当代西欧诸国的腐败与反腐败，本文主要内容关键词为：西欧论文,腐败论文,诸国论文,当代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政治腐败自二战后很长一个时期以来在西欧诸国一直被视为一种无关紧要的边缘性现象。然而从80年代以来形势发生了很大变化。同战后时期相比，80年代后政治丑闻（包括腐败丑闻和其他类型丑闻）曝光的频率大为增加，请看下表：
注释：在80年代前开始但持续到80年代后的丑闻案件归入80年代的丑闻案件，尽管这类案件所占比例很小。
资料来源：改编自安东尼·巴克(1994)（注：安东尼·巴克，“撬动顽石：20个民主国家中的政治丑闻及其调查过程”（附录），《犯罪、法律与社会变迁》，1994年总第21期，第364-371页。）
从上表中我们可以看出，丑闻案件的数量在80年代的10年间超过了1945年以来34年丑闻案件的总数。
腐败丑闻的剧增使它成为西欧政治中的一个主要问题。它已引起公众的极大关注乃至愤慨，并推动着反腐败的立法与改革。与此同时，政治腐败也成为学术界的一个热门话题，吸引了来自不同学科的众多学者的研究。近些年来在西欧围绕腐败和反腐败而发表的学术论著也明显增多（注：请参阅：保罗·海伍德主编，《政治腐败》（专辑），（英）《政治研究》，1997年第三期；唐娜特拉·德拉·波塔和伊维斯·米尼主编，《欧洲的民主与腐败》（英文版），伦敦，品特出版公司，1997；《西方民主国家的腐败问题》，《国际社会科学评论》1996年第三期总第149卷；F·F·里德利和阿兰·多伊奇主编，《劣迹：政治家，私人利益与公众反应》，牛津，牛津大学出版社，1995年；沃尔特·利特尔和埃德瓦多·波赛大—卡博主编，《欧洲和拉丁美洲的政治腐败》，伦敦，麦克米伦出版公司，1996年。）。本文在这些学术论著的基础上分析了当代西欧诸国腐败的程度，表现形式及特征，腐败的原因及后果，西欧诸国政府及公众反腐败的努力等问题。
一、西欧诸国腐败的程度、形式及特征
什么是腐败？不同的学者从不同的角度给予了许多不同的定义。美国学者迈克尔·约翰斯顿区分了现代的和古典的腐败定义，随后将腐败的各种现代定义划分为两大类：行为取向的定义和强调主管—代理人—客户关系的定义。在分析了这些定义的长处和短处之后，他提出了一个新古典式的腐败概念：“腐败是为了私人利益而对公共角色或公共资源的滥用，这种滥用可以根据构成一个社会的公共秩序系统的法律或社会的准则来判定”（注：迈克尔·约翰斯顿，“探寻定义：政治的活力与腐败问题”，《国际社会科学评论》，1996年第3期。）。这一定义不仅适用于分析现代社会的腐败行为，而且适用于研究过渡性社会中的腐败现象。在过渡性社会中公共秩序系统仍然处于形成过程之中。因此它为比较工业化民主国家和发展中国家的腐败现象提供了一个良好的出发点。在当代西欧诸国中，社会和法律准则趋于一致，公共秩序系统已经建立起很长一段时间并处于相对稳定状态之中，因而我们可以将注意力集中在公共角色或公共资源的滥用上。
腐败的规模和程度在各个西欧国家很不相同。我们迄今为止尚没有一种客观的标准可以用来衡量各个不同的西欧国家的腐败的程度。被起诉的腐败案件的数量或被曝光的腐败丑闻的数量仅能反映政府或媒体反腐败努力的程度，不能代表腐败的真实规模和程度。有鉴于此，学者们开始尝试运用主观的标准去衡量腐败的程度。他们通过举行一系列舆论调查或使用当前的相关调查数据来度量腐败的程度。国际商业财团(Bu-siness International Corporation BI)，廉政国际(Transparency I-nternational TI)，世界经济论坛(World Economic Forum WEF)所搜集的宝贵数据极大地便利了对腐败程度主观认识或感受到的腐败程度的国际比较。其中廉政国际的腐败程度主观量表产生了广泛的国际影响。我们就选用廉政国际的数据来度量和比较西欧诸国已观察到的腐败的程度：
上述排名反映了受廉政国际调查问询的商人、风险评估人员及一般公众对腐败程度的主观认识。从上表中我们可以发现，北欧国家及荷兰属于“腐败程度最低的国家组”（有些学者将英国也归入该组），而南欧国家属于“腐败程度较高的国家组”，其他西欧国家包括德国和法国的腐败程度则居于其间。怎样解释这三组西欧国家的腐败程度的差异呢？
对西欧诸国腐败程度的差异存在着几种解释。第一种解释将焦点放在北欧国家和南欧国家的宗教传统和民族文化的差别上。前一类国家属于新教伦理国家，后者则属于拉丁语系的天主教国家。按照马克斯·韦伯的观点，新教伦理体现了资本主义精神，并对政治家、官员和商人提出了比其他宗教更高的和更严格的道德要求。与此同时，在南欧国家公民之间以及公民和官员之间存在着普遍的不信任情绪，因此寻求个人接触和特殊照顾变成这些国家人民和官员打交道时的一种典型的行为方式。另外一种替代性的解释则聚焦于制度性因素而非文化性因素。他们强调前两类国家和最后一类国家之间在国家发展的性质和水平上的差异（注：保罗·海伍德，“政治腐败：问题与前景”，《政治研究》，1997年第三期，第426至第427页。）。前两组国家已经实现了公共行政管理的现代化，这种现代行政管理建立在合理的—合法的官僚制理想的原则的基础之上。与此同时，它们也完成了政治党派及政党制度同行政管理结构的分离过程。因此这两组国家的公共行政管理享有“廉洁”及高效率的美誉。而在南欧国家，由于国家发展的性质所致，中央国家机构非常软弱因而不得不依赖于“地区性权力代理人”来实施其政策。这些地方权力代理人建立起强有力的保护人—被保护人网络，并依托于这种网络在全国性和地区性的政府之间居中斡旋，这已成为南欧诸国腐败的一个重要源泉（注：保罗·海伍德，“政治腐败：问题与前景”，《政治研究》，1997年第三期，第427页。）。
为什么在第一组国家和第二组国家之间会存在腐败程度的差别呢？伊维斯·米尼和马丁·罗兹提供了解答这一问题的线索。他们指出，在瑞典和荷兰自我约束和松散的法律约束似乎颇为成功，这两个国家的政党自愿地拒绝从私人公司处获得基金并主要依靠公共基金和党员的捐献维持日常开销。然而在英国，自我约束似乎行不通，这应归咎于过时的规范议员行为的条例及对这些条例的执行不力。而在法国，行政权执掌者手中掌握了太多的权力而遇到的制约又很少，这为政治家创造了大量的机会去从事腐败活动。德国的政党过于依赖于为了避税的企业所建立的基金会的捐助，在捐献者和政治家之间的受保护关系使使他们参与非法捐献活动。在此同时，由于缺乏公众的强烈反对，对政党财务强化管理的努力显得远远不够（注：伊维斯·米尼和马丁·罗兹，“非法治理：腐败丑闻和欺诈”，载于马丁·罗兹等主编《西欧政治中的新发展》，伦敦，麦克米伦公司，1997年版，第106-108页。）。简言之，第一组国家成功地制订和实施了有关当选政治家的行为准则，而第二组国家未能作到这一点，这或许可以解释它们在政治廉洁程度上的差别。
不同类别的西欧国家有着不同的腐败形式，其腐败行为也呈现出不同的特征。
腐败的形式可以根据不同的标准而划分为不同的类型。根据现代化的程度和腐败形式的演进，我们可以把腐败的形式区分为现代类型的腐败形式和传统类型的腐败形式。
作为早已建立的工业民主国家，前两组西欧国家更多地以现代类型的腐败形式为其特征。首先，这些国家的“政治腐败”比“行政腐败”更为突出。自70年代以来迅速上升的竞选开销极大地加重了政党的财务负担。其结果是，“近些年来民主国家的主要丑闻中有许多是以某些方式同竞选财务或政党财务联系在一起的”（注：保罗·海伍德，“政治腐败：问题与前景”，第430页。）政治家卷入腐败交易的主要目的是为了追求他们自身或其所在政党的权力而非个人致富。其次，这些国家的“行政腐败或官僚腐败”也具有自身的特点。其一是以小额贿赂为特征的微型腐败较少发生，因为官员们犯不着为了收受一点点报偿而甘冒被发现和制裁的巨大风险。其二是在那些腐败交易报酬丰厚的领域腐败行为发生频率更高，这些领域包括赌博、走私和娼妓业及非法移民生意等。第三个特征是地方政府官员和议员比中央政府官员和议员面对腐败诱惑更易上钩，这是因为后者面临着更为严格的控制。最后，“交易性腐败”比“勒索性腐败”更为流行。阿拉塔斯在“交易性腐败”和“勒索性腐败”之间作出了区分，前者系指腐败交易双方之间的一种互惠性安排，后者则是一种零和博弈一方行贿仅仅是为了避免受到另一方的伤害或相关的威胁。勒索性腐败在前两组国家中相对来说很少见，但交易性腐败则的确存在而且在第二祖国家中较为普遍。那些私人公司和大的捐助者对政党财政入贡献良多。作为回报他们从执政党那里得到各种好处，诸如公共工程或服务的合同，有利的管制政策，公共职位或爵位。
后一类国家不仅拥有以上所有特征，而且也具有更多的传统类型的腐败形式。首先，保护人—被保护人网络非常普遍，这意味着政治家给选民提供特殊的照顾，作为一种交换他们从选民处得到自己所需要的选票。这种寻求庇护的作法和购买选票的现象在前两类国家中已经衰退，但在南欧诸国中仍很盛行。其次，存在着普遍的官僚腐败。官僚体制高度政治化和行政管理不善导致官僚腐败的盛行。官僚腐败既存在于地方层级又存在于中央层级，并渗透于公共行政管理的各个领域，轻微腐败同重大腐败并存。最后，勒索性腐败在该组国家中仍很流行。在某些政治家、官僚和有组织的犯罪团伙如黑手党之间的密切关系迫使私人企业家提供贿赂和非法捐献，冗长拖拉的办事程序和缺乏效率的管理方式迫使普通公民不得不靠行贿来加速办事过程。政党财务日益增加的压力驱使政治家主动去寻求贿赂而非坐等贿赂上门。正如阿诺德·海登海默所指出的，“意大利政治体制中根深蒂固的腐败现象乃是公民间缺乏信任的副产品。与发展中国家通行的给小费作法的区别在于，勒索和贿赂的作法在优惠待遇的给予者和寻求者之间的关系网中被制度化了”（注：阿诺德·海登海默，“腐败的局部解剖：从比较角度的解释”，《国际社会科学评论》，1996年第三期，第339页。）。
随着全球化和欧洲一体化的发展，腐败行为也扩散进新的领域和采取新的形式。多国公司在与发展中国家的政府官员打交道时支付贿赂已经成为一种通行的作法和公开的秘密。用内部信息换取金钱（内线交易）和合谋操纵公私市场给予腐败交易以新的刺激。与此同时，欧盟成员国对欧盟基金的浪费和骗取也很猖獗，这种行为变得日益难以容忍并受到广泛的批评。
二、西欧诸国腐败产生的原因
考察西欧诸国腐败产生的原因是一个困难而又复杂的任务。这是因为腐败的程度和形式各国各不相同，没有一种综合性的解释可以涵盖所有的事实。即便如此，我们仍试图找出那些导致腐败丑闻在西欧增长的共同性因素来。
1.选举的竞选成本的剧增迫使各个政党及其候选人通过各种手段筹集资金，从而诱发了腐败。
从70年代以来，选举中的竞选成本急剧上升因而构成了政党财务的一个沉重负担。正如伊维斯·米尼所指出的，“从70年代以来…选举竞选的美国化使竞选成本增加了10倍”（注：伊维斯·米尼，“世纪末的腐败：变迁，危机和转变中的价值观”，《国际社会科学评论》，1996年第3期，第314页。）。以意大利为例，竞选的过度开销和有限的收入使得各个主要政党面临着巨大的债务，见下表：
③马丁·罗兹，“意大利政党政治中的资金筹集：系统的腐败的一个案例”，《西欧政治》，1997年第1期，第73页。意大利甚至整个西欧的主要政党均面临着严峻的财政形势，这促使他们通过各种手段去寻找额外的收入，同私人公司的腐败交易也成为其中的一项重要手段。为政党的竞选财务筹集资金已经变成西欧诸国腐败丑闻的一个主要来源。
自从70年代以来竞选开支剧增的主要原因有如下几条：第一个也是最主要的原因是各政党的电视竞选广告支出迅速上升。例如，在1988年的美国总统竞选中，两大政党单是花在电视广告上的钱这一项就高达1亿英镑，这还不包括各党花在党内预选上的钱。而在英国，由于对电视政治广告的控制，三个主要政党在1992年的选举中仅花了不到2000万英镑的钱（注：安德鲁·阿多尼斯，“英国：公民品德经受考验”，《欧洲的民主与腐败》，第110页。）。除了英国外，大多数西欧国家的政党都追随美国政党的作法，将大量的钱投入到电视竞选广告中去。电视广告已经成为政治家和选民之间进行沟通的一个主要工具。第二个原因是候选人变得越来越依靠自己的竞选顾问班子，后者拥有赢得选举所必须的复杂的竞选技术，所有这些都耗费了候选人及其所在政党大笔的金钱。竞选咨询公司成为一种赢利颇为丰厚的新兴产业。第三个原因是，在某些南欧国家用选票交换金钱的作法颇为流行，这无疑增加了政治的成本。许多投票人参加选举的动机就是为了从政治家那里获得特殊的关照，作为交换他们把选票投给那些给予他们好处的政治家。正如唐娜特拉·德拉·波塔所指出的那样，买卖选票的作法的流行增加了各个主要政党的成本，驱使政治家们去寻找更多的钱以投入竞选（注：唐娜特拉·德拉·波塔，“意大利腐败的恶性循环”，《欧洲的民主与腐败》，第39页。）。这无疑又加剧了腐败。最后，近20年来西欧各个主要政党的党员人数不断减少，这也减少了党员捐献的数量和从事志愿服务的人数。这反过来推动了各个政党雇佣更多的领薪的专职人员，举办更多的筹集资金的活动，而这些都刺激了政党财务开支的增长。
不断增长的政党财务支出和有限的甚至不断减少的政党正式财政收入迫使西欧各主要政党通过各种手段筹集资金。在西欧，各政党收入的主要来源有如下几个：党员的捐献，公共基金和私人捐款。党员的捐献已经下降，公共基金相对来说比较固定而且有限，个人的私人捐款数量更为有限，这样来自公、私公司的捐款成为政党财务收入的主要来源。以意大利为例，“主要的公、私公司已经向各政党的小金库汇入了大量的捐款，使得意大利各政党非法获得的捐款总数每年高达34000亿里尔。这至少代表了所有意大利政党官方总收入（1989年大约为2800亿）的10倍。”（注：马丁·罗兹，第69-70页。）因为来自个人的捐款非常有限，各政党变得在很大程度上依赖于来自私人公司的捐献。作为一种交易，那些向执政党捐献更多的钱的公司不可避免地会在有关的政策问题上获得更大的影响，或得到公共工程或服务的合同以作为回报。与此同时，为了逃避政党财务上的有关规定（诸如捐款数额和开支数额的限制），许多政党发明了所谓的“平行财政”或“秘密财政”（例如法国和德国政党的作法），而这又进一步增加了从事秘密的腐败交易的可能性。
2.在西欧日益增长的国家干预为寻租行为提供了动机和机会。
国家在社会和经济生活中的作用稳步增长，这在战后西欧很长一段时期似乎已成为一种不可逆转的趋势。福利国家政策的实施，公共领域通过重要产业的国有化而实现的扩张，对经济生活的管制的加强，所有这些都促成了国家干预的增强。其结果是，有越来越多的资源特别是金融资源集中在政府手中（例如，在意大利公共财政现在已吸纳了国民生产总值的一半以上，在西班牙公共支出已从1978年的占国民生产总值的27%上升到1991年的45%）并由政府来分配；由政府制订和实施的规章条例越来越多并对社会经济生活产生了越来越大的影响。按照新古典经济学家的观点，日益增加的公共开支和日渐增长的国家干预扭曲了市场机制在资源分配中的作用并为企业创造了“租金”。对于私人企业来说，从政府那里寻求直接的、非生产性的租金比在市场中从事生产性的活动追求利润要容易得多。政治家和官僚们也可以很容易地从企业家们竞争性的寻租行为中获得个人的好处。腐败是一种特殊形式的寻租行为，它有别于游说等合法的寻租行为。简言之，不断增长的国家干预同时刺激了“租金”的供应和需求，因而刺激了腐败交易的动机和机会的增长。波塔和米尼也持类似的观点，他们指出有无数的例子表明“政治腐败趋向于在那些政治决策拥有更大影响的领域中更为频繁。事实上腐败的机会在那些公共开支更高和公共行政部门采取的措施拥有更大影响的领域似乎特别多”（注：唐哪特拉·德拉·波塔和伊维斯·米尼，“结论”，《欧洲的民主和腐败》，第176页。）。为了获得公共合同或政府管制上的优惠待遇，商人们试图以各种方式影响政治决策过程：直接地或通过各种中介性组织向政党财政提供捐款；在当选的政治家或高级文官卸任或退休之后为其提供高薪工作；雇佣专职游说人员和建立各种咨询公司以影响公共决策；给议员们支付咨询费或顾问费以换取他们在议会中的帮助，如此等等。简单地说，政治和商业之间的相互联系随着国家干预的强化而变得越来越密切。
3.长期执政缺乏挑战或轮换增加了滥用权力的可能性。
保罗·海伍德认为，执政的长期性或者至少那种政治权力不受现实的挑战者或替代者的威胁的感觉乃是政治腐败的一个重要的潜在原因（注：保罗·海伍德，“政治腐败：问题与前景”，第431页。）。同一政党通过重复地赢得选举而长期执政鼓励政治家们无视反对派政党的存在及其批评，并助长了他们凌驾于法律之上的行动，所有这些都增加了掌权的精英从事腐败行为的机会。缺少监督和制约会使掌权者倾向于模糊国家和政府的界限并倾向于把官僚机器当作私人财产来使用。同时，反对派政党的能力也受到削弱，因为他们对自己获得权力失去了信心并试图与执政党达成秘密协议以分得某些物质上的好处。因此，“缺少一个真正的反对派对许多腐败案件来说是一个带有共性的因素”（注：唐哪特拉·德拉·波塔和伊维斯·米尼，第172页。）。这方面的例子很多：西班牙的社会党，意大利的天民党，英国的保守党，均曾连续执政十年或数十年之久并都落下了腐败丑闻不断的坏名声。
4.腐败行为的道德成本的下降给腐败行为的剧增赋予了新的刺激因素。
至少有两个因素引起了腐败的道德成本的下降。第一个因素是自从70年代后期以来新自由主义的意识形态已经席卷整个西欧并产生了广泛的影响。按照伊维斯·米尼和马丁·罗兹的观点，“新自由派对国家、公共服务和公共行政管理的贬低已经产生了严重的副作用诸如支持上述制度的传统的理想和价值声誉扫地”（注：伊维斯·米尼和马丁·罗兹，“非法治理：腐败，丑闻和欺诈”，第101页。）。一些传统的行为准则被认为已经过时。对意识形态事业的献身已被对更加实用的目标的追求所取代，公共伦理意识让位于更多的对自我利益的考虑。新自由派的理论家们巩固了这种意识形态的变化。另外一个因素是各政党试图证明其非法筹集资金的作法的合理性。面对政党财务日益增长的压力，西欧特别是南欧的政党不得不通过非法的方式筹集资金并试图通过两种方式证明其行为的合理性。他们声称，如果政治家是为本党筹集资金而非追求个人致富，那么他们的所作所为就是无可非议的即使他们是通过非法的方式筹集资金。另一种方式是他们断言，民主政治需要花钱，因此通过各种方式筹集资金乃是民主政治顺利运作所必需的。如果某种筹集资金的作法是各个政党中通行的作法，那么它就是可以接受的（注：伊维斯·米尼，“世纪末的腐败：变革、危机和变化中的价值观”，第311页。）。这两个因素都促成了腐败的道德成本的下降。
腐败的道德成本下降的一个后果就是所谓的“商人型政客”(busi-ness politicians)进入政界并在政党和公共机构中发挥越来越重要的作用。按照唐娜特拉·德拉·波塔的描述，“商人型政客”属于靠政治为生的“职业政客”；他们将政治视为一种向上的社会流动的工具，并渴望从中获得个人的好处。群众性政党的危机降低了从事非法行为的屏障。不断增长的竞选成本迫使各个政党录用商人型政客因为后者有意愿也有能力为其所在政党及他们自身募集资金。通过将其在腐败交易中所筹集的资金重新投于政党财政，商人型政客巩固了他们在党内的地位，这反过来给他们带来了更多的个人的好处并使他们所在的政党更加依赖于他们（注：唐娜特拉·德拉·波塔，“腐败中的行为者：意大利的商人型政客，《国际社会科学评论》，1996年第3期，第362页。）。商人型政客进入政治领域并在他们的党内占据支配地位不可避免地会导致政治腐败的扩散。
5.70年代中期以来的制度变迁增加了从事腐败行为的机会。
正如伊维斯·米尼和马丁·罗兹所指出的那样，自从70年代中期以来在西欧发生了一系列制度变革（注：伊维斯·米尼和马丁·罗兹，“非法治理：腐败，丑闻和欺诈”，第102页。）。首先，传统的代表性机构例如政党和工会因其群众基础日渐缩小而受到削弱，他们在政治生活中的影响迅速下降。其次，西欧的政府和公共行政管理的分权化（英国除外）增加了地方层级公共决策单位的数量，中央控制上的困难相应地增加了腐败交易的潜在领域。第三，私有化和解除管制导致了无数的准政府的管制机构和所谓的“第三”领域的组织（非政府性的和非赢利性的组织）的出现。第四，“旋转门”的存在模糊了公共领域和私人领域的界限。“旋转门”在这里是指即将离任的当选的和政治任命的政治家及退休的高级文官很容易在那些他们在职时打过交道的私人公司中得到一份薪水丰厚的工作。第五，逐渐加速的欧洲一体化进程创造出新的管制性机构，后者变得日益独立于各成员国政府。第六，欧共体机构和各成员国的地方政府及地区性政府间通过欧共体基金的分配和使用所形成的直接联系使得成员国政府不愿同时也难于在这方面监督其地方性政府。最后，旨在提高政府效率的重塑政府的运动和新的公共行政管理技术的运用增强了政府官员的自由裁量权并削弱了有关的控制结构和程序。简言之，所有这些制度性变迁都对腐败的扩散产生了重要影响因为他们为腐败行为的扩散提供了新的机会。
6.经济的全球化和国际化使得腐败行为获得新的刺激并使它更加难于被发现。
经济的日益全球化和国际化对腐败行为具有重要影响。首先，如伊维斯·米尼和·罗兹所言，在日渐全球化的经济中，在公、私机构中对关键的职位或信息的拥有将会起到关键的作用，它赋予内部人交易和市场操纵以新的刺激因素（注：伊维斯·米尼和马丁·罗兹，“非法治理：腐败，丑闻和欺诈”，第101页。）。其次，贸易的国际化也推动着腐败机器的国际化（注：伊维斯·米尼，“世纪末的腐败”，《国际社会科学评论》，第316页。）。面对日益加剧的国际竞争，为了扩大出口和保持竞争力许多西欧国家政府不仅不禁止本国的私人企业通过贿赂外国政府官员扩大出口的做法而且允许他们通过税收减免报销其贿赂开支。同时，“西方的腐败者在接受选举竞选的捐款或献金时反过来也被腐败了”（注：伊维斯·米尼，“世纪末的腐败”，《国际社会科学评论》，第317页。）。最后，现金和人员跨越边境的自由流动以及离岸银行的迅速增加使得腐败案件的侦破更加困难。现在腐败案件的侦破越来越依靠于反腐败机构的国际合作而非仅仅依靠单个国家的行动。
（未完待续）