西方国家国有企业管理机制分析，本文主要内容关键词为：西方国家论文,管理机制论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）
西方国家把国有企业看作是一种特殊企业，对国有企业的管理方式带有明显的政府主导色彩。他们管理和改革国有企业的经验，体现着西方国家国有企业受到的来自体制环境上的激励约束。
1.界定进入领域，收缩国企范围
西方国家设置国企主要遵循“市场失灵原则”、“社会公平原则”进行。“市场失灵原则”是指只有当市场配置资源的功能对于某种产业或产品“失灵”时，即对于资金实力和抗风险能力不足或因赢利少甚至可能亏损使民间资本无力、无意进入，而社会又非常需要的产业领域，政府才不得不投资兴办国有企业去提供相应产品。对于市场调节可以自动实现经济运行效率的一般性产业，国有企业一般不再进入——以最大限度地发挥市场机制对经济资源的配置效率和减少政府直接投资。“产业调控原则”是指对于那些关系国家产业发展战略的领域（如对国民经济整体发展关系重大的基础产业和支柱产业、对国家长远发展有战略意义的高新技术产业、对处在幼稚产业阶段的民族工业，等等），私人资本不宜或不敢进入，政府应以雄厚的资金及人力物力支持积极介入，以提高自己对国民经济的控制力。“社会公平原则”是指有些产业如果由私人管理经营可能会限制低收入阶层消费、加剧社会两极分化、出现贫富悬殊等（如邮政、供水、供电等企业），由于国有企业具备“社会目标”而非一味追求利润的优势，因而它的介入可以向社会中低收入阶层提供价格低廉的公共产品。
在这种原则指导下，西方国家从80年代开始了对国有企业的改革。改革从两方面入手：一是将一部分国企从竞争及其他私企可进入的领域退出，缩小国有企业的总体规模；二是规范政企关系和改革国有资产运行管理体制，明确国有企业的权力责任。而前一种国企适度收缩的做法，一定程度上为后一种运营好战略产业国企的做法创造了“集中精力和财力”的前提条件。
2.明晰产权，明确权责
对于政府投资机构普遍存在的产权不清、权责不明的“国企病”，西方国家采取了多种措施试图缓解。
——实行与财政体制相一致的国有资产分级所有。即国资隶属关系与各国的预算体制直接挂钩。西方国家一般都建立的是从中央到地方的三级财政体制，与之相应，国有资产在法律上属于中央和地方政府分级所有，各级政府间有明确的财产边界。上级政府对下级政府所有的资产无权支配。这种体制简化了国有资产的委托代理环节，强化了地方政府对国有资产的权力和责任。
——设立统一的国家所有权代表机构行使所有权。德、法、英等国的法律规定，以财政部为核心对国有企业行使统一的所有者权能，包括制订发展目标、资金供给、选聘董事会成员、批准资产收购出让等；瑞典、巴西等国则相继建立了国家控股公司，统一管理国家拥有的股份，代行国家所有权。这些统一的国有资产、国有股份管理机构成立后，原来分属于政府各行业主管部门及各部部长对国有企业的管理职责便由这个机构统一调配、行使了。
——尽可能使出资人“人格化”。西方还有一些国家的国有企业是由行业主管部门代表政府行使所有权的。为了使出资人到位、明确权责，法律授予主管部部长出资人身份直接行使所有权。如挪威工业能源部部长代表国家对国家石油公司行使所有权，负责任命董事长及董事会成员。
——最大限度地把国有企业改革成为投资主体多元化的“股份制”企业。西方国家明确产权关系的主要思路之一，就是国有企业“股份化”，借此实现所有者与经营者分离、调整政府与国企间的行政隶属关系、转移财政负担、提高企业竞争意识和压力等目的。国家持股份额一般根据产业和企业在国民经济中的地位来确定，分为国家全额持股（多为垄断性公用事业）、国家控股和国家参股（多为与市场相容的中小企业）三种。
——强化国有产权代表为核心的董事会管理体制。国有企业股份制改造后，国家再像原来那样直接管理国企已不现实，通过国有股代表为核心的董事会实现国家所有者权责，就成为重要途径。西方国家的做法是：①把董事会作为联接所有者和管理者的中间地带；政府仅仅是控制、影响董事会人选，向董事会提出发展目标；但目标、计划要由董事会决策认可方能生效，政府不向企业直接下达指令。②保证董事会成员的社会化、知识化：实行外聘董事占2／3、专家不少于1／3的原则，从经济、法律、财务及有成就的现任和退休企业管理者中选聘，与公司业务有关部门的公务员不宜任命为董事。③建立“决策型董事会制”：董事会职能限制在有关企业长远发展的战略性决策上，不参与日常经营管理，使企业“想大事”和“干具体事”的权责分开。
3.规范管理，以法治企
明晰产权只能在所有权和经营权分开的意义上明确权责，大量的企业营运管理事务及责权利关系，主要还要靠条例、契约和法律等来细致规范。西方国家以法治手段管理国企、规范权责，主要体现在以下五个方面。
——制订《国企法》。西方很多国家有专门规范国有、公有企业的法律，明确规定了国有企业的权利、义务、同国家间的关系，在一系列根本问题上分清了国企与非国企、不同类型国企在经济生活中的不同功能、可享受的不同权力和应承担的不同责任。
——对国企实行“一对一”立法管理。如日本对103 个国有特殊法人企业分别制订了103个特殊法律， 日本国铁就是依据《日本国有铁道法》设立的；美国每成立一个政府公司即由国会通过一个“单行法律”，目前美国40个政府公司就有40个单体法律；澳大利亚每个政府出资设的公有企业也都制订一个专门法律，根据不同企业的功能和治理结构规定详尽条文，等等。
——一切重要事项均以契约形式事先约定。法律不可能穷尽一切事项。契约观念深入人心的西方人在国企改革中事事好像都要“订合同”，如德联邦财政部制订《联邦参股管理条例》、法政府与每个国企签订《计划合同》、英芬意等国政府与混合型经济的股东事先签订确保政府控制权、一票否决权的“金边股”协议等等。这些条文明明白白，保证了法人权和政府权力的分离。
——立法机关对政府和国企实施监督。西方国家国会拥有对国有企业进行管理监督的最高权力，国会立法，政府只是受国会委托依法对国企进行管理。这种既立法又监督执法的权威性，很大程度上制约了政府对国企管理可能出现的“越位”。
4.打破国企垄断，市场激励约束
尽管一些国企因承担社会义务而享受到国家赋予的某种特权和补贴，但西方国家对这种“特许”非常谨慎，并且花大气力尽可能促成国有企业与私营企业的“公平竞争”环境，以使国有企业最大程度地与市场机制接轨。
——允许私企进入原国企垄断经营的一些领域。为了打破国企垄断，西方一些国家还采用特许制度和政府规制代替原来国有化管理自然垄断行业的做法，通过投标程序和合同监控等政府规制鼓励私人企业与国企竞争为某一地区服务的唯一特许权，能否取胜关键看谁的价格低和能按政府意图提供服务性产品。
——把相当多的国企组建成有民间资本进入、充满活力的公私共有型公共企业。即对于那些私人企业难以或不宜单独进入的生产、服务领域，一方面国有企业的进入非常必要，一方面通过适度引入私人资本、国有企业“股份化”的形式，构成降耗提效的内部竞争机制和利益制衡，以防止国有独资企业容易产生的垄断和官商行为。
——国有企业“民营化”。对于一些国家需要保留控制权但又适宜市场化运作的企业，大胆采取了国有民营的经营形式。法国的做法是由国家独资或控股这类企业的母公司，而将其子系统及其加工任务等通过招标，委托民营企业经营管理。美国的国企由政府直接控制的很少，绝大部分国企是“出租”给私人企业经营的，通过政府向企业提供订货、保证销路、提供各种资金以及企业向政府交纳租金、提供合格产品等方式，实现双方权利义务。
——“公平”处理国企的补贴、特权问题。国有企业由于承担政策义务常常处在与私企不平等竞争的状态。西方国家处理这个问题有这样几种做法：一是严格核算国有企业因承担政策义务增加的成本费用，给予合理补偿；二是国企不纳税，不缴利润：如美国法律认为，国企本来就是靠国家税收兴办的，国企不纳税和不缴利润，可以使国企有更多的资金自我发展、投资新的公益事业；三是设置专门资金或机构“代替”国企承担政策义务；四是尽可能减少国企政策义务：如新西兰政府一方面免除了国有企业一定要从其他国企或部门购买商品和服务的义务，一方面解除原来提供电力、电信服务和邮电服务部门的特殊保护，终止了原来用国有资金补贴相关企业的办法；五是硬化国企预算约束，取消国企任何特权的补贴。
5.行使出资权能，强化资产监管
西方国家调整政企关系后，政府对国企奉行“主事不理事”、“监管不经管”的策略。日常经营事务不去经营，所有者权益则要“主权”在握、加强监管。资产监管的途径主要有四种：
——专业主管部门监管。英、法、德等国通过财政部，意大利、瑞典等国通过国家控股公司，还有一些国家则是通过行业主管部（如能源部、工业部、邮电部等），一方面向国企派出产权代表，参与公司发展政策、重大决策的制定；另方面则定期向企业派出专门调查组，对企业预算、结算、资金转让、利润用途、经营者报酬等进行经常性监督。
——财政部门监管。澳大利亚等国的法律规定，公营企业实行严格的财务报告制度：一是按财务年度提交企业年度报告，二是上报年度收支预算和中期财务报表，三是重大事项随时报告。不能按照要求编制年度报告的，要处以罚款。
——审计机关监管。英、法、德、日等国都设有独立于政府、直接向国会负责的专门的国家审计机关。审计机关每年对国企账目进行稽核。检查财务收支是否合乎规定，审查企业经济活动的合法性，并对企业的经营效率和效益进行评估。
——国会监管。为了防止政府工作人员管理国企过程中出现舞弊行为，西方一些国家还通过最高权力机关国会对政府及国企的行为实行监督。法律规定政府要定期将国有企业的情况报告国会，定期向国会提交国有企业分类名册、组织结构表、各种情况资料及年终报告等。审计机关要随时向国会报告对国企审计的结果。通常情况下国会对国企的监督也侧重在财务方面；特殊需要时，国会可委派专门调查小组对有关国企进行立案调查。
6.调控人事、分配，经营者利险相称
西方国家对国企经营者的人事、分配调控，和他们对国有企业功能的定位和分类相衔接。
——政府根据持股情况确定对国企董事会的控制深度。英、法、德、瑞典等西方国家一般按全资、控股、参股三种持股比例确定对董事会成员的调控力度，全资国企的董事长和董事由主管部提名，内阁或议会讨论任命；控股国企的董事长和董事由主管部牵头同主要外来股东协商提出人选，上报内阁或议会，最后由股东大会讨论通过；参股企业则根据股份比例行使股东投票选举权。
——国企产权代表做出重大决策时要征求政府部门意见，受到出资人的控制。全资和控股国企的董事长由主管部门提名向部长负责，遇到重大决策一般都要和主管部协商；如果董事长意见和政府发生严重分歧，没有特殊理由，往往要么是董事长自动辞职，要么政府撤换董事长。但董事长对总经理的日常经营一般不加干预。通过董事长这个中间地带，把政府对企业日常经常的行政干预隔断。
——国企经营者工资比公务员高出不多，不少人工资、资金在总收入中只占次要地位；它们收入主要来源是股票红利。西方国家为了防止国企经营者追求短期盈利或账面利润，还采取了购股证、赠股、期股、延期支付奖金和分成的办法，把经营者的报酬和企业长期绩效挂钩。兼职董事一般还可以拿到相当于本人原工资10%—20%的薪酬。
（二）
西方国企管理机制带给我们一系列的思考：
1.关于国企症结。西方国家在80年代以前的国企改革主要局限在完善企业内部管理关系和方法。进入80年代后开始注意研究国有企业的特性，在缩小国有企业范围的同时，对于保留下来的国企的改革，逐步集中在解决与其自身特性相联接的国企“二元目标”（承担政策义务和追求市场利润双重目标）和政企“权责不明”（政府投资容易出现行政干预、无人负责等现象）两大问题上。这就抓住了国企与非国企相比在市场经济条件下常常处于竞争劣势的自身两大“本质性”要害。我国国企改革20年经验教训不少。对国有企业本质特性和固有优势研究不够、把握不准是一大缺憾。如果对“将国企推向市场”、“把国企变成四自企业”一类的提法不做严格定义和分类说明，很容易带来把国企功能视同私企的思路上的混乱，带来政府作为出资人反在资本上“卡”住国企的情况（“拨改贷”、“投改贷”、“税后还贷”、“利改税”等使国企陷入只奉献无投入的债务经济泥潭），导致国企改革目标不明、问题不准、政策多变（现在的“债改投”、“债转股”、“财政贴息重点技改”等实际上是一种无可奈何的纠偏）的局面
2.关于国企改革的目标。西方国家国有企业深入国民经济的领域和范围与非国企虽不完全相同，但国企与非国企在市场条件下面临的自身本质性症结是共同的。国企改革的目的，不是不要国企，而是要使国有企业功能定位、缩短战线、趋利避害、发挥优长；国企改革的目标，是解决或缓解“二元目标”冲突，促使政企“权责明确”。中国国企改革要解决的主要问题是什么？怎样把十五大“建立现代企业制度”这个大方向下要解决的诸多矛盾，化解为更集中、针对性更强的具体改革目标？国企“二元目标”和政企“权责不明”是不是中国国企改革今后（在缩短战线、减员增效任务基本完成后）要研究解决的两个根本性症结？值得关注思考。
3.关于国企改革的思路。缓解国企“二元目标”的思路，一是在对不同功能国企分类管理的前提下，明确限定国企政策义务和科学测算国资补偿；二是除此之外其他方面的管理最大限度地与市场接轨，引入竞争。解决“权责不明”思路，首先是政府要尽可能少搞独资国企以力避直接管理，其次最大限度地推动国企“股份化”并创造条件通过合同、人事、中介组织和宏观经济调控等手段对国企实现间接管理。
4.关于国企改革的主导力量。政府对国企的激励约束，要从国有企业的功能定位、产权制度、分类管理、以法治企、有效监管、引入竞争及利险相称等等健全国有企业宏观体制环境的综合措施入手。这是国有企业资产由政府掌握的性质所要求的：政府作为出资人，事实上不得不处在为国企创造激励约束宏观体制环境的“主导”地位。西方国家激励约束国企的种种举措，没有一条是国企可以自己“做主”的。从总体上说，国企改革成功与否、国企经营者及职工在多大程度上得到有效的激励约束，关键在政府，在政府关于国企体制环境改革的设计思路、落实步骤和落实程度。国有企业改制在一些地方进展不大，一个重要原因就是政府应该而没有成为改革的主导力量。当然，企业毕竟是国企改革的基础，也要提高改革的冲动和主动性，摆脱等、靠、要的传统体制下的思维习惯。国企改革应是政府和企业共同推动的事业，政府应该发挥主导作用。
5.关于国企改革的合力。西方国有企业的所有权大都由一个统一的代表机构集中行使，这在一定程度上保证了西方国企改革的政令畅通、效率较高。确有必要时，他们甚至再成立专门的机构统一调度国企改革的各种权能（如德国改造德东1.2万多国有企业时， 成立了专职专权的托管局）。中国国企改革难度大、矛盾多、改革举措难免涉及一些利益格局的变化，而推进国企改革的各项所有者权能又分别掌握在国资、经贸、计划、劳动、人事、土管等职能部委手中，这就难免出现“公婆各有理、扯不完的皮”的现象。中国目前的改革情况决定了我们不可能照搬西方的做法，但改革合力的问题毕竟已引起一些地方党政领导的重视，如上海的体改机构实行“大委员制”，常务副市长兼体改委主任，两位市委市府副秘书长和几个综合委办负责人都兼体改委副主任；重庆把体改委排在政府各部门之首，规定由体改委负责研究制订全市改革规划和重大改革方案，各部门提出的改革方案先由体改委协调汇总，再报市委市府实施；成都则建立了指挥整个协调改革的国有企业改革领导小组，党政一把手亲自过问、协调和督促国企改革中各种利益矛盾的解决。这些城市的做法都是为了跳出部门利益的制约和牵扯，形成改革的合力，从组织上保证国企改革的目标、措施、步骤的加快落实。
6.关于国企改革措施的效应。西方国家对国企激励约束的措施是全面铺开、衔接配套的。每一种措施只能起到一定作用，同时也常存在一些副作用；整体设计激励约束的体制、政策和相关法律，并努力使之互相衔接、彼此配套，才能在总体上趋利避害，最大限度地从整体上激励约束国有企业及其经营者的行为。虽然说国企改革的政策只能一个一个出台，但什么时候出台、政策之间的衔接配套怎样，极为关键。上海、深圳的改革力度大，能很快见效，主要得益于综合配套、协调推进。
7.关于国企改革诸措施中的几个关键。西方国家激励约束国有企业的措施尽管较多，但最根本的激励是产权激励（分级所有、统一所有权、出资人“人格化”、投资主体多极化、强化产权代表作用、经营者持股经营……），最核心的监督是财务监督（主管部门、财政部门、审计机关、国会的监督均以企业财务情况为主要内容），最基本的手段是法律手段（政府与国企、国企与社会的权利义务最大可能地以合同、条例、地方法规和国家法律的形式固定下来），最终目的是解决权责到位问题。这种高屋建瓴、提纲挈领的大思路，值得我们各级决策部门好好重视和借鉴。
8.关于国企经营者的责权利险。西方国家国企经营者的薪水并不像人们想像的那么高。这里有几个原因：一是西方国企“私有化”后留下的国企多为垄断性、半垄断性企业，垄断性国企的利润往往并非得益于经营能力而是来自市场壁垒；二是日、法、美等国家垄断性国企的经营者享受公务员待遇，职业风险不大自然报酬薪水也要受到其他公务员工资水平的制约；三是国有控股、参股企业经营者的报酬随国家控制深度不同而有所不同，但不少人的股票红利或期权收入高于工资是常见的事；四是从总体上说，国有企业比之私营企业包袱重、义务多、成本高、效率低，薪水自然受到制约。这就提示我们：在尽可能把国有企业推向市场的过程中设计对国企经营者的物质激励方案，还是要从国企同政府、市场的实际关系出发，从国企经营者实际承担的责任和风险出发。经营者的报酬一要尽可能与其长期业绩挂钩，二要注意责权利险的对称。
9.关于西方国家国企改革的起点和经验扬弃。80年代以来西方国家大规模的国企改造至今也才近20年时间。尽管他们在缩小国企数量上的步子较大，但在缓解“二元目标”特别是提高国企经营的市场化程度上，在解决政企“权责不明”特别是消除政府官员对全资国企的行政干预上，也还缺乏全面的成功经验。他们目前采取的有些做法也有内在“不相容”的地方（如对全资、控股国企的控制制约了经营者的积极主动性，一些国家的国企经营者保留公务员身份使其缺乏终身效力国企的思想准备等）。这从一个侧面说明我国与西方国企改革的时间起点差别不大。我们应该在积极借鉴西方经验的同时，结合中国的实际大胆创新，不必迷信西方，防止亦步亦趋。
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