中国食品安全规制问题及规制政策转变研究，本文主要内容关键词为：规制论文,食品安全论文,中国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F014.3 文献标识码：A 文章编号：1008-2700(2010)02-0023-07
制度是激励、约束和规范社会与个人行为的各种规则的集合。邓小平曾指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人不能充分做好事，甚至会走向反面”。影响中国食品安全的根本问题在于政府的监管方式。长期以来，中国食品安全处于人治化的监管方式下，在这种情况下，要么是制度体系缺失，要么是制度形同虚设，显现不出威慑力。总之，制度在食品安全规制中没有发挥其应有的功能。
一、中国食品安全规制中存在的问题
1.产权界定不清和侵权现象的发生
产权是指由物的存在和对物的使用所产生的行为权利，以及由此引起的人们之间相互认可的行为关系。通常它是由一组权利束构成的，因此也可以分解为多种权利并形成一种结构状态。当食品消费者与食品生产和销售企业进行交易时，消费者所购买的产权不仅包括食品本身对于消费者生理需求的满足，还应包括食品在正常消费情况下对于人体无害的安全保证，这是食品消费者在购买食品时所附带的产权权益，它是在产权交易过程中自然发生的，不容侵犯。否则，食品生产和销售企业就侵犯了消费者的天赋产权。在现实生活中，食品安全产权界定不清和侵权现象是食品安全事故发生的主要原因。产权界定不清和侵权现象的发生，常常会引发以下问题：(1)导致政府官员成为管制“俘虏”。政府官员在缺乏有效的激励和约束机制条件下，很容易被食品利益集团“俘获”，产生权力异化、出租和寻租等现象，出现政府规制行为与规制收益的“弱相关”现象，使得政府规制行为违背社会的公共利益。(2)增加了社会交易成本。在许多场合下，由于时间的限制和收集信息成本的高昂，食品生产和销售企业与消费者之间常常是一次性博弈，即“一锤子买卖”，使得食品安全产权难以通过重复博弈得到“充分界定”和必要的权利保障。这样，信息缺失的有限理性的买者势必纵容了卖者的机会主义行为，导致攫取处于模糊领域的公共财富以及侵占消费者利益的行为，从而损害了消费者利益，降低了资源配置的效率，增加了社会成本。(3)导致规制失灵。由于中国尚未形成真正独立执法意义上的规制机构，社会规制的职能通常由分管不同方面的政府机构来行使，因此规制实施权实际上是由地方各级政府机构所掌控，而在地方政府中，又为少数执法者个人所控制，他们才是实际上的规制执法者。在不断强化的地方利益驱动下，地方政府往往对本地企业的违法行为睁一只眼闭一只眼，甚至可能充当本地某些假冒伪劣食品的保护伞。而一些执法者更是置公众食品安全于不顾，与违法企业合谋，共同侵害公众的食品安全利益。
2.规制中出现成本外溢
成本外溢是指在一定范围内发生的成本影响到外部的个人或团体。规制中出现的成本外溢包括三个方面：(1)生产成本外溢。食品行业通常带有隐藏的负内部性，在监管不严及信用缺失的情况下，假冒伪劣食品经常充斥市场，产生“柠檬效应”，即劣质食品挤走优质食品。劣质食品生产成本低，而又以正常的市场价格出售，引起生产成本外溢。(2)交易成本外溢。一方面为了防止和惩罚食品市场中的非道德行为，就要设置监管部门，建立防御设施以应对食品中毒等突发事故，这些都会引起有限的社会资源的浪费，加大社会交易成本。另一方面在食品交易中，人们为防止被骗，就要花费人力、物力、财力，去了解交易对象的信誉等信息，因而增加了交易中的信息搜寻成本。(3)环境成本外溢，即因环境污染而产生的食品企业内部成本外部化。食品企业在生产过程中因排放垃圾、废弃物甚至有毒、有害物质而引起环境污染，这些环境污染的成本往往由社会承担，食品企业承担的环境成本过低。
3.作为公共物品的供给缺失
公共物品是指一个社会的所有成员集体享用的不具有排他性的消费品，而每个人对该物品的消费都不会减少其他社会成员对该物品的消费。在食品生产、加工和消费领域，食品安全可被视为一种特殊的公共品。政府作为社会公共利益的主要代表，在立法、执法、司法和法律监督等方面具有天然的优势，由政府提供食品安全这一公共物品，有利于发挥政府权力供给的规模经济优势，并且在法律上具有权威性。从这方面看，食品安全这一公共物品由政府供给显然具有得天独厚的优势。目前，中国政府对食品安全的供给基本上属于单一的供给模式，公众对规制模式和规制制度没有可选择性，政府在没有相应竞争压力的情况下，既缺少对公共物品供给的有效激励，也没有形成有效的制度约束。反之，若由私权主体供给，它的经济成本和社会成本都将是巨大的，因此对于这类公共物品的私有产权的安排总是有限的。然而，政府在提供食品安全这一公共物品时，又存在着“诺思悖论”现象，即“由国家来界定和保护产权可以产生规模效益，而国家在界定和保护产权时又是中立的，在竞争约束和交易费用约束的双重约束下，往往导致非效益的产权结构”。另外政府在提供公共品时，其实施成本、摩擦成本甚至政治成本也是高昂的，这就使得政府规制创新的收益有时未必会大于成本，从而抑制了制度创新的供给，导致食品安全这一公共物品的稀缺。
4.政府规制失灵
政府对微观经济的规制是克服市场失灵的一种制度安排。在现实生活中，政府规制在很大程度上发挥着校正市场配置资源缺陷的作用。但是，政府规制在校正、克服市场失灵的同时，又产生了新的失灵，即政府规制失灵。政府规制失灵是指在市场经济体制的条件下，政府在推行公共规制政策的过程中，经济效率没有改善甚至出现低效率的现象。食品行业存在严重的信息不对称，不同经济主体之间进行博弈时有的守信，有的失信，规制部门处于缺少信息的劣势地位，真伪难辨。另外，政府各规制机构按照各自的职能共同执法，在横向和纵向上都存在不合理的规制权力的重叠与交叉，致使规制的缺位和越位现象同时存在。
二、中国食品安全规制存在问题的原因
1.政府在不完全信息条件下的有限理性
政府规制中的信息的严重不足主要源于以下几个原因：其一，缺少传递市场信息的渠道，使得资源配置扭曲。一些政府部门对当地存在的食品安全隐患或伪劣性食品隐瞒信息，“报喜不报忧”，故意封锁信息，剥夺消费者的知情权，致使劣假食品充斥市场。其二，由于政府行为难以监督、行为效果难以测量等原因而产生了监督制约机制的不完善。一方面，由于政府规制处于垄断地位，其行政权力不能完全代表社会利益。另一方面，政府面临着多元的目标函数，即不仅要维护市场秩序，提高经济效率，还要维护社会稳定、公平，创造良好的社会秩序。一个政府规制衰弱的社会，无力约束个人和集团欲望的泛滥，其社会生活状态必然像霍布斯所描述的那样，充满着在丛林法则下社会势力之间的无情竞争。没有强有力的政府规制，社会就会无力界定和实现其共同利益。由于不完全信息，政府职能部门很难获得全部真实的有关食品安全的信息，难以做到事前控制，只有等到事故发生后才来补救，这在一定程度上为生产者隐瞒生产和销售信息开辟了空间，为欺诈行为提供了契机。
2.政府规制权力被“俘虏”而出现官商勾结
政府规制能力增长的过程，也就是政府行动扩张的过程。政府行动的扩张，为政府实现自己的利益带来了有利条件，但无节制的行动往往使政府被俘虏，使规制失去有效性意义。公共利益理论指出，政府是公共利益的守护者，哪里出现市场失灵，政府都应当进行规制。任何一个政府干预，都是由一部分人将手中的权力强加到他人的头上，总是有意地并不可避免地交给一些人而不给予另一些人。政府的经济规制可能造成某些资源的人为“短缺”，这就为“寻租”活动提供了可能，而规制俘虏理论的出现却说明政府规制中产生了寻租以及规制机会主义的问题。为了确保正常而顺畅的社会经济秩序，政府必须制定和实施一些法律法规。但是，有些政府干预形式，比如许可证、配额、执照、授权书、批文、特许经营证等，可能同时为寻租行为创造了条件。因为在这种制度安排下，政府人为地制造出一种稀缺，这种稀缺就会产生潜在的租金，必然会导致寻租行为。在一个相互依赖的社会中，由于存在个体理性与集体理性的悖论，政府在出于自身利益考虑而又没有相应的监督与制约机制的情况下，就会出现“政府失灵”。针对中国的乳制品事件，政府采取质检驻厂监管的方法，但这就一定能保证乳制品的质量安全吗？切实负责者，则能保证，反之，照样出问题。近年来，中国食品突发事件频繁，所涉及的地方都有监管者开绿灯。何也？概因“监管”自身出了毛病。谁又能保证质检驻厂监管人员就绝对不会出现此类现象呢？也许在今天的风头上不会出现，但谁都难以保证风头过后的明天、后天会不会出现。一旦如此，质检驻厂监管岂不就成了虚设抑或是不捉鼠的懒猫、奸猫吗？从规制俘虏理论来看，造成政府失灵的关键原因在于所有的行为都不能免受自利动机的影响；在权力不能得到有效制约时，由自利驱动的规制行为必然会导致腐败；不当的规制则会瓦解市场。
3.政府的不作为、低效率
其一，政府官员之间缺乏竞争。因为大部分政府官员和一般工作人员是逐级任命和招聘的，故他们没有竞争的压力，也就很难高效率地工作。其二，政府部门之间缺乏竞争。因为政府各部门提供的服务是特定的，一般具有绝对的垄断性，无法直接评估政府各部门内部的行为效率，也无法比较各部门的运行效率，更难以设计出促使各部门展开竞争、提高效率的机制。其三，政府部门间存在相互推诿现象。由于政府部门之间的权力交叉，责任不明确，一旦有了政绩便争相邀功，出了问题便互相推诿。
4.政府集权制下的监管模式
众所周知，中国历经传统计划经济模式几十年，早已形成了流传甚广的根深蒂固的管制经济模式，至今未有根本变化。该监管模式主要有如下特征：其一，监管机构乃至监管人员往往将工作重点放在使上级领导满意上，没有充分考虑人民大众的根本利益。其二，制度缺位问题严重。人治监管模式不仅使得制度永远处于缺位状态，而且所有的制度总是有利于监管者。这是因为在有关制度的制定和修正过程中，监管者为了减少制度对自己行为的约束，尽量使得制度的内容不完整，各种规定笼而统之、大而化之，这样监管者就可以随意解释，从而为自己的行为提供便利。其三，领导者的个人意志高于制度。传统计划经济模式形成了领导者个人的绝对权威，制度成为摆设。在一些单位里，无论以往的制度是如何规定的，只能随着领导的意志转，需要时就拿来，不需要时就束之高阁，全凭领导者的个人偏好。例如，一些地方为了领导者政绩的需要，对一些食品的检测结果是不允许新闻舆论曝光的，更不让老百姓知道事实真相；一些和领导者个人有关系的企业，即使发生重大食品安全事故，也往往是大事化小，小事化了，最后不了了之。其四，官商勾结、合谋现象严重。由于制度约束乏力，人治监管模式下突出了监管者个人的权力至上和无约束性，一些食品经营者正是看到了这一点，才不惜高价收买执法权力，最终形成食品商和监管者的利益联盟，共同谋取非法利益。其五，监管缺位。当制度沦为摆设，仅靠少数监管者的个人行为面对庞大的食品市场，即使他们恪尽职守，也难免挂一漏万。在“人治监管模式”盛行之下，“仰望制度”蜕变成“仰望长官”。目前中国有多个部门对食品安全进行监督，包括卫生、质监、工商、农业、海关、商贸以及新成立的食品药品监管局等。在管理体制上往往形成部门职能交叉的模糊地带。有时一个环节多个部门插手，有时多个环节一个部门监督，多个执法部门的权限不清，政出多门、相互矛盾，管理重叠和缺位现象突出，有好处的大家抢着管，没有好处的谁也不管，整个体制错综复杂。由此导致监管缺位、监管失误和权力腐败。因此，集权制下的规制理论问题不解决，实践中就难以走出食品安全监管的误区。
三、制度在食品安全规制中的功能和作用
1.降低交易费用
交易费用是交易者获得准确的市场信息、谈判、经常性契约等所需要的费用。威廉姆森认为，交易费用分为两部分：一是事先的交易费用，即为收集信息、签订契约、规定交易双方的权利和责任等所花费的费用；二是签订契约后，为解决契约本身所存在的问题，从改变条款到退出契约所花费的费用。张五常进一步指出，交易成本在一个集权国家所占国民收入的百分比远远高于在一个私有企业经济中所占的百分比。食品安全领域中的交易费用包括度量、界定和保证食品安全产权的费用，发现交易对象和交易价格的费用，食品交易中讨价还价的费用，订立交易合约的费用，执行交易的费用，与政府食品安全规制相关的其他费用等。有效率的信息制度，会使消费者避免或降低收集食品安全信息的费用；严格的监管制度会减少由于食品质量问题而导致的买卖双方的“摩擦费用”。
2.减少交易的不确定性
由于信息披露机制的不健全和信息不公开，政府职能部门和消费者很难获得有关食品安全的全部真实的信息，难以做到事前控制，只有等到事故发生后才来补救，这便为生产者隐瞒生产和销售中的负面信息预留了空间。在信息不对称的情况下，消费者缺乏食品质量和安全方面的有效信息，而食品生产和销售者往往会利用信息优势，再加上许多食品的交易为一次性行为，食品生产者和经销者往往会采取“打了就跑”的方式，其欺诈行为不易被及时察觉。在此情况下，食品交易存在着极大的风险和不确定性。只有良好的制度安排，才能有效地克服食品交易中的不确定性以及由此带来的安全风险。
3.制度为实现食品交易合作创造条件
制度通过产权的清晰界定，可以为食品行业广泛的分工合作提供一个基本的框架，规范食品供应链之间的关系。制度通过完善信息机制规范生产者和消费者的相互关系，减少信息成本和不确定性，把阻碍交易合作得以进行的因素减少到最低限度。
4.制度提供激励机制
制度的核心功能是提供一种激励机制。制度可以从专利保护、产权保护、法律惩处、信誉奖励等方面为安全食品的供给者提供有效激励。美国经济学家诺思和托马斯在《西方世界的兴起》一书中构建了一种理论模型，认为要保持私人效益，需要在制度上做出安排和确立产权，以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动。食品收益可以分为社会收益和个人收益，与食品收益相对应，食品收益率也可以分为社会收益率和个人收益率。社会收益率是指国民经济增长中可归因于食品经济活动的部分与社会支出的食品经济活动成本的比较；个人收益率是指个人收入增加中可归因于食品经济活动的部分与个人支出的食品经济活动成本的比较。食品安全规制激励机制设计的目标应追求食品经济的个人收益率接近或等于社会收益率。
5.制度创新有利于使制度供给的负外部性内部化
诺思认为，当某个人的行动所引起的个人成本不等于社会成本、个人收益不等于社会收益时，就存在着外部性。减少外部性就意味着实现个人收益与社会收益的一致性。环境污染或信息不对称条件下的信用缺失，导致食品安全供给的负外部性，出现生产成本外溢的情况。监管者可以通过产权关系的界定、信息公开、行政处罚等有效率的制度安排，来降低负外部性，或将外部性内部化。
6.抑制机会主义行为
自利是人类行为的一个基本前提。人在追求自己私利的情况下，就会产生机会主义行为。诸多的食品突发事故向我们展示了一个道理：人出于私利的追求，往往不择手段，以期降低成本，增加利润。这就意味着人作为一个矛盾体的存在，需要制度来约束、规范和指引其自身的行为。应如何约束人的行动从而抑制其机会主义行为呢？这就需要靠制度来安排。好的制度安排体现在人在追求私利的同时，能够兼顾他人的利益，从而使社会整体利益最大化。原则上可以有三种途径使人为他人利益而尽力：(1)他们出于爱、团结或其他各种利他主义的追求而有益于他人；(2)他们受到胁迫，胁迫者以对他们使用暴力(命令)相威胁；(3)他们按其自己的自由意志行动，但出于明智的自利动机，因为他们预期能获得充分的回报。那样，他们为别人做的事会产生对自己有利的负效应。制度确定了人在政治、经济、文化、社会各方面的权利和利益的配置，引导人们形成良好的行为规范。制度的建立与选择、变革与创新能否与实现人的合理权益相一致，就成为衡量各项制度正当性的根本尺度。人们要实现自己的合理权益就要建立合理的制度，合理权益的实现也体现了制度的合理性。制度通过对人们合理权益的保障，促进了人的自由、和谐和全面发展。另外，统治者的权力需要靠制度来约束和制衡，从而减少统治者权力的滥用。孟德斯鸠曾深刻地告诫人们：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力直到遇到界限的地方休止”。德国近代著名政治思想家威廉·冯·洪堡看到了权力背后的人性弱点：“人有一种欲望，即他总是想超越合法为他们划定的范围，去干涉他人的领域”。因而对于当权者来说，单纯依靠自我约束是远远不够的，还必须依靠外在制度的约束即他律才行。对此，杰斐逊有过精辟的阐述：在权力问题上，不要侈谈对人的信任，而是要用宪法的锁链来约束他们不做坏事。
四、中国食品安全政府规制对策
1.政府要科学引导、扶植市场
其一，政府在财政与金融上应加大对食品安全的投入，应制定优先支持食品安全保障的财政政策，实施有利于食品安全技术创新的政策，激励企业发展生物农药、生物肥料和新的生物制品。其二，政府应加强食品安全的宣传教育、引导与示范工作，逐步提高生产者、消费者的安全意识。大力宣传优质食品、优良品牌和优秀企业，增强群众消费信心，提高中国食品信誉。其三，政府应着力培育市场。要引导食品企业培育安全品牌，要推行食品安全示范区试点建设。要继续按照“从农田到餐桌”全过程控制的要求，在示范区检验和应用各项研究成果。
2.要建立健全食品安全信息公开披露与通报制度
要充分发挥新闻媒体的作用，建立起高效和快速的各级食品安全信息发布制度，随时发布食品检验信息。实践证明，对食品安全风险信息的公开披露，会使利益相关者能够及时规避风险，有关部门能够及时采取对策，全社会能够保持警惕性，从而可能使风险的危害降低到最小程度。因此，要充分发挥新闻媒体的作用，建立起高效和快速的各级食品安全信息发布制度，实施食品安全检测例行公告制度，定期向民众公开信息，随时发布食品检验信息。对于突发性事件要立即进行通报，让消费者了解食品安全的真实情况和增加自我保护能力，以尊重消费者的知情权。要建立全国统一协调的食品安全信息监测、通报、发布的网络运行体系。通过建立统一协调的食品安全信息平台，实现互联互通和资源共享，逐步形成统一、科学的食品安全信息评估和预警预报指标体系，及时研究分析食品安全形势，对食品安全事故和隐患做到早发现、早预防、早整治、早解决。对食品安全信息进行收集、归纳、汇总，经过科学的研究分析，由有关部门统一对外发布，引导公众在食品的选择中趋利避害。
3.要将食品安全监管纳入到制度化规制模式的轨道上来，摒弃人治监管模式
中国食品安全绝不仅仅是技术问题，也不仅仅是制度问题(如制度建设的滞后和缺乏系统性)，因为即使按照现有的制度安排，也不至于会出现如此严重的食品安全问题。应当说，首要的问题恰恰是被我们长期忽视的监管模式问题，这是牵一发而动全身的大问题！由此导致监管缺位、监管失误和权力腐败。因此，探索集权制下的规制理论，就成为当前中国理论界亟待解决的现实问题。中国要建立起科学的市场经济规制模式，尚需时日。首先需要进行观念更新，破除传统行为理念特别是“官本位制”的恶劣影响。其次，要建立健全一套切实可行的良好制度，做到有法可依，按法行事。什么是最好的制度？好的制度有什么标志？根据笔者的观察和经验，应当是对思维的约束最小、而对行为的约束最大甚至规定得非常具体的制度。这样的制度可以覆盖监管者的执法行为，令其在触犯制度违法时有所顾虑，甚至胆战心惊。再者，要强化对监管者的监督机制。制度再好，也需要有人监督，否则，执法者就可以置制度于不顾，为所欲为。要制定系统的监管运行制度，以责任追究制约束监管人员，中央或省市有关部门应采取不定期抽查的方式来观测各地的监管效果，弥补监管工作的缺位和不足，完善监管制度和程序，使监管人员逐步适应完全按照规章制度办事的行为规则，最终形成制度约束型监管模式。
4.要建立决策、执行和监督分立的食品安全规制体制及责任追究制度
为了确保实施效率，避免政府官员的不作为、渎职、权力腐败等行为的发生，食品安全规制的决策、执行和监督等项权力应当分开，不应由一个部门来承担，而应由多个机构来承担。如各级人大可以承担决策与监督的权力，而食品药品监督管理局、卫生局、农业局和工商局等机构负责安全监管的执行权。要充分发挥新闻媒体的监督作用，各项权力都要建立相应的责任追究制度。省市有关部门要对各地食品生产和销售企业及市场进行明访暗查，抽样检验检疫，以堵塞各种漏洞。
5.要引用问责制的规制方式
问责制是一种监督与责任追究相结合的制度，它包括问责标准的确立、问责程序及问责方法的构建、完备的制度保障措施等一系列内容，它不应是局限于产品质量问题的一种责任追究机制或一种纯粹的惩戒措施，而应是与国家相关政策、法律法规等有机衔接、互为补充的一项独立制度。通过问责制度形成对各级监管者的问责压力，防止寻租行为，激励他们对其所管辖的食品安全工作给予高度的重视，从而加强对事故的处理和预防，以实现政府的管制目标。政府各职能部门在监管中可以实行生产企业所在地政府保证制度，如果所在地政府管辖下的企业出了食品安全问题，政府应先对受害者进行赔偿，然后政府再向企业追偿。
6.完善激励制度，做到赏罚分明
目前中国食品安全的政策设计中缺乏制度激励，更多的是偏向强制性的法律法规的制定。尤其是在中国这样一个法律体系不健全、不完善的国家里，激励制度建设显得更加重要。中国各级政府部门制定的某些政策中隐含着一些鼓励食品生产者采用食品安全技术来生产安全食品的制度激励，如政府大力推进的养殖废物无害化处理的精华沼气池工程等。在一些地方，这些激励政策取得了比较明显的效果。但中国政府对于食品生产者生产安全食品的支持力度还远远不够。政府对农户和企业的激励是政府干预的一个重要手段。美国、欧盟、日本等国家都普遍实行激励契约制度来引导农户采用环境友好型的技术和投入，如减少农药、化肥的投入等，从而不仅保护了环境，而且有利于食品安全。另外，各国政府还采用了转移支付或补偿支付等手段对农户提供补偿性资助。中国政府对食品安全生产也应提供资金支持、政府优惠、政府奖励和技术支持。激励制度设计应体现出赏罚分明的原则，这样才有利于建立公平的秩序。应使食品生产企业树立依法生产、诚信经营的理念。对于那些信誉好的生产厂商，政府应实行奖励；对于造假售假的厂商，则要严格监管，加大惩罚力度。对于那些存在正的外部性的厂商，比如创新技术研发，应给予奖励；对于那些存在负的外部性的厂商，比如生产过程中对环境造成严重污染的，应给予严厉惩罚甚至取缔。中国食品安全事故频繁的原因之一在于事故责任追究不力，使违规者的收益高于成本。因此，必须规范食品安全事故的处理程序，防止权钱交易等腐败行为，依法严打不法商人，严厉查处制售假劣有毒有害食品案件。为此，要制定食品安全事故调查处理程序和惩治制度的实施细则。政府应该支持消费者向企业进行索赔，或采取司法、行政手段迫使欺诈消费者的企业进行赔偿，以此提高不法厂商的犯罪成本，从而有效遏止不法厂商违规行为的发生。建立针对相关管理人员的责任倒查机制。对于已经发生的食品安全事故，除对当事人严肃查处外，还要对其上级主管部门实行倒查追究制度，让那些没有认真履行执法责任的失职人员也承担相应责任。
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