中国突发事件应急预案研究现状与展望，本文主要内容关键词为：中国论文,现状论文,事件应急预案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一般认为，突发事件应急预案是针对可能的重大事故(件)或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动，减少事故损失，而预先制定的有关计划或者方案。2005年1月26日，国务院常务会议通过了《国家突发公共事件总体应急预案》，该预案在2006年1月8日发布并实施。
预案发布后，按照“统一领导、分类管理、分级负责”的原则，在全国初步建立起以“总体预案—专项预案—部门预案—企事业单位预案”为主线的“横向到边、纵向到底”应急预案体系。但是，我国的突发事件应急预案管理也存在一些问题。主要体现为应急预案的针对性不强、应急预案的具体性不强、应急预案的实际操作性不强、应急预案的兼容性不强、应急预案的公众参与度较低。笔者对2006-2012年我国突发事件应急预案研究成果进行系统梳理，归纳主要研究特点，以期为优化突发事件应急预案提供理论依据。
一、突发事件应急预案体系研究
(一)突发事件应急预案的框架
《中华人民共和国突发事件应对法》于2007年11月1日起施行，这是我国危机管理机制和应急法制建设中的一件大事。《中华人民共和国突发事件应对法》第十七条明确提出，“国家建立健全突发事件应急预案体系”，并提出应当建立国务院、省、市、县四级应急预案体系。目前，我国应急预案框架已初步建立，但整个体系仍不完善。张红在对各级各类应急预案进行研究后发现，我国应急预案体系建设中存在四个突出的问题：应急预案体系不完整；预案内容简单，缺乏可操作性；部门之间缺乏合作协调；预案的制定和修订程序欠缺。钟开斌、张佳归纳了发达国家应急预案编制和管理的特点，分析了我国应急预案体系建设的现状，指出当前应当重点抓好三项工作：一是做好应急预案间的衔接与配套工作，二是改变各地区之间、各部门之间应急预案工作不平衡的状况，三是做好应急预案的执行和管理工作。丁辉的研究涉及基层政权组织应急预案和群众自治性组织应急预案框架建设。谢迎军等人基于系统理论，从基础概念出发分析了应急预案体系各要素的内涵，梳理了要素之间的逻辑关系，建立了一种应急预案体系的基本模型并给出扩展方法。朱中华、王则胜指出，现有的港口水域突发事件应急预案在应急指挥机制建设、应急运行机制建设和应急保障力量建设等方面存在不足。
(二)突发事件应急预案的概念体系
编制应急预案是应急管理体系建设的“龙头”和“抓手”。刘铁民根据我国应急预案顶层设计的要求，提出应当以重大突发事件情景构建为基础，以提高应急准备能力为目标，建设具有战略性、前瞻性、继承性和致用性的应急预案体系。王文俊等人基于知识的规划和过程模板的规划，将ABC本体作为上层本体，引入多个表示应急预案的词汇，形成应急预案本体，给出了应急预案表示，并根据应急预案本体和应急预案表示定义了应急预案XML Schema来存储应急预案。
(三)突发事件应急预案的基本要素
《中华人民共和国突发事件应对法》规定了应急预案的构成，并明确规定：“应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。”滕五晓分析了我国政府灾害应急管理的基本程序，他指出，“城市灾害预测评价和防灾规划是制定城市灾害应急预案的基础”，城市灾害应急预案的基本要素包括“灾害应急指挥系统、灾害情报体系、救灾抢险体系、应急医疗体系、应急避难体系和交通管理体系”。覃燕红认为，预案内容的完整性、预案在实际应急工作中的可操作性、应急处置的快速性、应急费用的合理性是有效的应急预案所必须具备的。
二、突发事件应急预案编制研究
(一)突发事件应急预案编制的基本要求
编制应急预案是突发事件应急管理的重要环节。有研究者指出，编制应急预案实质上是将非常态突发事件中的隐形常态因素显性化，即对历史经验中带有规律性的做法进行总结，从而形成制度条文。张海波认为，应急预案编制要注意预案体系的逻辑结构、“一案三制”的整体设计及预案的文本描述。祁明亮、池宏结合历史数据和学术界的研究成果，选择有代表性的场景编制预案，为未来可能发生的预案调整提供参考，其研究成果有利于解决应急预案的动态调整问题。
(二)不同类型突发事件应急预案编制
《中华人民共和国突发事件应对法》将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四种类型。这些突发事件有着各自独特的属性，每一大类包含的子类也有自身鲜明的特点，因此国内学者分别针对不同类型的突发事件开展了应急预案编制的研究工作。曾明荣等人将化学工业园区重大事故场外应急预案编制过程划分为调查评估、制度设计、预案编写三个阶段，指出应当建立“基本预案+应急功能程序+支持附件”的化学工业园区重大事故场外应急预案结构。刘沛林、刘春腊以南方某地区为例，就如何制定自然灾害应急救灾流程展开讨论，初步构建了冰雪灾害应急指挥体系。邢娟娟分析了危险化学品中毒事故应急预案编制要点。王善文通过比较加拿大、美国和中国在高含硫气田应急预案编制方面的做法，指出了我国高含硫气田应急预案编制过程中存在的问题。王少飞以广东增从高速公路凤凰山特长隧道为例，分析了长大公路隧道火灾事故专项应急预案的编制流程和预案的主要内容。
(三)企业突发事件应急预案编制 由于应急预案编制水平对企业突发事件应急响应的效率有着较大影响，企业突发事件应急预案编制工作受到许多研究者的关注。杨芳、储胜利分析了企业突发事件应急预案编制过程中诸如建立应急组织机构、明确职责分工、科学开展风险分析与应急能力评估、开展预案需求分析、进行预案关键环节描述和预案评审等难点问题，有针对性地提出了建议。
三、突发事件应急预案评估研究
(一)突发事件应急预案评估的原则和内容
目前我国对于应急预案评估没有实质性规定，缺乏统一的评估标准，学术界对相关问题的认识也不一致。刘吉夫等人运用责任矩阵方法对应急预案所涉及各应急部门(人员)责任分配是否适当进行了评估。他们指出，我国自然灾害类应急预案中主要有四十一种角色，并据此建立了应急程序和应急人员评价准则。张英菊将预案评价分为事前评价和事后评价两个阶段，并结合我国突发事件应急预案的特点，探讨了应急预案评价的四个关键性问题：应急预案评价的过程和环节、应急预案成功的内涵、应急预案评价的方法、应急预案评价的难点。时训先、钟茂华、付学华对重大事故应急预案评审的目的及原则、重大事故应急预案评审应遵循的基本准则，以及重大事故应急预案评审的基本方法和内容要求进行了研究。
(二)突发事件应急预案评估方法
目前常见的综合评估方法主要有模糊综合评估法、综合评分法、综合指数法、最优值距离法、多元统计方法等。邹海、龚建平为了客观准确地评估应急预案，引入了模糊综合评估法。他们认为，在对社会公共事件应急预案进行评估之后，参照警情的限度和等级及时发布警报，可以有效地指导人们应对社会公共事件。郭子雪、张强根据直觉模糊集的几何意义，定义了两个直觉模糊集之间的距离，提出了一种基于直觉模糊集和TOPSIS法的新的应急预案评估方法，并对其有效性进行了验证。于瑛英等人提出应当在应急预案实施前后分别进行评估，他们引进了“资源保障率”这一概念，主张利用网络计划技术分析应急预案的处置效果，并且提出应当用一个综合评估指标体系来评估应急预案的可操作性。张海龙、李雄飞、董立岩基于模糊评估理论的多级评估方法，对突发事件应急预案进行综合评估，构建了突发事件应急预案评估的一级模型与二级模型，并给出相应的评判函数。康亚、刘泽功、王怀义建议采用专家问卷调查法对安全生产事故应急预案评价要素进行完善，在应急预案评审中增加对生产经营单位现场审查的环节，并提出了一种基于层次分析法的应急预案综合评价分级方法。邓万涛依据煤矿应急预案的特点和相关要求，运用层次分析法确定了煤矿应急预案的十五个核心评价指标，构建了煤矿应急预案综合评价模型，给出了计算方法。祝凌曦等人针对铁路应急预案编制绩效评价指标体系多输入、多输出特点，提出选用改进的数据包络分析法对铁路应急预案编制绩效进行综合评价。
应当注意的是，上述学者所提出的应急预案评估方法还有待在实践中进一步完善与发展，基于相关方法得出的结论也会受到评估者经验以及能力的影响。
(三)突发事件应急预案可操作性评估
应急预案是应急管理的行动体系，是组织体系(应急体制)、流程体系(应急机制)、规则体系(应急法制)共同作用的产物。因此，应急预案必须具有很强的可操作性。于瑛英、池宏在对当前研究成果进行综述的基础上，提出可操作性预案的制定步骤和可操作性预案应当包含的内容，进而构建了一个进行综合评估的指标体系。蒋晓阳等人针对应急飞行保障仿真研究中仿真模型与应急预案相互独立，从模型中获取编制应急预案所需信息不便，影响到对预案进行评估和优化这一问题，设计了一种在仿真环境下将仿真模型与应急预案集成的结构。
(四)突发事件应急预案完备性评估
突发事件应急预案的完备性指应急预案所包含的基本应急要素和措施的完备性，完备性是评价应急预案质量的重要依据，应急预案的完备性对预案的应急管理效果具有重要影响。燕华、林逢春构建了企业环境污染事故应急预案编制完备性评估指标体系，对2006-2008年上海市一百二十家企业编制的环境污染事故应急预案进行评估。韩芳、党德鹏、刘吉夫基于故障树分析方法，采用B/S架构设计了应急预案完备性评价系统，通过将待评价应急预案的基本事件与应急预案的标准故障树进行对比，找出了待评价应急预案需要完善的地方。张利华等人采用故障树分析方法，从灾害的预防与应急准备、监测与预警、应急响应、后期处理等四个方面，对2008年之前杭州市编制的部分自然灾害应急预案的完备度进行评估。高明应用故障树理论对电网调度自动化系统应急预案完备度进行了量化分析。
(五)突发事件应急预案预见性评估
应急预案是否具备对突发事件及其后果的预见性是评价应急预案的重要标准，应急预案是否具有预见性，直接关系到应急预案是否实用有效。程翠云等人认为当前应急预案可预见性评价工作开展较少，他们将突变级数方法引入水库大坝突发事件应急预案可预见性评价，构建了水库应急预案可预见性突变模型。张士辰、李雷基于层次分析法和工程经验，确定了五个子指标的权重及综合评价方法，对水库溃坝应急预案预见性进行研究。
四、突发事件应急预案管理研究
(一)突发事件应急预案启动决策
在相同情形下采取不同的应对策略，往往会对是否启动应急预案，以及何时启动应急预案产生不同的影响。于辉、陈剑在完全没有突发事件持续时间信息的条件下，利用局内决策理论设计了单个企业启动应急预案的方案，并用“竞争比”说明该方案的有效性。他们指出，分散决策会导致企业启动预案时间的扭曲。盛方正等人研究了突发事件发生后企业启动应急预案时刻的决策问题，并分别针对企业单独决策和将供应链作为整体进行决策这两种情况建立了数学模型。于辉、江智慧在完全没有突发事件持续时间信息的条件下，利用局内决策理论构建了前期处置方案和应急预案的分阶段启动模型，并用“竞争比”说明该方案的有效性。余昇、徐寅峰、郑斐峰针对太湖水华危机这类传播速度具有不确定性的突发公共卫生事件，基于在线方法设计了应急预案启动策略，并证明了这一策略是最优启动策略。汪寿阳等人指出，在“5·12”汶川地震发生后，相关应急预案启动及时，执行到位，但国家减灾委、民政部先期启动的是国家应急救灾二级响应，六个小时之后才将响应等级提升为一级，这反映出我国的自然灾害救助预案分级标准及灾害风险评估标准还有待完善。
(二)突发事件应急预案管理技术
张欣、钟耳顺借助计算机技术和GIS技术对应急救援过程进行动态模拟，根据GIS中的空间、矢量、影像数据分析应急预案的合理性。廖振良、刘宴辉、徐祖信将基于案例推理的人工智能技术引入突发性环境污染事件应急预案系统设计，提出了基于框架的案例表示方法和基于HEOM的相似性度量方法，设计了CBR-EERPS系统的结构和功能模块。张超、裴玉起、邱华通过分析国内外数字化预案项目典型案例，指出了国内外数字化预案技术的发展趋势，为我国发展数字化预案技术提供了参考。董存祥等人针对我国应急预案体系建设中所存在描述不一致和异构性等问题，采用语义网的本体技术，构建了应急预案体系本体模型。
(三)突发事件应急预案管理优化与选择
我国的突发事件应急预案体系已基本建成，目前进入常态化管理阶段，现阶段应该对应急预案体系进行优化，以提升应急预案体系的绩效。张海波认为，我国应急预案体系的管理优化应是整体优化、持续优化与科学优化。当前需要建立应急预案管理制度，健全应急预案体系，完善风险与资源数据库，加快配套建设。姜艳萍、樊治平、郑玉岩提出了基于特征匹配的突发事件应急预案选择方法。
五、结论与展望
当前，我国突发事件应急预案研究工作主要集中在四个方面：一是突发事件应急预案体系研究，二是突发事件应急预案编制研究，三是突发事件应急预案评估研究，四是突发事件应急预案管理研究。就这四个方面而言，国内学者对突发事件应急预案评估研究取得了较大进展，对其他三个方面的研究则处于零散状态。
综观我国突发事件应急预案研究工作，可以归纳出三个显著特点：一是突发事件应急预案研究已成为国内应急管理学界关注的焦点。突发事件应急预案建设在我国应急管理工作中的重要地位已经在应急管理实践中得到了证明，将突发事件应急预案建设作为国内应急管理学界的重要研究领域已经成为诸多学者的共识。二是国内突发事件应急预案研究还处于起步阶段。突发事件应急预案编制是一个系统工程，受到很多因素的影响，由于目前概念设计、体系设计还处于学术探索阶段，相关研究工作仍须进一步推进。三是国内突发事件应急预案研究原创性欠缺。当前的一个突出问题是，研究者过多套用国外的方法和理论。
近年来，国内学者从我国应急管理实践出发，深入剖析我国应急管理中的核心问题，在突发事件应急预案研究领域取得了显著成果。今后的研究要想取得突破，需要重点关注以下四个方面的问题：一是科学确定突发事件应急预案的功能、概念、框架及内容。研究者应当在我国现行应急预案体系下，进一步探讨不同层级应急预案的功能，提炼应急预案概念及框架，优化应急预案的核心内容。二是提高突发事件应急预案编制水平。要注意研究如何规范突发事件应急预案编制程序，以实现不同层次、类型应急预案的有效衔接。三是丰富突发事件应急预案的评估理论。其目的是有效设计突发事件应急预案评估框架，提炼出规范化的具备可操作性的评估方法。四是加强突发事件疏散与撤离预案编制工作。当前，我国仅仅在某些专项预案中规定了疏散与撤离的环节。虽然一些地方和部门根据实际情况编制了专门的疏散与撤离预案，但这项工作整体还处于起步阶段。可以预见，对此项工作的研究将成为我国应急预案研究的一个热点。
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