种如关税、增值税、社会保险税、公司税和个人所得税等列为中央税，而将土地税、房产税、车船使用税、遗产和赠予税、契税、城市建设税等适合地方政府征管的税种划为地方税。在对地方税的管理权限上，各国的情况也有很大不同，有的国家由中央政府统一制定地方税的税种、税率、征收办法等等，地方政府只是负责征管事务，另一些国家则将地方税的管理权完全归于地方政府，从税基、税率、征收办法等的确定到税收征管，都由地方政府负责。从我国的实际出发，可考虑采用后一种对地方税的管理权限划分方法，即中央政府在合理划分税种和实施全国税法的基础上，授予地方政府对地方税种的立法权，保证中央和地方的财政收支与各自提供公共物品的职能相适应。
实行分税制所形成的中央政府和地方政府的财政收入中，中央和地方各自所占的比重在各国有所不同，中央政府和地方政府在政府总的财政支出中各自所占的比重也不尽相同，一般来说，中央在财政收入中所占比重大，而地方在财政支出中所占比重大。例如，日本中央政府在政府财政总收入中约占70%，而地方政府在财政总支出中约占70%。但也有例外，如澳大利亚联邦政府和地方政府在政府财政总收入和支出中各约占50%的比重。如果中央财政收入所占比重大而地方财政支出所占比重大，地方政府财政收入少于财政支出的部分，由中央财政给予拨款或补助。很明显，中央财政收入和地方财政支出在政府财政总收支额中所占比重越大，中央对地方的控制能力就越强。
从中央政府对地方政府的转移支付方面看，中央对地方的各种有条件的和无条件的补助、拨款等，是中央对地方进行管理和控制的激励手段，利用这种手段，可以有效地影响地方政府的行为，使之符合中央政府所制定的社会经济发展的战略。同时，中央政府可以通过对地方政府的转移支付，消除地方政府在提供地区性公共物品上存在的外部效应引起的成本和收益间的差异，并可以对落后地区的经济发展进行扶持，以保证地区之间的平衡发展。
中央政府对地方政府的转移支付的数额的确定，是处理中央与地方关系的一个关键问题。一般来说，可以采用因素法确定中央的无条件拨款或补助的数额，即根据各个地区的土地面积、人口数量、历年财政收支的状况等因素，制定合理的中央拨款比例。对有条件的专项拨款或补助则可以按照中央制定的社会经济发展战略、规划、方针和政策，根据各个地区的具体情况，确定所需的条件和拨款补助数额。
以上对中央与地方关系所作的分析，原则上也适合于地方各级政府中上级政府与下级政府之间的关系。
四
地方政府在生产和供应地区性公共物品的过程中，会受到若干方面的约束：一是受法律法令所规定的地方政府的职权范围及中央政府的各项政策的约束；二是受本地公民通过一定民主程序所作出的公共选择的约束，这种公共选择约束的软硬程度视地区的民主制度的完善程度而定；三是受地方政府之间的相互竞争的约束，这种地方政府间的竞争是在生产要素的流动中即在居民“以足投票”的促进下，以征税等方式筹集资金，发展地方基础设施和公共事业，以增加本地区的投资和就业，但收税过多会影响人们前来投资的积极性，而借债则有个信誉问题。这样一来，在各个地方政府之间就存在一种竞争，要繁荣本地经济文化，就要既搞好各项公共服务，又使本地的税收达到适宜水平。一般来说，如果一个地方政府能以较低的税赋水平提供较好的充足的公共物品，它就能吸引更多的投资者前来投资，就能够提供更多的就业机会，就可以使当地的各种生产要素的收益增加。在这种情况下，其他地方政府也会努力提高本地公共物品的生产和供应效率，从而使各个地区的生产要素的收益大致相等。当然，这一竞争过程同生产要素的流动性的大小有着密切的关系，生产要素的流动性越大，竞争越充分，各地方政府的效率可能就越高。即使生产要素的流动性小，这一竞争过程的效果也会在一个较长的时期反映出来。
在存在上述种种约束的条件下，地方政府必须不断提高财政收入和支出的效率，加强对本地区公营企业及公共资产的管理，模范贯彻执行中央政府的各项方针政策，以促进本地区的经济发展和社会进步。
从国外的经验看，地方政府在为提供更好更充足的公共物品而进行的筹资方面，除了地方税收及中央政府的拨款和补助外，还广泛采取多种渠道和方式进行筹资，其中主要有：
（1）由地方政府发行地方公债券， 用于当地基础设施的投资建设。各国对地方政府发行公债的管理办法有所不同，但一般规定由地方政府的金融机构或当地金融组织或居民认购。
（2）由地方政府开办或控制商业银行和非银行金融机构， 使之服务于本地区的投资、融资，特别是扶持中小企业的发展。
（3）其他筹资措施，如由地方政府组织建立地方合作金融机构， 以满足本地基础设施和经济发展的资金需求；由地方政府提供优惠政策或担保，引进资金举办公共工程；由地方政府发行各种彩票，将收入用于教育、文化、卫生等公共事业。加强地方公营企业及地方政府资产的经营管理，取得更多的利润和收益；等等。
注释：
〔1〕[英]亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》， 商务印书馆1974年版中译本下卷，第292页。
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