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［中图分类号］F123.16 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－9949（2002）06－0012－05
20世纪90年代中期以后，我国相继采取的一系列扩大内需的经济政策起到了刺激需求的积极作用，为我国经济的持续增长注入了活力。但从根本上看，我国的内需不足问题依然较为严重，而且，还由于这些政策的实施，在某些方面抑制了需求的增长，出现了新的矛盾和问题，产生了一定的逆效应。这已影响到我国经济政策的效果，并将阻碍我国经济的持续增长。鉴于此，我们不能不对其产生的原因和应采取的对策进行深入思考。
一、我国实行扩大内需政策过程中的逆效现象
（一）储蓄存款居高不下，居民消费率仍在低位徘徊
我国在短期内连续8次降息，银行存款年利率从10.98％降至1.98％，并加征20％的利息税，几乎再无降息空间，但效果并不明显。1996年至今，我国居民储蓄平均增长速度高于国内生产总值的平均增长速度，居民储蓄存款余额已达7万多亿元。 政府降息的货币政策并没有达到抑制储蓄、扩大需求、刺激消费的目的。
政府通过连续调资增加行政事业单位职工的收入，建立国企下岗职工生活保障制度、失业保险制度、城市居民最低生活保障制度，增加城市贫困者的收入，目的在于刺激消费和提高社会边际消费倾向。但事实上，居民所增加的收入用于消费的比例，并没有政策设计者预期的那样大。1999年，财政调资增支800亿元，加上社会保障增加支出， 给中低收入者增加的收入在1000亿元以上，而实际只比上年增加消费400 亿元，总的边际消费倾向为40％，这与中低收入者原来的消费倾向很不相称。
（二）民间投资不旺，社会投资缺乏后劲
政府大规模发行国债，增加直接投资，以期带动社会投资和消费需求，虽在短期内取得了明显效果，但对启动民间投资尤其是企业投资的作用不大。近年投资的增长，主要是由扩大重点工程建设、基础设施建设和国有企业改造来支撑的。1998年，我国国有经济固定资产投资增长率高达19.6％，而集体经济固定资产投资增长率只有－3.5％，个体经济固定资产投资增长率也只有6.1％。民间投资没有激活，不能跟进增长，致使整个社会投资乏力。
（三）政策的逆调节
政府扩大内需的一些政策甚至还产生了相反的作用。如：作为扩大内需政策重要组成部分的医疗、就业、住房和教育四大改革措施，诱导、加剧了人们的消极消费心理倾向。消费者因恐惧预期收入水平下降或远期支出增加，减少即期消费而增加预防性储蓄，从而使边际消费倾向下降，使投资的乘数效应失灵。又如：调节收入分配的景气调控对策带来了一些新的问题。三条保障线的建立，使下岗、失业、无业人员收入增加，而许多企业由于效益差，职工工资不能增加甚至降低、拖欠，出现了干活不如不干活的新矛盾；最突出的矛盾发生在城乡之间，三条保障线使城市困难户基本生活得到改善，而农村困难户的生活困难程度要大大高于城市困难户，政府的这项措施无疑使城乡居民收入差距进一步扩大，城乡矛盾随之加剧。
二、扩大内需政策产生逆效现象的根本原因
（一）我国经济体制的深层弊端，使政府不能比较有效地运用市场机制刺激需求
扩大内需政策产生逆效应，其原因乍一看千头万绪、复杂多变，实则根源于我国现存的经济体制的深层弊端。在西方市场经济发达国家，当经济停滞或处于低谷时，政府惯用的做法，就是通过扩张的财政和货币政策，刺激有效需求、激活市场因子，令市场重拾信心，从而拉动经济增长。然而，这样的景气调控对策对于我们不起多大作用。尽管我们经过二十多年的改革，已经建成了社会主义市场经济体制的框架，但是，我们还没有完全摆脱旧体制的束缚，市场经济真正发挥作用的良好环境还未形成。市场经济体制不完善，致使国家的宏观经济政策难以通过市场机制的运行有效地刺激消费和投资需求。具体来讲，笔者认为有以下几点：
1.我国的收入分配体制、结构不够合理，导致居民收入差距悬殊，大部分居民收入偏低，使国家的宏观扩张政策不能很好地刺激消费需求。我国的基尼系数1996年达到0.424，已超出了0.4的国际警戒线，1999年高达0.458，而且呈扩大趋势。收入差距的扩大， 使居民的消费出现了一个巨大的断层，产生了购买的脱节。根据边际消费倾向递减规律，边际消费倾向随收入水平的提高而呈下降趋势，高收入者的边际消费倾向较低，低收入者的边际消费倾向较高。收入向少数人集中，必然抑制社会需求的增加。在居民收入既定的情况下，居民收入差距越大，平均消费倾向越低，消费总量越小。因此，相对于基尼系数的上升，我国居民消费倾向呈现加速下降的趋势，在我国生产、收入、消费的链条中，消费成为薄弱的环节，国民经济的发展遇到了来自居民消费不足的严重制约。诚然，让一部分人先富起来的政策是正确的，它调动了各方面的积极性，刺激了经济效率的提高，我们决不能反对正常的收入差距，更不能走平均主义的老路。但当收入差距拉大到影响社会经济持续增长甚至可能引发社会危机的程度，尤其当这种越来越大的差距在很大程度上是由一些人攫取灰色收入甚至黑色收入导致的，或是因政策倾斜导致的，那就到了该认真反省我们的分配制度以及相关体制的时候了。
就税收体制来说，在个人收入差距已超过国际警戒线的情况下，我国的个人所得税为什么起不到应有的调节作用？这是因为现行的个人所得税制度存在着一些不合理之处：其一是分类征收的个人所得税制可能造成不公平。它产生横向的不公平，即相同纳税能力的人交纳不同的所得税。如甲乙二人每月收入都是1600元，但二者收入来源不同：甲全部为工薪，乙一半为工薪，一半为劳务报酬。他们的纳税结果则会有很大差异：甲应税额为40元，乙应税额为0。 其二是费用扣除额产生不公平。800元的起征点过低， 造成了低收入者也要交纳个人所得税的不合理事实；所得税的税前费用扣除简单化，没有考虑家庭的实际情况，使表面上的平等造成了事实上的不平等。
就我国的财政经济政策而言，城乡居民收入差距悬殊是中央政府二元结构政策或城市偏向分配政策长期实行的结果。目前，我国城乡居民可比收入的实际比例已达4∶1，这在当今世界上是极少见的，既与我们共同富裕的目标不符，也制约了我国经济的发展。这种现象的产生，有其历史原因，但政府的城市偏向分配政策具有决定性作用。我国在工业化过程中，为了解决优先发展重工业与资本相对稀缺的矛盾，制定和推行的是城市偏向政策。这种政策通过户籍制度、税收、工农业产品价格剪刀差等，使农业剩余劳动力滞留在农村，资金则大量流向城市，导致农业发展缓慢、落后，城乡居民收入和负担差距拉大。城乡收入的悬殊及其扩大趋势，说明我国国民收入分配格局存在严重的问题，城市偏向政策不能再继续下去了。
2.我国转型时期经济结构和经济体制的矛盾影响了宏观经济政策效力的发挥。（1）我国产业结构不合理、国企改革矛盾深重， 造成投资需求不足。长期以来的盲目建设和重复建设，导致我国一般加工工业生产能力严重过剩，企业经济效益下滑，投资前景暗淡。目前大约有70－80％的工业品出现绝对过剩，生产能力闲置。大量过剩的生产能力主要集中在传统产业，其生产的科技含量低，使产品在满足消费者基本需求后，难以产生新的消费热点。新兴产业特别是高科技产业发展不够，产品供给结构不合理，产品竞争能力不强。在这种情况下，企业很难找到既有销路又能获得较好回报的投资项目。国有企业改革处于攻坚阶段，一些深层次的矛盾比较突出，国有企业亏损依然严重，无力筹集并增加投资。所有这些必然导致个人和企业对未来投资收益预期不看好，从而使央行刺激投资的效应减弱。（2）经济结构和金融结构的不对称， 影响了利率政策的效力。这种不对称表现在对工业增加值的贡献仅占30％的国有经济得到了大部分的信贷资金，而对工业增加值的贡献达70％的非国有经济却得不到所需的信贷支持。实际上恰恰是非国有企业对利率的敏感度最高。由于国有商业银行的绝大多数贷款仍是按政策导向贷向国家重点工程建设、国家基础设施建设、国有企业改造等方面，而且国有商业银行一向为国有大中型企业服务，缺乏信贷风险管理的经验，加上自身资产质量较差，不愿向中小企业贷款，而原来一些为中小企业贷款的非银行金融机构因坏账严重，被国家整顿或并入大金融机构而不复存在，致使中小企业原有的一些融资渠道也消失了。所以，利率下调不仅没有使非国有企业的投资增加，反而在近年急剧下降，民间投资很难紧跟政府投资进行扩张。（3 ）传统计划体制所造成的科尔奈意义上的“软预算约束”仍然在一定程度上存在着。接受中央政府和地方政府投资的国有企业，在很大程度上还处于计划体制“软预算约束”状态，资金由政府供给和担保，投资对利率一直缺乏弹性。
3.市场体系不完善、市场失范，制约了投资需求和消费需求的增长。在我国转型时期，政府的驱动型市场化改革构造了行政性垄断和经济性垄断并存且以前者为主的市场格局。垄断、市场秩序混乱与信用不足对消费者的消费心理和消费行为产生消极的影响。垄断造成竞争不足，致使供给结构滞后于需求结构，消费需求实现困难；垄断直接侵害了消费者的权益；行政垄断严重损害了政府的信誉，使老百姓的支出预期恶化。市场秩序混乱、信用不足使消费者的消费成本上升，从而引发消费需求下降。同样，竞争和信用的缺乏，也影响到资金的流动，制约着投资的增加。垄断行为损害了非垄断企业的经济利益、投资积极性和投资能力；“三角债”导致银行惜贷和企业运营困难；制假售假、走私贩私猖獗使国内众多相关企业无利可图，无力扩大再生产；资本市场上信用缺乏，秩序混乱，使老百姓不敢涉足。
（二）经济转型与改革的深化，使老百姓承担了前所未有的改革成本，从而加剧了消极的消费心理倾向
本来，物价的走低，就容易使人们产生消极的消费心理倾向，而制度变迁、经济政策的调整，更加剧了人们的这种消极消费心理倾向。
首先，居民的预期收入下降。一是居民的就业安全感减少，就业稳定性下降。通货紧缩、生产能力大量闲置、市场疲软、产品库存量增加等，使得社会提供的新就业岗位减少，居民对就业前景普遍不看好。体制内就业人员面临下岗分流、裁员减负的压力；体制外的打工族处于随时被辞退的不稳定境况。二是现有的就业人员收入波动增大。体制内就业人员因企业效益不好和开工不足，开不出工资、开不足工资、拖欠工资等；体制外就业人员因就业竞争激烈，往往被压低工资、拖欠工资、克扣工资等。三是农业全面进入市场后，其抗风险能力、自我更新改造能力很弱，农产品价格低，农民对收入的安全预期下降。
其次，居民的支出预期增加。我国的社会保障、医疗、住房、就业、教育等制度在20世纪90年代下半期都进行了大幅度的改革，养老、医疗保险社会化，住房商品化，教育产业化。改革的共同趋势都是把原先由国家或集体负担的费用逐步转为由个人、集体、国家共同负担。居民在生、老、病、住、教等方面的支出大大增加。这些改革措施都是必要的，也是我国扩大内需、刺激消费的宏观经济政策的重要内容，但也诱导人们对自己的远期消费负责。以上使个人对自己将来基本生活的费用来源能否得到保障产生忧虑。未来预期支出的增加远远大于预期收入的增加，致使居民储蓄倾向上升、消费倾向下降，自然也就会减少即期消费，即使收入增加也不敢多消费。消费需求不旺与我国的社会保障制度不健全、改革措施不配套、改革不够透明有着紧密的联系，是改革中的阵痛。
（三）扩大内需政策作用有限，不能频繁和长期使用
扩大内需的宏观经济政策作为景气调控对策，其作用迅捷明显，能在短期内刺激消费和投资需求，拉动经济走出疲软状态，救燃眉之急，但不能保证经济的长期繁荣。
就货币政策而言，实际上它对付经济扩张比对付经济衰退要有效得多。利率政策就像一根绳子，能够有效地拉住“经济过热”，却无法推动“经济增长”。由于企业预期投资效益下降，企业不会因利率降低而相应地增加投资。根据卢卡斯的理性预期理论，经济政策不完全是一种不会影响人们行为方式的参数控制变量。它在某种程度上也是内在变量。人们会通过改变自己的行为方式来抵消或减少经济政策的作用，使得刺激消费需求的宏观政策功效在一定程度上失灵。由于各种问题迭加，人们的消极消费心理倾向增大，我国虽连续降低存款利率，却没有相应地扩大消费需求。所以在非常时期，靠扩张性货币政策降低利率不能完全奏效。
就财政政策而言，增加国债发行、扩大政府投资和财政调资增支，只能缓解矛盾，有效需求不足并不能从根本上解除。政府国债投资主要用于基础设施和公共设施建设，这些工程主要消费原材料和直接扩大这些基础产业需求的增长，难以带动其他产业的增长。而非国有企业主要从事一般加工工业的生产，这类市场需求难以扩大甚至萎缩的状况，决定了民间投资很难跟进。民间投资不旺，制约了投资需求的扩张，减弱了政府财政政策的效应。财政调资增支，增加中低收入者的收入，是扩大内需、刺激经济的手段。但增加收入只是提高消费能力，调高了增加消费需求的上限，至于实际消费增加多少，还取决于以未来预期为基础的消费倾向的变动，并受需求与收入的比例变动的影响。
从整体态势上看，扩张的宏观经济政策频繁使用，效果明显趋弱。在通货紧缩的情况下，第一次给行政事业单位的人员加工资，确实起到了积极作用。但二次增资就出现了效应递减、矛盾增多的情况。由于工资刚性的约束，增资这种手段是不能频繁使用的。扩大国债发行规模，使政府承受的压力不断增加，国债风险问题日益突出，中央财政债务依存度升高，政府消化、弥补赤字和债务的空间与调节余地缩小。增发国债用于政府投资，是特定条件下采取的反周期财政措施，这种应急措施决不可引为常例，放开手脚长期使用。连续降低利率并加收利息税，使我国的利息政策调节空间已缩到很小，再难有大的动作，以后的效应自然极其微弱。
综上所述，我国在实行扩大内需政策的过程中，产生较严重的逆效现象，既与我国转型期的深层矛盾和问题有着内在的联系，又受扩大内需政策一般作用规律及相关经济规律的支配和影响。在分析原因的基础上，应进一步找出减少或消除这些逆效现象的办法来，以利于我国今后的宏观经济调控，保证经济的持续发展。
三、消除扩大内需政策逆效现象的对策
（一）深化经济改革，消除矛盾和弊端，完善经济体制
1.调整收入分配政策，增加居民收入，缩小收入差距。一方面，在经济发展的同时，要相应地提高人民的收入水平，增加社会购买力，以刺激人们的消费需求。另一方面，也是最为重要的方面，就是采取调节收入分配的种种措施，缩小收入差距，防止两极分化。具体来讲，要从根本上解决收入差距过大的问题，主要需做到三点：一是通过建立“三条保障线”制度，增加城镇低收入者的收入；二是健全法律制度，取缔没收非法收入，加强个人所得税的征管，建立个人收入分配支付机制和代扣代缴机制以及相应的社会信誉约束机制，减少和堵塞偷税逃税漏税的渠道，使个人所得税能有效征收，从而调低高收入水平，使其与低收入水平保持适当的差距。三是改变城市偏向分配政策，从根本上减轻农民负担。改变重城市轻农村的财政政策，增加对农村的投入，完善财政转移支付制度，向城乡提供相对均等化的公共服务，明确规定各种农村公共支出经费由政府财政负担，规范乡镇政府职能和精简机构，以彻底消除乡镇政府滥收费的根源。通过统一城乡税制，实现城乡居民平等负担。给农业与其他产业同等的税收待遇，改变对农业单独设税的制度，将农户视同个体经营者征收增值税、个人所得税和财产税，通过贯彻税收的量能负担原则，使绝大多数小农户利用增值税的起点和个人所得税的免征额享受免税待遇。与此同时，通过调整农业结构，加快二、三产业发展和城镇化进程，废除城乡分割的户籍制度，取消各种歧视农民的政策等，增加农民收入，缩小城乡差别。如此把收入差距调节到一种合理的程度，使社会的边际消费倾向提高，人们的消费需求扩大，从而拉动经济增长。
2.深化金融体制改革，活跃金融市场，在信贷上给予非国有经济更多的支持，启动民间投资，激活民间资本。具体需做到以下几点：一是放开投资领域。除关系国家安全和必须由国家垄断经营的领域外，其余领域都应允许民间资本进入。二是改善融资环境，拓宽融资渠道。在国有商业银行设立专门为中小企业服务的信贷机构，制定适合中小企业特点的贷款政策和管理办法，让地区性金融机构特别是城市商业银行和城乡信用合作社把中小企业作为主要服务对象。三是强化宏观层次的预算约束。对国有企业，财政不给予减免税收，银行不让豁免贷款，政府不对贷款损失提供担保。只有这样才能使非国有企业和国有企业平等竞争，民间投资才会响应国家积极的宏观经济政策而有明显的跟进增长，从而使政府扩大财政支出的政策产生较大的乘数效应。同时政府还可通过扩大消费信贷品种、降低消费信贷利率、减少消费信贷限制等措施，增加消费资金，扩张消费需求。
3.建立健全社会保障体系。有人认为，我国在实行扩大内需政策过程中产生逆效现象，很大程度上在于养老、医疗、就业、住房、教育等方面的改革诱导了人们的远期消费，加剧了人们的消极消费心理倾向，减少了即期消费，因此应暂停或放缓以上改革。笔者认为，正相反，这方面暴露的问题恰恰说明建立和完善我国社会保障体系的重要性和紧迫性。我国的社会保障体制改革，必须继续推进。一是要努力扩大社会保障体系的深度和广度，打破所有制限制，扩大其覆盖面，让更多的人进入“安全网”；二是实行多层次的保险网络，完善国家的基本保险制度、企业补充保险规定、个人储蓄性养老保险做法以及各种商业性保险行为；三是加强社会保险基金的收支管理和营运能力，提高社会保障的支付信誉和支付能力；四是要加强宣传，提高改革的透明度，向人们说明社会保障体系的稳定性和保险性。通过以上努力，减少人们对未来不确定因素的担心，增强他们的预期信心，强化他们的即期消费意愿。
4.建立统一开放的市场体系。建设门类齐全的各类市场，进一步规范和整顿市场秩序，破除地区、部门封锁与垄断，疏通流通渠道，减少流通环节，降低流通成本或费用，使市场机制能够正常地发挥作用，使企业和居民能获得准确的市场信息，能顺利购买到生产要素和消费品，促进企业和个人的投资经营及消费。
（二）调整优化经济结构，扩大内需与改善供给并举
虽然经过一段时间的经济结构的调整，我国的经济结构尤其是产业结构有了较大的改观，“瓶颈”缓解，比例改善，整体经济水平有所提高。但长期以来盲目建设和重复建设，使我国的一般加工工业生产能力严重过剩，而高技术产业、第三产业的发展远不能适应经济发展的需要。大部分消费品供大于求，生产能力放空，投资预期收益率下降，企业投资自然难以扩大。对此，国家应进一步调整和优化经济结构，在扩大内需的同时改善供给，增加有效供给，让企业得到更多的投资机会和收益，给居民提供更好的消费品。只有这样才能使我国扩大内需的政策获得企业和居民的响应，起到刺激投资需求和消费需求的作用。我们更应该看到，在加入WTO后，扩大内需政策与改善供给的配合是刻不容缓的。因为在既定的市场需求总量下，如果我们产品供给结构不合理，竞争能力不强，即使通过宏观经济政策扩大了市场需求，最终能够实现销售的也许并不是我们自己的产品，而是外国产品。相反，如果我国产品竞争能力很强，不但可以占领国内市场，还可以扩展国际市场。这样，投资需求和消费需求就会不断扩大，从而推动经济持续增长。
（三）转变消费观念，改善消费环境，培育消费热点
前面两点都涉及到了消费需求，之所以把消费作为一个问题独立出来，是因为消费需求是最终需求，它不仅是总需求的组成部分，而且也是扩大投资需求的条件。消费需求影响投资的方向，影响产业结构的变动，只有启动消费需求，才能真正最终启动内需。更重要的还在于就克服短期经济波动来讲，调控消费需求是最有效的手段。
要启动消费需求，除前已论及之点，政府还应采取以下措施：1.转变消费观念。政府要明确提高居民消费率的指导思想，鼓励消费，引导居民逐渐告别节衣缩食的传统消费观念，改变储蓄偏好，提高消费质量。2.改善消费环境，消除制约消费的各种不利因素并为消费创造条件。一方面，加强市场管理，规范市场行为，整顿市场秩序，制定和实施与市场规则相对应的细化可行的法律法规，促使企业提高服务质量，保护消费者权益，使人们放心购买、舒心使用，从而实现消费需求的扩大；另一方面，加强城乡基础设施如道路、水电、通讯等的建设，为居民消费水平的提高提供必要的硬件。3.培育消费热点。消费热点即一个时期内对某类消费品的相对集中的消费。虽然它是不断变化的，但一旦形成就具有强大的示范效应，能够有效地促进即期消费。等待消费热点是被动的，重在发现和主动培育消费热点。我国的住房、教育、旅游、信息等消费热点已经形成，国家应采取措施促进其成熟和良性发展，使这类需求充分扩张；汽车、健身、花木等消费热点正在形成，国家对此应给予积极的引导和支持，对未来的消费热点要进行研究、发现和预测，必要时应有意识地创造消费热点，使消费热点能交替持续发展下去。
总之，我国扩大内需政策的逆效现象源于我国经济结构和经济体制的深层问题。扩大内需政策必须与推进经济结构调整、改善社会供给、深化经济体制改革、健全各方面的机制紧密结合，各种措施应配套协调。积极的财政和货币政策固然必要，但不能抛开体制和结构这个根本，单独地无限制地采用。实现中国经济的持续高速发展，需标本兼顾。
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