我国公共财政建设面临的四大挑战与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,公共财政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共物品理论体系的完整性与现实不确定性的问题
公共财政是为公共(混合)物品提高资金保障的财政模式。保障对象的特殊性是公共财政区别于其他财政模式——比如计划财政——的本质特征，因此，公共物品理论是公共财政的理论基石之一。
经过近半个世纪的探索，中外财政经济学界业已形成了比较一致的公共物品理论框架，该框架大体由外部性理论、纯公共品的基本概念和特性、公共品的提供方式等构成。关于外部性问题，美国经济学家布坎南(J.M.Buchanan)和斯塔布尔宾(W.C.Stubblebine)在1962年合作发表了一篇题为《外部效应》(Externality)的论文，该文载于《经济学》(Economics)1962年11期。在这篇论文中，他们对外部性给出了自己的定义，即只要某一个人效用函数所包含的变量是在另一个人的控制之下，就意味着存在外部效用问题。通俗地讲，外部性就是某一个人从事了某种经济行为，但他自己并没有获得该行为产生的全部收益，或支付该行为引发的全部成本。外部效应可能对承受者有利，也可能对承受者不利，前者称为正的外部效应或外部效益，后者称为负外部效应或外部成本。外部性是公共物品存在的经济基础。
我国关于公共物品的通俗解释是满足社会共同需要的物品。美国著名经济学家萨缪尔逊在一篇《公共支出的纯理论》(见“Review of Eonomics and Statistics”1954.11)中，利用精确的数理模型，提出了纯公共品或劳务的定义。纯公共品或劳务的特性被归纳为三个方面，即效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性，其中第一个特性是本质特性，后两个特性为派生特性。纯公共品的现实特性是免费提供。但世界各国现实公共品均通过两个产生途径提供，一种是天然性公共品，该类公共品的身份不因社会制度的更迭而变化，如国防安全、社会治安、行政服务等；另一种是制度性公共品，该类物品之所以取得公共品的身份，完全是政府根据自己对社会经济发展状态的理解，并通过某种制度或程序人为规定的，如义务教育等。
介乎于纯公共品和私人品之间，还有一种混合物品或称准公共品，即同时兼有公共品和私人品双重属性的物品或服务。从形式上看，混合物品并不同时具有纯公共品的所有特性。其一定程度的内在属性使它们有一部分外在价格表现，但一定程度的外部性又使它们的价格表现偏离市场价格水平。混合物品有外溢性和拥挤性等类别。
另外，当前的公共品理论体系中也不乏所谓最有供给模型、公共品的层次性、公共品的提供方式等内容的分析。
总之，我们可以从当前比较完整的公共品理论体系中，较为清楚地归纳出公共财政的理论保障范围，或者是政府的活动范围，就是全部纯公共品的提供过程和混合物品的部分提供过程，至于全部私人物品和部分混合物品的提供，那就应该是市场机制的调节范围了。
然而，理论体系的完整不能代替实践领域的艰苦探索。社会主义市场经济体制改革目标提出十五年后，关于政府职能体系的重新定位，政府活动内容和边界的准确划定，进而财政保障范围的准确确定，至今依然处于“摸着石头过河”的状态。发生在武汉等地的“馒头办公室”风波，发生在兰州的“牛肉面限价”争论，政府多年来在义务教育阶段的不作为，以及有一些重要民生商品定价权问题等，都说明政府对自己究竟应该管什么尚未清晰地把握。即使2003年3月份国务院提出要构建服务性政府的目标，并将“服务”的概念界定为公共服务，也不能使政府活动范围自然处于合理疆域内。
究其原因可能有如下几个方面：一是制度性公共品的品目是依靠政府对社会发展趋势的把握来确定的，但由于多种因素的限制，政府的认知能力和把握水平往往显示得不够充分。二是公共品的理论基础之一是物品的外部性，物品外部性的存在使得市场机制作用下形成的供求规模与社会要求的合理规模相偏离，故而必须由政府介入这些物品的供给和需求。但目前，人与人之间互相依存，商品和商品之间互为前提，我们很难清晰地认定哪些商品或范围完全没有外部性，这使政府在具体确定公共(混合)品种类时很难有科学的根据。三是我国目前依然处在体制转轨过程，在该过程中，一方面政府有关部门和官员的观念、职能转变步伐总是滞后于市场经济改革进程；另一方面，普通民众在遇到对自己不利的市场变化时，也经常自觉不自觉地要求政府给予“庇护”。所有这一切，都使政府在确定自己的服务边界时，很难有科学、准确的依据，难免出现越位、缺位、错位问题。
如果物品或服务本身不能有确切的标准供政府抉择，那么比较合理地确定各种物品属性的办法就是通过制度，及其由制度形成的某种程序。由于制度内容是反映广大民众的心声的，因此，通过制度或程序来确认各种物品或服务属性，从而确定财政保障范围的过程，也就是公共选择过程。笔者认为，对一些天然性公共品和定性准确的制度性公共品，可直接通过法律、法规加以确认；对那些本身属性不甚清晰，受益面不太广阔，外部性程度和性质不太确定的物品，主要是大量所谓混合物品和服务，可以通过制定《公共性物品和服务确认法》等法律法规，明确它们的产生过程和程序、身份保留条件和时间等，使它们取得公共品身份有一个严格的程序。凡通过法定程序取得公共品身份的物品和服务，财政部门当列入保障目录；凡“榜上无名”者当退出财政保障领域。
二、城乡和谐发展与公共资源配置二元结构问题
我们党已经提出构建和谐社会的奋斗目标。我认为，目前在我国尚不和谐或尚待更加和谐的各种关系中，城乡关系无疑是最重要的。城乡关系不和谐体现在各个方面、各个领域。在行使公民权利上，无论是各层面政治生活的参与程度，还是对各项政策制度、法律规章制定上的“话语权”，农村居民都远弱于城镇居民；在经济上，农民受到生产力水平和农业组织制度的多重约束，使得农民在市场竞争中总是处在不利地位；在收入分配上，自上世纪90年代以来，农村人均纯收入增长速度经常低于城镇居民人均可支配收入，城乡收入差距越来越大(城乡收入比由1990年2.2∶1升高至2004年的3.2∶1)，特别是在通过国家财政参与提供的公共资源的配置上，城乡之间的二元结构更为明显。
国家财政参与提供的公共品大致有三类。一类是政治性公共品，如行政管理、国防安全、社会治安、法律法规等，这是与国家政治性职能相联系的公共品。从法律意义上说，该类公共品将普施于全体国民；但从实际运行情况看，除国防和行政管理等公共物品的配置相对比较公平外，其他政治性公共品如社会治安、普法、执法等，农民的享有水平明显不及城镇居民。第二类是经济性公共品，如经营性固定资产投资、流动资金支出、科技三项费用、支农支出，以及政府为了调控经济运行所安排的支出等。在财政支出的职能分类法中，主要属于经济建设支出。实事求是地讲，这类支出主要不具有公共品属性，它带有强烈的国有制色彩，广大农民除了支农支出外，基本无缘享有，而支农支出在其中只占21%(2004年数据)。第三类是社会性公共品，如教育、卫生、体育、科技、文化、社会保障，以及直接形成人们收入的工资性支出、福利性支出等。该类公共品配置上的不公平，许多专家已经通过大量数据进行了令人信服的比较分析，无需赘述。笔者认为，财政参与提供的公共品在城乡之间的不公平配置，是我国当前城乡居民之间非平等之国民待遇的主要表现。
不能否认，近几年党中央按照“五个统筹”的科学发展观，为缓解城乡之间公共品配置上的不公平做了巨大努力，取得了很大成效。特别是民生性公共品，农民的享有水平获得了前所未有的提升。农村义务教育投入力度明显加大，“两免一补”的经费保障机制基本形成。非义务教育阶段的救助措施愈益丰富，贫困农家子弟的求学之路相对平坦。新型农村合作医疗制度正在全国推行，各级财政注资规模增大，广大农民看病贵、看病难、看不起病的局面稍有改善。农村低保制度已经获得实质性进展，该项制度对农村低收入家庭来说不仅可以“聊补无米之炊”，也使他们可能享受到社会进步的基本成果。其他的农村公共品，广大农民的获得水平都有很大的提升。
然而，我们在肯定成绩的同时，必须看到，改善后的农村公共品供给状况依然很低，目前的改善大多只具有恢复意义或最低意义，城乡之间公共品资源配置上的不均衡状态无明显改善。道理很简单，在国家着力改善农村公共品供给状况的同时，城镇公共品的供给水平也在提升，甚至是超速提升。反映在财政资金上，城镇居民在过去享有较大份额的基础上，在庞大的财政资金剧增的情况下，农村居民的享有份额相对却越来越低。因此，我们没有任何理由满足于“公共财政阳光照耀农村大地”，而应追求“让公共财政的阳光平等地普照城乡大地”。
我认为，我们应该采取更有效的措施，进一步提升农民享受的公共服务水平。首先，要以立法形式，明确规定在每年的财政收入增量中，有越来越大的份额向“三农”倾斜，不能只是在纵向比较中体现农村公共品供给的增加，在横向比较中也要彰显这种变化。其次，要继续加大几种重要民生性公共品的供给力度，主要是义务教育、非义务教育、医疗卫生、社会保障等领域；继续加大对农村基础设施的财政注资力度，不要让农民在低收入的基础上，继续背负沉重的公共品供给责任。再次，要在财政预算的制定上，给广大农民以更大的“话语权”，有关部门要直接向农民了解农村公共品供给状况，倾听农民的呼声，建立健全农村居民对国家预算的建议和监督机制，不要只是在财政“有能力”时才想到要提升农村公共品的供给水平，而要使农民和城里人一样平等地享受财政提供的公共服务。最后，也是最重要的，必须在决策意识上完全摒弃视农民为“二等公民”的潜在观念，赋予广大农民以平等之国民待遇。这里有必要澄清一个误区，不少人一直认为，农民拥有的土地是他们抵御各种风险的天然屏障。殊不知，农民的土地和城镇职工的生产资料一样，并不具有超常的保障能力，农民在生产和生活上遭遇的风险并不比城里人小，甚至比城镇居民还要大。
三、国家显性债务的安全性与隐性及或有债务的风险性问题
显性债务是在国家财政账面上明确反映的债务。隐性债务是没有反映在财政账面上的债务，按照现有的法律、制度规定，应由国家财政支付但尚未实现支付的支出责任，基本上是“财政留缺口”部分。或有债务则是目前尚未发生，但一旦某项条件成立，国家财政必须实现支付的未来支出责任。国家债务的运行状态是国家财政运行状态的主要体现，债务运行安全则财政运行安全，债务运行风险(危机)则财政运行风险(危机)。
本世纪初，在很多人为我国连续数年实施以增发长期建设国债，相应增加财政支出为主要内容的积极财政政策，导致国债累积规模直线上升，对财政运行的安全性心存疑虑时，原财政部长项怀诚同志在《中国积极的财政政策》一书(中国财政经济出版社2001年出版)中明确指出，中国当时不存在财政风险，根据之一就是我国财政当时的债务负担率只有约20%，远未达到欧盟规定的60%的警戒线。照此推论，我国目前更谈不上所谓财政风险问题，因为截至2006年底，我国中央财政国债余额控制在35380.69亿元的限额以内，负担率只有17%，2007年即使加上补充发行的15500亿特别国债，国债累积余额也只有53365.53亿元，负担率约为23%左右。经济快速发展和财政收入大幅度上升，是国债负担率低水平运行的主要保证。
我不认为我国国债运行已处在风险重重、危机四伏的状态，但我也不认为我国债务运行状态是令人高枕无忧的。我的基本态度是谨慎乐观。乐观的主要原因是我国显性债务运行是大体安全的，起码在宏观数据层面，我们大可不必忧心忡忡和杞人忧天。谨慎的主要原因是，我国当前的隐性债务和或有债务实在令人担心。而后两种债务形式的危险性还在于它们不反映在财政账面上，有的甚至与国家预算法相违，尽管每人都知道它们存在规模惊人，但都不能确知它们的实际规模，也没有权威的统计口径和数据，这在客观上容易使人们单纯陶醉于显性债务的安全性，看不到我国整体债务的严重性。后两种债务尽管目前尚在财政体系外“沉默”着，但一旦“在沉默中爆发”，后果将不堪设想。
隐性债务的表现形式多种多样。拖欠财政供养人口工资、义务教育阶段经费缺口、养老保险金现实支付缺口、国有企业亏损应补未补缺口、行政事业单位固定资产投资缺口、日常公务活动中发生的职务消费支付缺口、为弥补国有银行资本金不足而由财政部门发行的特别国债等。据不完全统计，仅2000年上述隐性负债总金额即达到万亿左右(见武彦民《财政风险：评估与化解》，中国财政经济出版社2004年出版，第74页)。近几年有些隐性负债项目的严重性有所缓解，但总体规模和稳定程度依然不容乐观。隐性负债发生在国家财政各个层级，但最主要的是县乡财政。由于地区发展水平和财政平衡能力差异极大，上级财政对县乡财政的转移支付很不到位，致使一些财源拮据、入不敷出的县乡财政支付能力严重不足，预算法又不允许地方财政赤字运行，使它们不得不依靠隐性负债来发展当地经济、兴建基础设施和实现公务消费。据财政部财政科学研究所贾康所长和北京大学平新乔教授估计，县乡债务在万亿以上。
或有负债由于很大程度上已经脱离财政直接监控范围，国家财政只能密切关注其风险累积程度和趋势，提出一些“隔靴搔痒”式的监控建议，对其演变结果大多只能被动接受。社会保障基金远期支付缺口、非财政性公共部门债务、政府机关违法提供的债务担保、长期建设国债配套资金缺口、公共事业单位获得的银行贷款、国有银行的不良资产、国有企业发生的亏损等等，任何一项或有负债项目的爆发，对国家财政的影响都可能是灾难性的。
通过上述分析可知，控制隐性负债和或有负债是保证国家财政“长治久安”的关键。有效的对策是：首先，在对所有债务种类严格登记管理的基础上，建立国家综合债务平衡体系，其中包括债务类别、债务项目、债务规模、债务主体、化(缓)解责任、资金来源、责任追究、终极处理等内容，以之作为应对广义债务风险的主要预案。其次，建立国家偿债基金，为各类债务风险的缓解提供基本资金来源。该基金来源除了在现有国家预算中安排一部分外，主要应通过减持国有股、发行长期国债甚至是永久性债务方式解决。再次，认真研究适合我国实际情况的债务风险控制标准，不能只是照搬外国的控制线标准，须知，即使60%的债务负担率警戒线可以成立，它也是和欧盟各国的实际情况相适应的，原封不动地移植到我国未必合适。目前，有的国家债务负担率未达到该标准，财政运行却已危机重重；有的国家远远超过该线，财政运行正常进行的例子却不鲜见。最后，适当修改预算法，将地方财政的部分隐性负债显性化，将一些比较成熟的综合债务控制措施以法律形式确定下来，将国家债务的总体情况清楚地显示给全体国民和决策者，不再使人们盲目乐观。
四、财政资金监管不断强化与职务消费支出日渐膨胀的问题
为控制财政资金按规定用途高效率使用，财政部门采取了一系列有效措施，如国库集中支付、部门预算制度、政府集中采购、经费使用包干、强化审计监督、严控预算追加、绩效预算管理、公务采购智能卡等。这些措施对财政资金高效率使用是发挥了很好作用的。而且，为缓解财政资金不足的矛盾，动员社会资金为部分公共服务项目或公共物品注资，有关方面也开发了许多公益性筹资渠道，如希望工程、幸福工程、烛光工程、捐资助教、集资共建等；还发行了一些公益性彩票，甚至不断有专家提出让私人投资介入公共品的提供行列。毫无疑问，近些年我国公共品供给状况大有改观，除了财政收入大幅度上升外，也有上述节流和开源措施的功劳。
但是，与上述开源节流举措相反，职务消费领域却存在惊人的浪费“黑洞”。职务消费是人们在履行公务活动中发生的消费行为。根据美国经济学家米尔顿·弗里德曼的分析，凡属于“用别人钱、办别人事”者，行为人既没有成本概念，也没有效用概念，是花钱效果最差的支出方式。职务消费即属于该种方式。众所周知，我国的职务消费规模是一个天文数字，但确切规模却无从查考。据国家行政学院竹立家教授引用别人的资料显示，仅公车使用费、公款伙食费、干部出国考察费三项主要职务消费项目，总额即达到9000亿左右。还有人估计我国职务消费支出占到全部财政支出的40%左右，绝对规模过万亿。
职务消费行为的本质特征是“灰色”。没有人怀疑职务消费具有合理性的一面，但也没有人怀疑当前的职务消费确存在大量明公暗私、形公实私、公中有私、公私兼顾的一面。
学术界和政府决策部门对日渐严重的职务消费问题给予了高度关注，也采取了种种改革措施。但时至今日，不少地方的改革方案甚至受到政府工作人员和群众的广泛质疑乃至强烈反对。如此令单位、个人、财政都得益的改革举措，为什么得不到当事人，特别是广大群众的拥护呢?我认为关键是公务消费的改革过程“不公共”——改革单位的一般干部、非政府机关的人民群众、相关领域的专家学者等对改革过程的参与程度太低，充其量只能是职务消费改革的接受者和看客，再加上某项改革条款明显不公平，直接补贴引发的“货币幻觉”等，极易使人们对职务消费改革的过程甚至初衷充满了不信任。
而要革除上述弊端，笔者之见是：首先，政府要有勇气尽量增加职务消费改革过程的透明度，将改革方案在尽可能大的范围内对社会公布，不仅要事先向上级机关和本单位干部、职工征求意见，某些条款还要采取一定方式向社会发布，比如单位原公车公开拍卖信息等。其次，要下决心重点推进公车改革试点工作。鉴于公车消费与当事人职务联系度比较高、使用成本易于核定、目前私车消费已成潮流、公车改革也有一定基础、公车消费在原职务消费总额中占比较高等新情况，将公车改革作为整个职务消费改革的首选领域是合适的，现在关键是要中央有关部门深入研究、仔细设计、精心组织、严格实施，将此项改革作为反腐倡廉、和谐干群关系、净化社会风气、完善市场机制的政治性工作来对待。最后，建立健全有关职务消费现状的权威信息发布制度。我们在前面曾引用国家行政学院竹教授有关职务消费的资料，但该资料曾经被财政部有关部门当即更正，其间的差距近七倍。本人尚未对职务消费的确切规模进行详细研究，但我认为，之所以许多学者不得不使用经过“层层转手”后的间接资料，甚至不得不违心地使用道听途说来的资料，根本原因在于“正途不通”，没有职务消费的权威信息发布。因此只要我们建立正常的职务消费信息(也包括其他方面的信息)发布制度，不实信息自然消失，专家学者的研究，以及决策部门的决策才有正确的依据。
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