试论政府投资信息化建设项目绩效审计，本文主要内容关键词为：建设项目论文,绩效论文,试论论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
知识经济时代，信息技术已成为当代最具潜力的生产力，信息资源已成为国民经济和社会发展的战略资源和核心竞争力的象征，信息化水平也已成为一个地区和城市现代化程度的重要标志。我国政府机关的信息化项目经过20多年的建设，基本实现了由探索、普及到全面应用的转变，形成了相当大的信息化资产存量，成为政府资产管理中的重点。如何切实加强对政府投资信息化建设项目的管理与监督，提高财政资金的使用绩效已成为当务之急。
一、政府投资信息化建设项目的现状
1.部门利益驱动，立项申报金额偏大。据对已完成建设的信息化项目调查，项目预算投入的资金量普遍较大，但项目资金的结余较少。究其原因，主要是项目承担单位出于部门利益需要，申报项目资金往往偏大，而作为政府目前重点建设项目，争取资金往往相对比较容易，作为新生事物又因无标准可依，项目资金安排的回旋余地较大。
2.建设目标不明，重视建设忽视应用。建设单位从本位主义和局部利益考虑，缺乏节约意识和绩效意识，脱离本单位实际，在没有充分调研和不明确建设目标的情况下，急于争资金上项目，导致建设管理过程中重资金轻管理、重建设轻应用、重硬件轻软件等情况。在建设过程中，开发部门与使用部门联系不密切、协调不足、管理脱节，导致系统需求不清晰，项目建设应用推进不快等问题；项目建成后，缺乏对使用人员（特别是处级及以上领导干部）的应用培训，不会用或不习惯用，造成系统的闲置与浪费。
3.管理制度不全，缺乏约束监督机制。在信息化项目立项阶段虽有比较完备的审批管理程序，但在项目建设和实施过程，缺乏必要的外部审计和有效的监督评价机制，特别是对项目建成后的管理和应用绩效无法开展制度化的监督评价；同时由于信息化资产存在一定的特殊性，特别是软件类资产没有明确的管理核算制度，出现了无账可入、无账可查的尴尬局面。长此以往，不仅不能保证国有资产的保值增值，还会出现资产浪费流失的情况。
4.缺乏统筹规划，盲目投资重复建设。尽管各级政府十分重视信息化建设，但由于缺乏电子政务信息化整体规划和信息化标准体系，部门单位缺乏全局观念，各自为政，建设单位间相互独立封闭，没有统一的技术规范、标准体系、信息代码和运行管理制度，选用的设备型号、操作系统、数据库等软硬件平台不一，尤其是数据库建设缺乏统一标准，使得信息不能快捷流通、信息共享无法实现或实现困难，形成“信息孤岛”，使得政府投资信息化项目难以摆脱较大的盲目性和重复投资的弊端。
二、政府投资信息化建设项目绩效审计的必要性
近年来，信息系统审计引起了各级审计机关的广泛关注。《审计法》第二十二条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。这从立法层面明确了政府投资信息化建设项目绩效审计是财政审计一体化的重要组成部分，明确了开展政府投资信息化建设项目绩效审计的重要性和必要性。
1.开展政府投资信息化建设项目绩效审计是政府政务发展的必然需求。目前信息化建设项目发展迅速，各项规范尚未完善，审计在这一领域还处于空白，十分值得探索和研究。因此，快速发展的电子政务事业需要有必要的监督保障机制来促进其长效良性发展。
2.开展政府投资信息化建设项目绩效审计是当前政府转变职能的内部需要。胡锦涛总书记指出：“我们不是为了信息化而信息化，实施电子政务要提高行政透明度，提高管理效率，推进勤政廉政。”当今社会运用电子政务的手段，建设务实高效、廉洁勤政、公正严明的法治政府，已成为时代发展的必然要求。而通过政府投资信息化建设项目绩效审计就是为了加强对政府投资信息化建设项目的管理，提高信息化项目建设的应用水平，推动建设节约型、服务型、集约型、安全型的政府，促进政府部门转变职能、提高行政效率。
3.开展政府投资信息化建设项目绩效审计是转变理念促进审计转型的重要环节。审计署要求行政事业审计必须牢牢抓住当前审计工作发展的战略机遇期，进一步开拓创新，改进当前行政事业审计工作中不适应形势变化了的观念、做法。信息化建设资金是政府性资金，列入部门预算的专项资金，政府投资信息化建设项目投入应用的绩效如何，是社会公众关注的重点，对其进行必要的绩效审计是促进审计部门转变理念、审计转型的重要选题。
4.开展政府投资信息化建设项目绩效审计是加强管理促进规范的必要手段。政府信息化建设已发展到一个新的阶段，但从建设现状来看，盲目建设、重复投资、高配低用、信息孤岛、损失浪费，政府投资几十万、几百万建起的网站无人问津、使用率低、信息资源不能共享等问题还较严重，远未发挥出预期的效果。开展政府投资信息化建设项目绩效审计，是加强规范管理、发现问题、挖潜创新、规范完善信息化项目的建设标准、运维检测标准和验收标准的必要手段。
三、政府投资信息化建设项目绩效审计之策
（一）整合政府投资信息化建设项目绩效审计资源
政府投资信息化建设项目绩效审计的目的在于加强对项目管理，提高财政资金的使用效益。因此，开展项目绩效审计首先要整合审计资源。
1.在审前调查阶段，要加强与建设项目管理部门的联动，要充分听取信息管理部门的意见和建议，利用信息管理部门在立项管理过程中掌握的情况，商定审计单位和具体建设项目，把握好审计重点单位和重点事项。
2.在审计实施阶段，聘请计算机管理和应用专家，整合成由专业审计人员、计算机专业人员共同参与的复合型审计组织，增强审计力量，解决项目审计的专门技术难题。
3.加强与高等院校、科研机构的合作，引入专家经验，借助外脑，发挥内功，把审计实践和科学研究结合起来。各类专家参与信息化建设项目的审计实践与研究，覆盖程序管理、技术研究、绩效评估等方面。通过实践与研究，建立适合当前审计环境的绩效考评机制和值得推广的审计经验模型，为进一步深化信息化建设审计奠定基础。
4.培育中介行业，规范委托审计。信息化建设项目审计刚刚起步，专业从业机构缺少，与财务审计、工程造价审计相比，从业人员、产业规模、技术力量等方面尚待培育。因此，引入竞争机制，大力发挥政府审计的引导作用，培育和发展规范的中介市场，将给信息化建设项目审计事业和中介产业发展提供更大的机遇和平台，从而大力推进政府投资信息化建设项目绩效审计工作。
（二）界定政府投资信息化建设项目绩效审计内容
1.管理程序、资金使用方面审计的主要内容。
（1）项目建设的各项审批手续是否完备、合法，有无可行性研究报告（含技术方案）以及专家论证意见，是否经过批准立项。
（2）项目有无按审批方案执行，有无按方案内容进行设计、设备选型、软件开发，是否按方案要求的进度实施项目。
（3）项目需求是否清晰，在项目建议书、可行性研究报告、实施方案、预算编制、采购、合同签订等各环节保持一致性，是否存在项目需求变动较大的情况。
（4）项目的预算编制依据是否符合规定，资金是否落实到位，调整概预算和工程变更的程序和手续是否符合规定，有无擅自扩大工程规模、提高标准及资金挪作他用等问题；项目单位对信息化资金核算是否分设明细账、单独分类核算。
（5）项目招投标是否符合规定，手续是否完备合法，项目的设备、材料等物资是否进行政府采购，设备购置是否按设计要求，设备验收、保管手续是否合规，软件硬件是否按规定入账核算，重点抽查自行采购部分的设备材料。
2.信息系统审计方面的主要内容。针对信息系统规划、设计、实施、运维过程中与绩效、安全、功能相符性、技术先进性、实用性、成熟性、兼容可移植性、可维护性等问题及不同系统环境采用相应的操作命令、综合利用计算机辅助审计技术（CAAT）等方面，实施几个环节的审计：
（1）硬件及环境审计：包括硬件安全、电源供应、空气调节装置、温度控制和其他环境因素等。
（2）系统配置审计：包括对操作系统、数据库管理系统、所有系统过程管理及配置协调性，及各业务系统是否有专人进行管理和维护等。
（3）应用软件审计：包括软件访问控制、授权、确认、管理和特例处理，应用软件中的处理流程和补充手册的控制和过程以用实现功能与需求的符合性等。
（4）信息系统安全审计：内部和外部系统的连接、周边安全、网闸、防火墙，路由访问控制列表，漏洞扫描及入侵监测，安全日志等内容等。
（5）业务连续性审计：包括容错和冗余硬件、备份程序和存储、存档并测试的灾难恢复的存在和维护等。
（6）数据完整性审计：详细检查有效数据、核实对系统弱点的适当控制和效果等。
3.应用绩效评价方面审计的主要内容。
（1）应用效果分析：结合信息系统审计和财务审计，评价项目建设是否按设计书要求建设，是否符合管理需求，功能性能是否达到设计标准以及实际应用的覆盖面和使用率。通过数据分析测算已建成项目的实际应用效果，掌握使用单位实际的应用程度和水平及管理能力和水平。
（2）建设绩效性分析：审查是否存在设备、系统资源高配低用，形成损失浪费的情况，并分析原因，解决管理缺陷问题；通过数据分析，对建设项目的经济性和绩效性进行评估。
（3）项目持续性分析：了解建设单位包括系统运行机制、内部管理制度、运维支撑体系等情况。
结合上述绩效评估状况，为信息化建设项目管理部门合理安排资金、强化管理提供参考。
（三）创新政府投资信息化建设项目绩效审计模式
审计目标是审计的方向，对审计全过程产生影响。政府投资信息化建设项目绩效审计的目标及其项目的特殊性决定了必须积极探索和创新绩效审计的方式方法，搭建“指标评估+系统测试”的绩效审计模式。
一是访谈观察法。通过座谈、现场观察等方法，掌握被审计单位信息系统的总体情况、核心信息系统（电子政务系统）的具体情况。主要内容包括：（1）被审计单位的信息化程度，了解单位信息化项目建成后的应用状况，分析部门间的差异。（2）信息系统的管理情况。审查被审单位的信息化管理资源力量、维护可持续发展能力、系统安全保障等情况。
二是控制流程图检查法。（1）项目管理流程控制审计。根据信息化建设流程规范要求，设计信息化项目审计基本程序流程控制图表，对被审计单位的建设过程进行审计。（2）信息系统的数据流程审计。利用流程图表进行“穿透”测试，检查各业务关键环节实现的程度有无满足工作需求。
三是调查表法。为了便于分类和量化表述，设置封闭性问题调查表（主要以是、否回答）和开放性调查表（以提供数据和原因说明为主），对被审计单位的主要系统和管理环节进行审计。
四是功能与需求对比法。通过资料查阅结合系统测试，将系统功能与业务需求进行对比分析。（1）查阅资料确定系统业务需求。通过对被审单位的规划、需求等文件档案的查阅，确定电子政务系统需求功能。（2）通过系统测试以及数据抽取分析，确定已实现功能。通过比较审查系统开发的实现度及应用度。
五是数据采集法，通过采集系统数据的方法来佐证审计观点。（1）采集系统时点运行数据，计算硬件系统的现实运行效率。（2）采集系统的历史日志文件，推算该系统自建成以来的使用情况。通过采集到的上述数据，分析系统软硬件的实际使用效率，从而推算硬件购置是否存在高配低用，软件开发功能闲置等问题。
六是系统测试法。由于信息化审计对象的特殊性，审计组在实施审计时可采取人工测试和计算机测试相结合的方法来验证系统开发成熟度和需求功能复合型。例如：对T市旅游委员会权力阳光电子政务系统的测试，通过测试账号登录系统，主要采用PL/SQL Developer工具进行数据操作，利用Export功能，将真实数据库全部数据导成Lwdzzw0928.pde文件，建立一个相同配置的测试环境，利用PL/SQL Developer工具中的Import功能，将Lwdzzw0928.pde倒入测试数据库，开始数据抽取分析工作。①测试该系统的相关功能，其中有“黄金周调查”等6项系统功能未实现，与需求文档没有做到功能分类一致性。②点击旅游投诉，提示民意互动为暂不开放。作为政务网主要体现的旅游投诉不开发，不符合政府信息系统的绩效要求。③违规通报中的酒店违规导游违规、旅行社违规等内容均为空白，说明该功能数据没有提供，存在系统闲置和服务性不高等问题。
七是尝试事前审计、跟踪审计。信息化建设项目是由规划、立项、建设、实施、应用、推广各阶段组成的系统工程，而且重复建设、建设失败等问题导致资金损失浪费的概率远比一般的建设项目大。因此要求不仅是事后审计，更要从规划立项阶段入手，有效整合资源，避免重复建设或盲目投资，同时关注系统的建设运行现状，在某种情况下，审计人员要直接参与项目的开发或变更过程，更能保证足够的控制得以顺利实施。审计工作尝试从单纯的事后审计向事中、事前转移，参与建设单位规划评审、试审可研方案等，逐步向跟踪审计方向迈进，以保障财政资金的节约有效。
（四）实施全过程跟踪审计，促进整改和提高政府投资信息化建设项目效益
审计工作成效最终体现在审计成果的使用上，促使被审单位的整改与提高。通过加强政府投资信息化建设项目的决策立项、设计、招投标、施工、竣工等环节全过程跟踪审计，提高项目论证的可靠性、投资决策的科学性和设计方案的合理性，在源头上保证建设项目的投资效益，及时发现项目实施中的漏洞和问题，查错纠偏，提出审计意见和建议，促进建设项目规范管理，防止发生因决策失误造成的重大损失浪费的问题，提高公共投资的质量和效益。
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