摘要：2018年《土地储备管理办法》和《土地储备资金财务管理办法》的修订标志着土地储备机构贷款融资模式的终结，取而代之的是地方政府土地储备专项债券，因土地储备专项债券的发行受到政府的严格控制，许多地方的土地储备工作出现了资金短缺的窘境。
关键词：土地储备；债务融资；私募股权融资
引言
自改革开放以来，我国的经济发展水平得到了快速提高，推动了城镇化进程。在此背景下，城市不断加大了土地资源的开发力度，存在明显的土地利用率低、规划不合理的问题。在实际融资过程中，会受到多种因素的影响，面临很多的风险隐患。因此，只有创新土地储备机构的融资模式，优化融资结构，才能实现其业务模式的改善，有效防范其债务风险，降低土地储备成本，实现有效率的和不制造房地产价格泡沫的长期稳健经营。
1土地储备的基本概念
《办法》中所提及的土地储备概念，是指地方政府为对土地市场进行有效调控、达到合理利用土地资源的目的而进行的前期开发、储存以备土地供应的行为。由此引申出的土地储备专项债券，是归类于地方政府专项债券的其中一个品种，主要特征是以项目严格对应、纳人政府性基金预算管理的土地使用权出让收人或者土地收益基金收人作为偿还依据的专项债券。
2土地储备制度的现状及问题
①土地供应有多个渠道和部门，在政府内部形成了利益竞争和利益割据，既不利于宏观调控，也增加了滋生腐败和权力寻租的环节与空间；同时形成了严重的土地财政和地方债务失控的问题；②未能很好地解决“土地囤积和闲置”的问题；③市场化的机制下，由受托企业进行土地征收工作，企业在具体实施中不可避免地以经济利益为导向，损害对被征居民的利益，经常采取暴力、欺诈、不负责任的手段进行补偿安置，由此引发的社会矛盾日益激化；④国有土地收益流失。２０１５年以前，地方土地储备资金的来源以银行贷款为主，其主体由政府融资平台或由受托企业筹措。这种做法存在以下弊端：①银行贷款无法实现“专款专用”的刚性约束，影响了土地储备项目的按期完成；②土地储备贷款最长不能超过两年，土地供应存在着贷款的期限和还款的压力；③土地供应规划受到土地一级开发企业或其他相关的利益团体影响，政府的土地管理与调控被企业绑架；④由于土地储备受到土地财政和市场利益的牵制，贷款的发放和使用都存在失控的现象，增加了地方债务风险和金融系统的风险隐患大大增加，也增加了整个社会的金融市场结构的稳定性。
3土地储备机构的融资需求及国家相关政策的变革
新颁布的《土地储备资金财务管理办法》重新规定了土地储备资金的来源，将银行和其他金融机构的贷款从土地储备资金来源中剔除。国家禁止土地储备机构从银行等金融机构取得债务融资的政策由此被上升为法律规范。新颁布的《土地储备管理办法》和《土地储备资金财务管理办法》除了禁止土地储备机构使用银行等金融机构的贷款外，还明确了土地储备专项债券作为土地储备的债务融资方式。此外，以上两个管理办法还要求实施土地储备资金使用绩效评价。地方政府的财政部门与国土资源部门应当编制土地储备资金使用绩效目标，建立完善的绩效评价体系，并对绩效目标的执行情况进行有效监控。地方政府财政部门应当依据上期土地储备资金使用绩效评价结果安排下一年度资金预算。土地储备资金绩效评价制度的核心要点是提高土地储备资金的使用效率，资金使用效率低下的土地储备机构将面临被减少包括专项债券融资在内的预算资金的不利局面。以地方政府发行土地储备专项债券取代土地储备机构向银行等金融机构借款，这种融资模式的转换有利于国家对土地储备债务规模的总量控制，避免土地储备债务的过度膨胀。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆不仅如此，与金融贷款相比，土地储备专项债券具有流动性强的优势，能够在证券市场进行交易，从而吸引大众投资者的广泛参与，可以减轻银行等金融机构的流动性压力。但是发行土地储备专项债券对土地储备机构的资金使用效率和业绩表现提出了更高的要求，其审批手续也较为复杂，许多地方政府的土地储备机构并不满足专项债券的发行条件，这在很大程度上增加了土地储备机构债券融资的难度，也降低了其债券融资的意愿。一些地方的土地储备机构融资减少导致其资金不足，难以完成预期的土地储备任务，其所出让的土地随之减少，这在客观上造成房地产价格上涨的压力，有违于国家调控城市房屋价格的政策方向，不仅拖累了城市发展的步伐，也对地方经济形成一定的负面影响。
4创新土地储备融资模式的路径
4.1拓展融资渠道
土地储备机构的融资渠道过于单一，主要以银行信贷和政府财政拨款为主，会限制机构的融资规模和融资效果，加大了风险隐患。对此，政府应加大扶持力度，促使土地储备机构发展多元化融资体系，保障土地融资活动顺利进行。一是我国政府应认识到土地储备机构的重要性，不断加大资金扶持力度，有利于土地储备机构获得更多的资金来开展业务。因此，各级政府应完善土地收益基金体系，不断提高资金储备量，以满足机构的融资需求。二是我国一些地方政府对土地储备机构的职责进行了划分，在一定程度上可以政府的名义进行融资。对此土地储备机构可向政府递交申请，通过金融市场发行政府土地债券，以吸引社会资本。三是我国政府应加大信托机构的扶持力度，鼓励其创新土地融资业务，为土地储备机构提供更多的资金。但由于土地融资具备资金需求量大，回报周期长、收益风险高等特点，一些中小信托难以承受这部分的风险。政府可加强引导作用，建立联合信托平台，将中小信托机构整合在一起，提高服务能力。
4.2改变举债发展模式，拓宽土地储备资金来源
缺乏土地储备金会引起一连串连环反应，首先会影响土地的及时出让和土地收储进程，进而对地方经济运行和债务及时偿还产生影响。对于这种情况的必然要求就是，顺应当下严格控制地方政府的政策，放弃对于先前银行融资方式的依赖，和社会资本开展积极合作。土地储备过程中可以将一些工作转给信赖的企业，政府采购主要对接前期开发工作，政府的服务范围加大，逐渐囊括评估、勘测、拆迁安置等环节，对于社会资本进行有效利用同时也要处于国家政策的安全线内。
4.3私募股权基金融资
通常情况下，利用私募股权基金融资，需要就融资项目设立有限合伙企业，使融资项目与土地储备机构的其他经营活动实现成本、收益和风险的隔离。在有限合伙企业中，土地储备机构作为普通合伙人负责投资项目的管理工作，但项目管理信息必须向有限合伙人披露，有限合伙人可以对经营管理提出意见，经营管理的成本控制必须符合合伙协议或合伙人大会决议的要求。由于私募股权基金的有限合伙人作为投资者具有比垄断经营者更强的成本控制意识，他们的参与可以形成对管理成本的有效控制，从而可以解决垄断经营者无法有效控制管理成本的难题。
结语
对于我国土地储备机构而言，改变简单粗放的融资模式，创新融资渠道，优化融资结构，避免债务风险是保持长期稳健经营的必然要求。土地储备融资变革，不仅可以拓宽其融资渠道，增加其资金来源的多样性，还可以有效降低其债务风险，减少土地收储过程中的利益冲突，符合国家控制土地储备债务风险和调控房地产价格的双重政策目标。
参考文献
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论文作者:苏星佩
论文发表刊物:《基层建设》2019年第15期
论文发表时间:2019/8/5
标签：土地储备论文; 融资论文; 机构论文; 土地论文; 债券论文; 债务论文; 资金论文; 《基层建设》2019年第15期论文;