美国的政府企业化改革及对我国的启示，本文主要内容关键词为：美国论文,启示论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在政府行政体制改革中，如何走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的困境？如何根治机构臃肿、效率低下、资源浪费等顽症？这是各国政府所面临的难题，也是我国行政体制改革的难题。近些年来，美国等发达国家在行政体制改革中正在持续地进行新的探索——政府企业化，即以企业为参照模式，借鉴或仿效企业的一些做法，由此结构性地重塑行政体制。这一改革探索对我国行政体制改革具有启示意义。
一、美国的政府企业化改革
近十多年来，美国从地方政府、州政府到克林顿的联邦政府，自下而上地进行了一场以“政府企业化”为主题的行政体制改革运动。
从时代背景上分析，美国政府的企业化改革是在现时代条件下对传统的官僚型行政体制的结构性变革。
所谓官僚型行政体制（Bureaucratic Public Administration System）， 亦称科层制行政体制，其主要特征是行政组织等级化、行政机构职能专门化、行政权力集中化、行政行为规范化及程式化。一般说，官僚型行政体制是一种适用于工业社会时代的行政管理模式。这种行政体制适用于政府管理职能相对简单、机构职责较为明确、公众要求政府提供的服务相对同一、社会发展速度较为缓慢的时代。但到了后工业社会，时代条件发生了大的变化。政府所管理的事务多样化、复杂化、综合化，处理这些事务需掌握更多的知识和技能；机构及公务员面对大量的信息和迅速变化的情势，需要其及时地做出决断；公众要求政府提供的服务趋向于殊异化，政府不再能以划一或同一的服务来满足不同需求。传统的官僚型行政体制难以应对时代的挑战，日益暴露出机构臃肿、行动缓慢、资源浪费、效率低下等体制上的弊端。由此，官僚型行政体制必然面临结构性变革。
美国政府的企业化改革涉及多方面的内容。
一是行政理念的更新。参照企业经营理念中的顾客、服务、质量、效益等概念，破除行政本位、管理导向、对上负责的传统行政观念，确认纳税人或公众为政府的顾客，由对上级负责转变对顾客负责为主。在公共行政中，强化服务意识、淡化管理意识，并力求提供优质服务，强调少花钱、多办事、办好事的行政法则。例如，威斯康星州麦迪逊市的警察局，定期向各社区居民寄送《警察服务调查表》，要求居民给有关的警官打分和提出自己的要求及建议。马里兰州政府、密歇根州商务局和佐治亚州公用事业委员会等，设立了投诉政府官员官僚主义行为和反映问题的800免费热线电话。
二是行政组织的重建。借鉴当今企业再造中形成的组织结构形态特征，如减少中间层次、结构形态扁平化、权力均态分布等，由此改造多等级、多层次、权力高度集中的金字塔式的传统官僚型行政组织体制。例如，克林顿政府在1993年的联邦政府改革中，缩小了白宫办公厅、总统行政办公室和其他中心机构的规模，大量裁减作为中间层次的监督机构及其官员，扩大主管人员的管理幅度（由平均下管7 人扩大为下管20人以上）。
三是行政机制的调整。引入企业经营管理中某些行之有效的运作机制，如投入与产出中的成本－效益核算，决策体制的授权与参与。行政方式上简化规章和程序，服务手段上运用市场机制，公务员管理中注重开发、沟通与激励等，以提高政府行政的效率与效益。阿肯色等10多个州政府，把职业教育的拨款与受培训者的就业率挂钩，对公立学校财政投入，不是依据注册的学生人数，而是依据退学率和学生的成绩来决定。纽约市环卫局把权力分散到各个部门和科室，如特别工程科有权决定购买新设备，而第一线人员也有权决定自己的日常工作。许多州和地方政府通过调整征税额和收取使用费等手段来保护环境、节约能源、改善交通状况。加利福尼亚州的维赛利亚市政府，给工作突出的公务员发上千美元的奖金，并规定公务员可以把节省的行政经费中的15%归于自己。
四是行政方法的借用。变通性地应用企业的某些管理方法，尤其是目标管理、全面质量管理、战略管理和战略规划等方法，以使政府实现系统化科学管理。目标管理（MBO）和全面质量管理（TQM）从六、七十年代开始流行于企业界。70年代初，商务导向的尼克松政府曾一度在联邦政府的一些部门试行目标管理办法。80年代以来，越来越多的美国地方政府改造性地应用了这两种企业管理方法。至90年代初，约70%的市政府已经采用了目标管理的方法，约60%的市政府实行了全面质量管理。近几年，企业界于80年代开始流行的战略管理和战略规划，又引起了政府的重视，并被一些政府部门的行政管理中加以变通性运用。
美国政府的企业化改革取得了较好的实践效果。就联邦政府来看，通过1993年以来的政府企业化改革，政府规模及公务员人数缩减，行政效率及行政效益显著提高，财政收支由1992年的2900亿美元巨额财政赤字转变为1998年度的数百亿美元的盈余，一定程度上达到了克林顿所提出的重建一个“做得更好和花钱更少的政府”的改革目标。同时，政府的企业化改革及其成效推动了美国经济和社会进入新一轮繁荣。1997年，经济增长率上升到3.9%，为近9年来最高的增长率；通货膨胀率下降至1.7%，为11年来最低；失业率下降至4.9%，为24年来最低；国民拥有自己住宅的比例创历史新高。
二、对我国行政体制改革的启示
现阶段，我国正在自上而下地开展新一轮行政体制改革。国务院的机构改革已经完成，地方政府的机构改革正在逐步展开。美国政府的企业化改革思路及其做法，对我国的行政体制改革尤其是地方行政体制改革，提供一些有益的启示。
1.行政体制改革必须突破现行体制 我国历次机构精简和机构改革，一直未能走出“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的循环。之所以难以走出这一行政体制改革的困境，其重要的原因在于：一是没有在改革中实现政府职能的转变。这是1988年以前的改革未能取得后续性成效的主要原因。二是改革局限于对既定体制进行局部调整，而未从主要方面触及体制本身。由此，一时的改革成果总是被强大的体制同化力量所吞噬。尤其是在传统官僚型行政体制已不适应现时代要求的情况下，局限于传统或现行体制内的改革，更无法根除机构臃肿、效率低下、资源浪费等弊端。因此，在现时代条件下，行政体制改革必须进行突破现行体制的结构性变革。
2.行政体制改革需要从外部寻找参照模式。实破现行体制的改革，需要从现行体制外部寻找到一种有借鉴或仿效价值的参照模式。我国的经济体制改革，在传统的社会主义计划经济体制之外，寻找到了一种改革的参照模式，即一般意义上的市场经济体制，由此建构社会主义市场经济体制。行政体制的结构性改革同样需要外部的参照模式。企业与政府尽管是两种不同的组织，但它们之间存在相通之处，企业经营管理体制中某些行之有效的做法，可以通过一定程度的改造后为政府所借鉴或效仿。而从美国的政府企业化改革的实践看，适度参照企业模式改革传统行政体制有一定的可行性。
3.行政体制改革应是多面向的系统改革。按照系统论的观点，任何事物及其变化都是一个系统。政府更是如此。因此，行政体制的改革应该是一个多面向的系统工程，涉及到行政组织结构、行政运作机制、行政管理方法的再造或更新，涉及到行政组织中人的观念的转变。我国以往的行政改革称为“精简机构”或“机构改革”，改革内容主要是裁并机构裁减人员，而且往往是为精简而精简，很少涉及行政体制的其他方面。这也是我国以往行政改革难以取得整体成效和长期成效的一个重要原因。我国从1998后开始的新一轮行政改革提出了“行政体制改革”的概念，说明我们对行政改革的认识深化了一步，认识到现时代的行政改革应是触及到行政系统各个方面的“体制”改革问题。因此，我国在行政体制改革的实践中将从精简机构及人员走向对体制的系统改革。
4.行政体制改革重在重建动作机制。行政体制的系统改革并不排斥在改革中确定重点。我国的历次行政改革中，如果说1988年以前的改革的重点是精简机构和人员，1993年以后改革的重点是转变政府职能以及在这一基础上精兵简政，那么，笔者认为，以后改革应侧重于行政体制的运作机制。因为，精简本身并不是改革的根本目的，转变职能也不是改革的最终目标，行政体制改革的根本目的或最终目标是提高行政效率和行政效益，而行政效率和行政效益的提高很大程度上行政运作机制的改进。美国政府的企业化改革的主题是解决政府应“如何做”的问题，即如何塑造一个少花钱、多办事、富有效率与效益的政府，这实际上就是改造政府运作机制的问题。
标签：行政体制论文;