对转型期国有民办高校办学重大事项的政策法律思考，本文主要内容关键词为：转型期论文,重大事项论文,民办高校论文,政策论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G640 ［文献标识码］A ［文章编号］1000-8284(2003)08-0049-04
在我国由计划经济向市场经济过渡的转型期，随着教育体制改革和教育创新的不断深入拓展，善于从事资本运作和精于科学整合教育资源的国有民办高校异军突起。大江南北，国有民办高校的兴起，不仅圆了无数莘莘学子的大学之梦，而且加速了我国社会主义高等教育改革的前进步伐；长城内外，国有民办高校的发达，对我国高等教育顺利地实现从精英教育到大众化教育历史性的跨越式发展，起到了特有的推动作用。
一
笔者在走访考察一些国有民办高校时，仰望那一排排崭新的规模宏大、气势磅礴的用于教学、科研、图情、运动、餐饮、住宿等的楼堂场馆，心灵受到了强劲的震撼。作为一名长期工作在高等学校的教育工作者，深知这一切的来之不易，不禁对创业者们不朽的业绩与辉煌的成果由衷赞叹。然而，不容讳言的是，笔者在对国有民办高校的发展历程以及对相关案例的分析、研究的过程时发现，有些国有民办高校在办学过程中确实出现一些来自学校内部或来自学校外部有待于澄清的误解；同时，亦存在一些应该予以妥善解决的问题和困惑。国有民办高校在办学过程中，无论是出现一些有待于澄清的误解，还是存在应该予以妥善解决的问题和困惑，都是极为正常的现象。这些现象都属于一项崭新的事业在发展过程中，不能以人的意志就可以顺利避免的。正确地对待并合理地解决这些问题和困惑，不仅不会给国有民办高等教育事业的发展带来任何不利的负面影响，而且，还在一定程度上推动国有民办高等教育事业的可持续发展。
二
2003年9月1日，《中华人民共和国民办教育促进法》（下简称《民办教育促进法》）正式实施。该法的实施必然会对我国“为实施科教兴国战略，促进民办教育事业的健康发展，维护民办学校和受教育者的合法权益”提供强有力的法律保障。许多既关心、支持国有民办高校事业的发展，而又不大了解国有民办高校内情的同志（包括一些教育工作者）也期待着该法的实施，将会大力促进其名也为“民办”的国有民办高校教育事业的健康发展。但是，由于国有民办高校与适用于《民办教育促进法》的民办学校在所有制上有着根本的区别，因之，其不能适用于《民办教育促进法》。
《民办教育促进法》第2条规定：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校以及其他教育机构的活动，适用本法。”该条清楚地指出：适用于《民办教育促进法》的民办学校系国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校。由此可见，《民办教育促进法》中的民办学校的法律要件有三个：其一为国家机构以外的社会组织或者个人；其二为利用非国家财政性经费；其三为面向社会举办学校。国有民办高校虽然属于国家机构以外的社会组织或者个人，面向社会举办的学校；但是国有民办高校却利用了国家财政性经费。国有民办高校不仅使用了国有资产，而且有国家财政性经费和财政的专项费用的支持。尽管这些来自国家财政的拨款可能在学校的全部办学费用中所占比例较小，但是，国有民办高校毕竟还是利用了国家财政性经费。正如许多国有民办高校的举办人和了解国有民办高校所有制性质的同志所指出的那样，国有民办高校实质是国家所有，民间举办。通过以上的分析读者们不难发现，由于国有民办高校缺少了《民办教育促进法》中的民办学校的三个法律要件之中不可或缺的一个法律要件，因此其不是《民办教育促进法》中所法定的民办学校。这样，国有民办高校就不可能适用于《民办教育促进法》。
三
既然国有民办高校不适用于《民办教育促进法》，那么，在国家出台《中华人民共和国国有民办教育法》之前，国有民办高校就应该严格地遵守《中华人民共和国高等教育法》（下简称《高等教育法》）的相关规定办理学校事务。笔者相信这一点是不会有人提出异议的。但是，由于《高等教育法》主要侧重于规范国家所有的高等学校，也就是所谓的公办高校办学的相应行为，而对社会力量举办的高等学校的办学行为仅做出了一些原则性的规定。这样，举办人在依据《高等教育法》开办国有民办高校时，必然会面临一些难以处理的问题和令人难解的困惑。以下两个案例可在一定层面上对这些问题和困惑予以反映。
案例一，国有民办高校的管理体制问题。举办学校时采用何种管理体制，是举办人在举办国有民办高校时首先面临的重大问题。目前，由于我国法律法规尚未对国有民办高校举办的管理体制进行明确的规定，这就使得民间举办人对举办学校的管理体制可进行多种形式的选择。笔者经调查得知，董事会负责制是民间举办人在决定学校管理体制时选择较多的一种管理体制。因为学校资产本身是国有的，学校原有的教职员工一般都具有国家工作人员的身份。所以，有些民间举办人在确立董事会负责制的同时，还在学校实行了中国共产党高等学校基层委员会（下简称党委）领导下的校长负责制。鉴于这种管理体制在实践中要求学校党委接受董事会的指令，也就是党委在领导学校工作的过程中必须执行董事会的相关决议；这样，在学校的办学过程中出现一些不尽人意之事就不足为怪了。
每位了解教育规律的同志都懂得一个较为粗浅的道理，这就是教育作为人类按着一定的目的的要求，对受教育者的德育、智育、体育诸方面施以影响的一种有计划的活动，其对教育的举办人有着很高的专业要求。这里对教育的举办人的专业要求系指举办人从事教育工作背景的要求。一般说来教育的举办人应该具有从事教育工作的经历。然而在我国由于历史方面的原因和投资方面的原因，一些国有民办高校的举办人大多出身于成功的企业家而非出身于优秀的教育工作者。可想而知，基本上由这些成功的企业家组成的董事会在对学校事务进行管理时，往往会情不自禁地沿用其管理企业的一些成功方法。但是，由于学校毕竟不是企业，即便是国有民办高校也不是企业。企业家出身的董事会成员们习惯性地将在企业管理中的获得成功的方法移植过来，用于管理学校的事务则未必能够奏效。
笔者在调研时发现：一些国有民办高校的董事会在对学校的一些重大事项进行决策时，董事长个人的意图往往会成为最终决策的重要依据。事实上在有些学校有相当多的董事会的决策完全是由董事长个人做出的。国有民办高校这种决策方式是值得商榷的。在不考虑董事长个人的品德（作为高校的领导人具有良好的个人品德这是必备的条件之一）、能力的情况下，人们也必须明确企业的董事长和国有民办高校的董事长，在对重大事项做出决策时的巨大差异。企业的董事长以个人意图决定企业重大事项的决策，在企业也许是必要的，因为商场如战场，商情风云变幻莫测。在有些紧急情况下，确实需要董事长当机立断，否则，听任董事会成员各抒己见、求同存异、统一思想，有时就可能时过境迁，当面错过难得的商机。大学在中国是最为民主的地方，个人决断与大学固有的民主协商的传统是难以兼容的。尤其需要强调的是，国有民办高校虽然是由民间举办的，但是因为学校本身所具有的国家所有的性质，就更要求董事长在董事会对学校的重大事项进行决策时，不能轻易地使用一票决定制或一票否决制。
案例二，国有民办高校的人事制度问题。“全员聘任、奖优汰劣”作为一些国有民办高校借鉴于企业的成功的用人制度，已经得到人们的认同。然而，笔者在调研时发现：如果学校的举办人不能正确认识该用人制度的作用，盲目信奉该制度，并将其当成解决学校一切人事问题的法宝，反而可能不利于国有民办高校的可持续发展。如前所述，学校毕竟不是企业，因之，学校的文化氛围和企业的文化氛围当然也不可能等同。这样，完全按企业用工的方式在学校实施全员聘任、奖优汰劣的用人制度，就可能导致急功近利、短期行为等不良态势的出现。一些国有民办高校的举办人误以为，只要在学校真正做到了奖优汰劣，即无论是对学校的班子成员、学术带头人，还是对普通的教职员工，凡应该进行奖励的人员都给以应有的奖励，凡应该予以淘汰的人员均将其果断淘汰，这样，就能够最大限度地调动和激励起学校全体教职员工的积极性，从而把学校的各项事务办得更好。于是，举办人就通过董事会决议的形式，在其举办的国有民办高校中全面推行全员聘任、奖优汰劣的用人制度，以达到优质办学的目的。
然而事与愿违，在一些国有民办高校，全员聘任、奖优汰劣用人制度的采用，非但未能真正起到调动教职员工积极性的作用，反而在一定程度上起到了逆向激励的作用。笔者在调研时了解到，一些被高等院校中的同行公认为很优秀的国有民办高校的班子成员（包括主要成员）、学术带头人，只要没有完成董事会交付的个别任务，或未能符合董事会的个别意愿（有时纯粹是董事长个人的意愿），就被以各种方式或理由事实地予以淘汰。这些优秀人员因故被淘汰事件的不断发生，对留在学校中继续工作的教职员工心理造成的沉重压抑感是不言而喻的。
笔者认为，在学校推行全员聘任、奖优汰劣用人制度是需要慎重考虑的。因为在学校中，无论是班子成员、学术带头人的工作，还是普通的教师的工作，在目前都不可能实现完全的量化，因之，学校也不可能向企业那样在用人方面也进行全面的目标管理。事实上学校中班子成员的工作业绩，在很多情况下是随着学校事业的逐步发展而逐渐显现的；包括学术带头人在内的教师们的教学成果和学术研究成果，亦往往需要一定的时间来加以检验。这样仅凭一时（如一年）一事（一项决策或成果）就判断某一特定的班子成员、学术带头人或普通教师工作的优劣是难以保证公正的。特别需要指出的是：对于一个学校来说，有些人才虽然还是可以引进的，但是学术氛围却是难以引进的。频繁地换人，尤其是频繁调换班子成员、学术带头人，不利于团队精神的凝聚、学术队伍的稳定、学校品牌的打造。应该看到，有些国有民办高校新近建成的图书馆确实雄伟壮丽，若是将这些图书馆的部分硬件予以展示，其足可与国内最好的大学的图书馆相比；但是，在此间自修的学生却寥寥无几，宽阔明亮的阅览室内除去管理员，前来学习的学生屈指可数。由于这些学校的学术氛围不足，学生学习热情不高，致使学校拥有的教学资源严重浪费；同时，学校的教学质量也难以保障。这说明大学不仅要有大楼而且更要有大师，而大师既不是短期就可以造就的，也是难以引进的。据此，实行全员聘任、奖优汰劣用人制度，依靠引进的办学模式不能作为国有民办高校在用人制度方面的最佳抉择。
四
在我国高等教育战线全面推行依法治教和依法治校的今天，解决国有民办高校办学过程中存在的，包括国有民办高校的管理体制与人事制度在内的问题和困惑，只能通过教育立法的方式予以进行。国家有关部门应该根据国有民办高校国家所有、民间举办这一特点，采取一系列不同于国有公办高等院校的政策、法律对策，为国有民办高校的可持续发展，提供法律上的保障。笔者建议国家立法部门出台《中华人民共和国国有民办教育促进法》。该法应该对国有民办高校的设立、学校的组织与活动、教师与受教育者、规律与监督、经费与奖励、变更与终止、法律责任等均作出明确的规定。为了促进国有民办高校事业的发展，保障国有民办高校的合法权益，该法应该规定，国有民办高校与公办高校具有同等的法律地位。为了规范国有民办高校的管理体制和决策机制，该法应该对国有民办高校的决策机构予以明确的规定。建议该法规定国有民办高校应当设立学校理事会、董事会为决策机构。笔者认为该法应该参照《民办教育促进法》第20条的规定做出如下规定，即，学校理事会或者董事会由举办人或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其中1/3以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。此外，该法还应该对理事会、董事会成员的培养或继续教育等事项作出特别的规定，如，理事会、董事会成员应该前往公办高校挂职锻炼，或者参加由国家教育主管部门举办的国家级校长培训等。为了规范国有民办高校的用人制度，该法应该依据国家对高等学校人事制度的相关规定，结合国有民办高校在用人方面的特点，做出有利于学校稳定的专门规定。
笔者相信《中华人民共和国国有民办教育促进法》的出台，必然会为我国的国有民办高校的发展起着巨大的推动作用。不过人们也必须清醒地认识到，《中华人民共和国国有民办教育促进法》与任何一部新法的出台一样，都是需要相当时间的。在国家立法部门出台该法之前，一些国有民办高校也可以考虑根据国家的有关规定进行改制。在将国有资产予以剥离的基础上，把国有民办高校办成适合《民办教育促进法》规定的民办高校。这样，学校就可理所当然地依据《民办教育促进法》的相应规定处理学校的事务。如果学校改制后仍然需要使用一定的国有资产，可依据《民办教育促进法》第45条所做出的“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以支持”的规定，通过租赁的方式获得国有资产使用权。即，由地方人民政府将改制前的国有民办高校的国有资产出租给改制后的民办高校。国有民办高校改制为民办高校后其原有的财政拨款可根据《民办教育促进法》第44条所做出的“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人”的规定依法取得。笔者认为以上举措的实施有利于将学校的事务处理得更好。