德国《循环经济法》的发展与经验借鉴
周昱，徐晓晶，保嶽
(苏州同和环保工程有限公司，苏州 215011)
【摘要】 循环经济在我国的发展还处于起步阶段，在实施中还需要进一步改善优化。德国对循环经济的建设已经多年，积累了不少宝贵经验。本文通过对德国循环经济法律体系的研究，全面解读了德国循环经济法的构成、发展现状和取得的成绩，为我国循环经济的发展提供新的思路。
【关键词】 循环经济；固废强度；废弃物；建筑垃圾；德国
2009年1月1日《中华人民共和国循环经济促进法》正式颁布，这为我国循环经济的发展提供了法律依据，也为循环经济的实施打下了基础。改革开放的前40年，我国曾走过高速发展的阶段。但是随着人口红利的消失、工业化生产结构性红利的消失、生产率红利缩水、改革红利缩减、生态环境红利消失、资源红利消失、城市化红利减少与外贸净出口红利日益缩减，我国经济发展进入了新常态。经济增长的资源与环境红利的消失，意味着未来经济的增长只能在资源供给日益短缺和环境保护投入日益增加的条件下实现，同时也意味着发展循环经济的迫切性在不断增加。《中国循环经济发展报告(2013-2015)》指出[1]，截至2014年末，《循环经济促进法》颁布后的5年，该法提出的生态设计、生产者延伸、考核制度以及针对一些重点废弃物的具体下位实施法律和规章条例还没有系统地建立起来。在实施中还需要进一步改善优化。
德国是世界上最早推动循环经济发展的国家之一，其循环经济体系经过了多年的发展已十分成熟。早在20世纪70年代，德国就已经开始着手循环经济体系的建设，1994年9月27日起草《循环经济和废物处置法》，并于1996年10月6日正式实施。对德国循环经济法律制度进行研究，充分借鉴德国在循环经济中的有益实践经验，对我国未来推进循环经济引领经济发展新常态具有重要的现实和指导意义。本文将对德国《循环经济法》进行全方位的研究，对德国发展循环经济的情况进行剖析，以期为我国循环经济的发展和管理提供经验借鉴。
鲁南战役最紧张的时候，平邑一区担架队员们在苍山县（今兰陵县）前线抢救伤员，最累的时候连续两天转运伤员4次，累计行程500余里。队员们三天两夜没合眼，两天只吃了两顿饭。一中队150名队员，因为没时间吃饭，一天喝了九锅开水。
1 德国《循环经济法》的起源和发展
在1972年之前，德国还没有全国统一性的固废法律。一些联邦州在对废弃物管理的实际工作中总是存在问题，只能参照水资源保护、健康保护和自然保护的相关法律条款来执行。1972年6月10日，德国民法典74条做出修改，提出要制定全国性的废弃物管理与处置的法律，比如公司、团体或法人对垃圾处置承担责任；垃圾应该在有许可的设备和场地中进行处置或堆存；垃圾处理场地必须有事先的规划；政府对废弃物处理实行监管，收集和运输废弃物须要有政府的审批。在此期间，德国不断积累在废弃物处置和管理方面的经验，于1994年起草并于1996年正式实施《循环经济和废物处置法》(Kreislaufwirtschafts-und Abfallgesetz-KrW-/AbfG)。2012年2月29日该法进行了重新修订，并改名为《循环经济法》(Kreislaufwirtschaftsgesetz-KrWG)在全德实施，此后还进行了多次小修改。最近一次于 2017年7月20日对第9章第2段进行了修改。
2 德国《循环经济法》的构成和内容
德国《循环经济法》分为9大部分，共计72章节以及4个附录。9大部分分别为：总则、原则和义务、生产责任、规划责任、咨询责任、监管、固废处置企业、企业组织及专业人员相关规定和其他规定。4个附录分别包括：废弃物处理工艺、循环再利用工艺、标准技术确定原则和针对减少废弃物产生所采取的措施(案例)。
MCV-B161S（T）超净工作台（Sanyo公司）；CKX41倒置显微镜（Olympus公司）；BS124S型电子天平（Sartorius公司）；3K15低温离心机（Sigma公司）；1510酶标仪（Thermo公司）；043BR42402垂直电泳仪、ChemiDocXRS化学发光成像系统（Bio-Rad公司）。
第二部分原则和义务确定了废弃物管理的五大实施原则即首先应避免废弃物的产生；其次对于准备循环再利用的废弃物进行预处理，包括检查、清洗和修理；第三步才进行循环再利用，这里指的是物料的循环利用；之后进行能量的循环再利用；最后，对无法利用的物质进行最终处置。废弃物产生者和所有者有义务对其产生的垃圾进行再利用。再利用优先于废弃物的最终处置，用于再生产的废弃物要保证无害。此外要对废弃物进行分别管理，不允许将不同种类的垃圾混合，也包括不同种类的危险废弃物，而法律允许的垃圾混合技术和设备除外。
第五部分对政府部门的责任和义务做出了相关的描述。政府部门是履行法定责任和义务的主体，通过措施来实现循环经济的目标。可采用的措施有：工作流程的设计；建设项目的审批；产品、材料的采购和使用等。政府下辖的社会性废弃物处理服务机构有义务承担废弃物循环利用的咨询工作。工商会、农商会等社会组织也有义务提供咨询。政府公开提供有关废弃物处理设施的信息。
第三部分主要对生产者责任以及废弃物回收做出了规定。参与产品生产、加工和销售的有关方，应当承担对废弃物循环再利用的责任，对产品使用后产生的废弃物进行再利用。具体责任包括生产多次使用和可回收的产品；生产过程中优先使用循环材料；含有对环境有害物质的产品必须在使用后妥善处置；建立回收机制等。
第四部分涉及国家对循环经济的规划设计。各联邦州可以根据自身情况制定废弃物管理计划。主要包括：计划的目的；当前形势；废弃物循环利用的改善措施；对执行情况的评价以及处理设备的运行情况等。各州之间可以相互协调，制定管理计划。当一个联邦州的管理计划牵涉到其他联邦州时，需要相互协商完成制定。每6年至少对计划进行一次评价并修订。国家牵头制定废弃物减量计划，各联邦州可以参与其中，或各州也可根据情况自己单独制定计划。减量计划包括：实施的目标；对现有的措施给予评价；定性定量、具体地制定减量化措施；监管程序和后评价。该计划于2013年12月12日开始施行。同废弃物管理计划一样，至少每6年进行一次评价和修订。计划的制定也允许公众参与，主管部门为国家环境自然保护部。
第九部分主要是对一些特殊要求做出了补充。为使企业的经营符合环境法律的规定，主管部门也可对个别情况提出特殊要求。企业的电子通信和电子文档可作为法律依据被认可。如企业因故意或疏忽造成了环境污染或发生违法行为，则按照第69条“罚金与赔偿”条款执行。该部分还对举行听证、过渡性条文、联邦军队废弃物的处理等进行了规定。
这里特别针对有机废弃物提出了要求，例如对有机废弃物的分类收集处理、采样程序和检测方法。对于有较高回收价值的材料，如金属、塑料、纸类等，要求在2015年1月1日前全部完成分类。2020年1月1日前，对生活垃圾的再利用率至少达到65%，对建筑垃圾的预处理和再利用率至少达到70%。法律还明确了对废弃物收集企业的一些规定，如企业对主管部门有主动报告的义务。报告内容包括固废收集的种类、数量、收集时间等。
用大肠杆菌检测试纸和菌落总数试纸，采用计数法测定鲜切荸荠中菌落总数和大肠菌群数，测定步骤参见[15,16]。
第六部分涉及对普通废弃物和危险废弃物的监管。主管部门依法对废弃物生产企业和处理设备等进行定期监督检查，包括废弃物的收集、运输和交易。受监管的企业和设施根据要求向主管部门递交相关信息。在接受检查时，这些企业和设施必须向检查机构或人员开放，提供必要的人力、工具和文件以辅助检查，同时也承担相应的费用。为了对废弃物进行溯源和跟踪，废弃物运营企业或处置设施必须要有台账记录，详细记录数量、种类、来源、收集的频次、运输方式和处理方式等。根据主管部门的要求，上述企业要能出示台账，并解释记录内容。这里还规定了台账的保存期限。
该部分还特别针对普通废弃物收集、运输、交易和中介企业提出了要求。当这些企业在没有许可证的情况下，每次开展工作前须向主管部门报告并获书面确认。企业负责人和管理人员必须具备必要的专业知识，主管部门会要求企业负责人和管理人员提交专业证书和文件。如果相关人员不能证明其具备专业知识，则企业不得从事经营活动。危险废弃物收集、运输、交易和中介企业必须具备许可证。从业人员的专业知识和资质是获取许可证的必要条件。收集运输废弃物的车辆要有明显标识，符合2007年颁布的联邦废弃物运输法。此外还有若干条款对在欧盟成员国之间废弃物的运输做出了限定。
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在企业获得资质有效期内，由监管专业委员会或同业协会授予企业“废弃物处理专业企业”认证标志。该监管专业委员会由行业专家组成，具有法律约束力。委员会与企业签订监管协议，对企业实行监管。监管协议必须经过主管部门的批准，与委员会建立合同关系的企业才能获得认证标识。行业协会则由具有法律约束力的固废处理企业组成，获得主管部门的认可。在企业被监管的同时，政府也会对委员会和同业协会进行检查，譬如对监管合同、组织活动、人员构成、人员资质、企业标志的授予、文件资料等等提出要求。
有关企业废弃物管理专员的相关规定是本部法律第八部分的主要内容。根据法律规定，当企业运行必须经审批的设备、运行过程中产生危险废弃物的设备以及运行一般固废处理和循环利用处理的设备等时，必须设置一名或多名废弃物管理专员。他们的主要职责是向企业负责人建议如何尽可能地减少废弃物的产生和对固废进行管理。他们有权并有义务监督检查固废产生的途径、运输过程、废弃物的循环利用以及最终处置，切实执行法律中规定的条款，对其他企业员工进行教育，参与建立、发展和完善环境友好型生产方式和产品。此外该部分还对废弃物管理专员的个人专业知识和资质进行了规定，更详细的要求可以参见联邦废弃物管理专员条例[4]。
第七部分详细规定了废弃物处理企业应确保在废弃物管理的过程中保护生态环境。只有当企业满足其组织、人员、技术和设备的条件下，且相关人员具备专业性知识和证书并切实履行其职责的前提下，才能获得政府授予的企业资质。企业资质规定了企业从事经营活动的范围、经营场所、具备的设备以及处理废弃物的类型。资质有效期为18个月，每年接受技术监督检验部门的检查[3]。
废弃物要在经批准的设施或场地中进行处理，审批由主管部门依据情况执行。对于建筑公司、矿山开采企业等，主管部门可容许产生的固废在他们自己的设备或场地中进行处理。垃圾处理设施、垃圾填埋场的建造、运营和重大变更须要有政府部门的批准。另外，对垃圾填埋场也提出了运营期限、运营结束后的植被恢复及封场等方面的特殊要求。
最后的附录中列出了15种废弃物处置工艺、13种废弃物循环利用工艺和19条标准技术的评价准则，并列举了3个废弃物减量计划的案例。
林强信说，我们其实是一家人，所以我一直都在关注着景花厂，关注着阿花和你。我要没猜错的话，你们现在又有了难处，对吧？
3 德国循环经济发展的现状
3.1 循环经济在德国的发展
德国的经济在二战后得到了快速的恢复，各行各业蓬勃发展。到了20世纪80年代，因垃圾填埋场越来越紧缺，国家意识到应对原材料和能源物质进行更充分的利用，由此开启了循环经济的建设。由于德国的人均垃圾产生量高于世界平均水平，因此民众也意识到，德国应该在循环经济领域承担更多的责任。从90年代开始，循环经济在德国的环境法律中始终处于最优先的地位。
在德国，人均生活垃圾的产生量在逐年升高。2000年时人均生活垃圾产量为458千克/人/年，而到了2016年上升为565千克/人/年。但与此同时，循环利用率也在上升。2000年51%的生活垃圾被循环利用，2016年该数值甚至达到了95%(其中69%为物料的循环回收利用)[6]。
2016年德国总的净废弃物产生量为3.589亿吨，相较于2000年下降了12%，主要是因为建筑垃圾的总量下降了。在固废的产生量中，各组成部分相对稳定，2000年到2016年间，建筑垃圾占比为58%～ 64.1%。以2016年为例，建筑垃圾总量为2.228亿吨，占当年垃圾总量的62.07%。生活垃圾产生总量相对稳定，2014-2016年维持在5100万吨上下。图1表示的是2000年到2016年之间德国的垃圾产生量[6]。
为了衡量循环经济的发展情况，德国引入了一个十分重要的概念，即“固废强度”。固废强度是指在一个时间段内垃圾的产生总量与国内生产总值(GDP)之间的比值关系[7]，它是可持续性发展的关键指标。如果固废产生量的增长速度远低于经济发展的速度，那么循环经济领域的可持续性发展是良性的。对于循环经济来说，首要的是避免固废产生。而固废强度是其特征指标[8]。《欧盟废弃物框架法》要求成员国制定计划来避免或减少固废的产生，该计划应该有具体的定性或定量标准。德国因此制定了相应的计划，并以降低固废强度作为重要的目标之一[9]。
岳西一来就目睹了白叶头猴猴群的猴王争霸，刚刚上任的新猴王为了尽快跟猴群里的母猴繁衍后代，会杀死所有的猴婴和小猴子，岳西看到这种“为了满足自己繁衍需求而破坏别人家庭”的猴群社会规则，内心难以接受，不惜开枪吓走了追杀小猴子的猴王，把小猴子带回到了基地。
3.2 生活垃圾
循环经济在德国的发展是成功的，它成为了德国的支柱产业之一。2017年有27万人、11000家企业从事该行业，超过15500套设备用于废弃物和资源的循环再利用，年产值达到了700亿欧元(约5500亿人民币)[5]。同时德国取得了不错的成绩，69%的生活垃圾、70%的工业固废以及90%的建筑垃圾得到了循环再利用。
第一部分总则明确了该法制定的目的和适用范围。为了促进循环经济对自然资源的保护，从而确保对国民健康以及生态环境的保护而制定了该法律。“循环经济”的概念也在这里被明确定义，即避免固废的产生以及对废弃物进行再利用。为了避免与其他法律的冲突，该法不适用于以下范围：食品和饲料、烟草生产、奶制品、植物保护、动物器官和肢体、粪便、核燃料、没有受到污染的土壤和天然的原材料、沉积物、储存于容器中的气态物质等[2]。
图1 德国的年垃圾产生总量(2000-2016年)
3.3 建筑垃圾
建筑垃圾(或称矿物垃圾)是德国垃圾总量的主要贡献者。这里的建筑垃圾包含了建筑物拆除后的材料以及在建筑场地挖掘出的土石方。在德国，该土石方也被定义为建筑垃圾的一部分。此外建筑垃圾还包括了能源和金属工业燃烧过程中产生的炉渣和灰烬。以上的这些垃圾大部分被用作建筑和矿山行业的替代性材料而得以循环利用，比如建材中的骨料或露天采矿场的回填材料。
德国到现在为止还没有颁布全国统一性的以矿物垃圾作为建筑材料替代性材料的法律法规。该法律草案的制定从2017年2月开始被提上日程。引入该法是为了促进在全国范围内使用矿物垃圾来替代建筑材料，从而达到二级材料的再次利用，进一步加强循环经济。同时出于对土壤和地下水的保护，防止有毒有害物质进入环境，对再次利用的材料提出了更高的要求。
何谓统计量？它是指抽样统计中观察频数与期望频率之间可能存在着差异，统计量的基本想法是对每一个差取平方，然后除以期望频率再取和，就得到一个统计量，该统计量就称为统计量，即
3.4 固废强度
固废强度的计算是以2000年德国GDP和垃圾的产生总量作为计算的基础，按100%计算。2000年以后的GDP和垃圾的产生总量折算成相应的百分比。垃圾产生总量和GDP的商即是当年的固废强度。
从图2可以看到，16年间，德国的GDP增长了21.1%，而垃圾的产生量却减少了11.7%，固废强度由此下降了27.1%。这说明德国的循环经济领域的可持续性发展取得了卓越的成效，循环经济相关的法律法规制定合理，各方面的制度和措施在全国上下得到了有效的落实，政府对企业的监管得当，对人民群众的教育取得了成功。
固废强度是循环经济的一个特征指标，其实质内容是废弃物中的物质和能量尽可能地全部回收利用，避免或减少固废的产生。构建资源节约型的生产方式和回收利用有价材料等构成了德国现代化的循环经济模式。
从文本逻辑上看，这两则神话解释了为什么拉祜族没有文字的原因，一是文字写在粑粑上吃进肚子里了，二是被黄牛吃了，从此拉祜就失去了文字。有趣的是拉祜人认为文字是神圣的，而且是与族群福祸相关的福种之一，由于文字被丢失，福也就没有了，从此生活变得艰难。阿佤(佤族)、爱尼(哈尼族支系)的文字同样因为被吃掉了，所以没有流传下来。而傣、汉的文字因为不能吃，所以得以保留下来了。
图2 德国的固废强度发展趋势(2000-2016年)
4 结 语
循环经济的基本要素已经在德国的循环经济法(KrWG)中被定义。该法自2012年6月1日起生效，将欧盟废弃物框架法的规定转化为德国的法律，并由此构成了循环经济的法律基础。一些重要的基本原则，特别是谁污染谁付费原则、废弃物管理的五大实施原则以及市政和私人固废处理责任的划分是这部法律核心的内容。该法的目的是为了促进循环经济和保护自然资源，并确保在废弃物的产生和管理过程中保护人类健康和环境安全。在目前的实际运作中，德国确实也做到了这一点。
我国《循环经济促进法》为循环经济发展提供了法律依据。但至今该法提出的生态设计、生产者延伸、考核制度以及针对一些重点废弃物的具体下位实施法律和规章条例还没有系统地建立起来，需要在实施中进一步改善优化。尤其是近期国务院印发《“无废城市”建设试点工作方案》提出，到2020年要实现大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长、主要农业废弃物全量利用、生活垃圾减量化资源化水平全面提升、危险废物全面安全管控以及非法转移倾倒固体废物事件零发生，同时培育一批固体废物资源化利用骨干企业。由此可见，我国将主要围绕理顺城市层面固体废物污染防治与循环利用的体制和长效机制下功夫，期待着本文关于德国循环经济法律体系的全面解读能够为我国循环经济发展和“无废城市”建设提供新的思路。
参考文献：
[1]齐建国，吴滨，彭绪庶，等.中国循环经济发展报告(2013-2015)[M].ISBN：978-7-5097-8734-2.社会科学文献出版社，2016.
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[4]Umweltrecht：Wichtige Gesetze und Verordnungen zum Schutz der Umwelt[M].28 Auflage.2018.dtv Verlagsgesellschaft.S.471.
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[8]Bringezu，S.；Schütz，H.；Steger，S.：International comparison of resource use and its relation to economic growth.The development of total material requirement，direct material inputs and hidden flows in the structure of TMR[J].Ecological Economics 2004 (51)：97-124.
[9]Martin Kranert.Einführung in die Kreislaufwirtschaft，Planung-Recht-Verfahren[M].5.Auflage.Springer Vieweg.DOI 10.1007/978-3-8348-2257-4：25-26.
The development and experience of German Circular Economy Law
ZHOU Yu，XU Xiaojing，BAO Yue
(Suzhou Tonghe Environmental Protection Engineering Co.，Ltd，Suzhou 215011)
Abstract ： The development of circular economy in China is still in its start-up stage，it will be further improved and optimized during implementation.Germany has been engaged in the construction of circular economy for many years and has accumulated rich valuable experience.Through the study of Germany circular economy legal system，this article comprehensively interprets the composition，development status and achievements of German circular economy law and provides new opinions for the development of Chinese circular economy.
Keywords ：circular economy；waste intensity；waste；construction waste；Germany
中图分类号： X21
文献标识码： A
文章编号： 1673-288X( 2019) 03-0035-04
DOI： 10. 19758/ j. cnki. issn1673-288x. 201903035
作者简介： 周昱，硕士研究生，工程师，研究方向为污染土壤修复、循环经济、固废处理与资源化利用
通讯作者： 徐晓晶，硕士研究生，工程师，研究方向为场地环境管理、土壤地下水评估与修复
文献格式： 周昱，徐晓晶，保嶽.德国《循环经济法》的发展与经验借鉴[J].环境与可持续发展，2019，44(3)：35-38.
[ZHOU Yu，XU Xiaojing，BAO Yue.The devel-opment and experience of German Circular Economy Law[J].Environment and Sustainable Development，2019，44(3)：35-38.]