公共财政资金集中控制的理论与信息化实践，本文主要内容关键词为：集中控制论文,财政资金论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政事业单位资金管理存在的问题及相应的管理模式
在我国，行政事业单位的支出在政府财政支出中占有举足轻重的地位，但由于目前我国行政事业单位的财政支出是通过各级预算单位设置的财政资金账户逐级拨付，因此在资金管理中存在着许多问题，如各预算单位重复和分散设置账户；财政收支信息反馈迟缓；财政资金入库时间延滞，收入退库不规范，大量资金滞留在预算单位；财政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生；政府集中采购执行程序和监督机制乏力；工资统一发放的信息化应用程度不高；各预算单位财务人员协助单位领导设立“小金库”、隐匿违规的财务操作资料等等。
为解决这种现状，我国近几年来对公共财政体制进行了一系列的改革。针对行政事业单位资金的特殊性，结合各地不同的改革力度和侧重点，在公共财政支出改革中提出了以下几种管理模式：
（一）会计委派制。会计委派制是财政部门择优选拔一批具有一定业务素质的会计人员，到各单位去做账，该会计直接受财政部门领导，不受基层单位控制，这样可以避免营私舞弊的现象。
（二）会计集中核算。在理论上包括”核算中心”模式和“零户统管”模式。原理上都是通过成立会计核算中心，在保证纳入集中核算管理的单位的资金使用权、财务自主权不变的情况下，由核算中心集中办理各单位的具体会计核算和监督业务。会计核算中心对各单位的财务收支采取“集中管理、统一开户、分户核算”的办法，纳入集中核算管理的单位一律取消会计岗位、注销银行账户，其各项资金的收付和结算，以及日常会计核算监督，会计报表的编制，会计档案的管理等工作，统一由核算中心办理和承担。各单位的正常经费支出由单位批准后到核算中心报账，零星支出由核算中心核定备用金周转使用。会计核算中心集中了资金账户、会计核算和财务管理，实施“收缴分离”、“收支两条线”和”会计委派”等管理方法，强化预算管理，控制经费支出；从方法和制度上防止贪污腐败、减少铺张浪费、减少人员编制，从而提高会计工作的效率和质量，达到从源头上防微杜渐的目标。
（三）集中收付。国库集中收付是指财政部门在银行设立一个统一的国库账户，各单位的预算资金全部在该账户的分类账户中集中管理，所有的财政资金都通过财政安排，支出由财政部门的集中支付机构根据单位批准的预算和用款计划，直接将款项划入商品供应商或劳务提供者账户的一种制度。
国库集中支付并不改变各部门、各单位的支出权限，但它建立起了预算执行的监督管理机制。财政部门掌握了资金支付权，可以根据资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付；将资金直接支付给商品和劳务供应者，可以掌握每笔资金的最终去向；通过财政统一安排资金，可以利用资金的时间差合理调用资金，提高资金的使用效率。
现阶段各级财政中真正做到集中收付的情况很少，但各地对财政收支中的一部分收支业务进行集中管理的做法却很普遍。支付方式有：
1.零星支出。各地财政对于行政事业单位的零星支出的集中办法是通过报账中心或者结算中心来实现。具体做法是各单位领取日常备用金，用于日常的零星支出；日常零星支出发生后，单位报账员拿原始单据到报账中心报账；报账中心经过审核确认后才能从银行支出现金。由于零星支出必须得到报账中心的确认，因此财政部门可以对各单位的零星支出进行控制。
2.工资支出。各地财政对于行政事业单位的工资支出的集中办法是通过统发工资来实现。具体做法是各单位将本单位的人员编制和工资变动情况报送主管部门审核后，由财政部门委托代发银行直接将工资拨付到个人工资账户上。这样就可以避免挪用工资资金的情况。
3.采购支出。各地财政对于行政事业单位的采购支出的集中办法是通过政府采购来实现。具体做法是各单位将本单位的采购项目报送主管部门审核后，由财政部采购部门公开招标的办法进行采购，然后将采购资金直接拨付给供应商。
二、如何加强行政事业单位资金集中管理
（一）三种模式的比较。在以上三种模式中，会计委派制更多的是强化对国有各单位财务监督及加强会计人员管理改革，实行了对委派单位的全方位会计管理，是一种近距离的、随时随地参与式的监督，有利于会计人员全面介入单位的各项活动，随时掌握包括会计活动在内的一切重大经济活动。但是这种模式并没有从根本上改变会计人员与单位的依附关系，会计人员“单枪匹马”的在一个单位工作，管理成本高，与单位领导及财务主管的关系比较难处理，原则性与灵活性的尺度难以把握，很可能出现“顶得住的站不住”的现象，从而使会计委派流于形式。而“集中核算”模式则是一种时空关系相对分离的远距离的监督，更多的是依靠制度、票据、技术手段完成，工作成本低，集约化程度高，易于电算化运用与技术手段的推广，还可以有助于财政资金的集中调度使用，是比较理想的一种形式。
国库集中收付则可看作是在会计集中核算基础上发展起来的一种模式，是对集中核算的不断深化、不断改进，两者并不冲突，并且具有共同点，如：改革主体都是财政部门，目标基本一致；都取消单位账户，建立单一账户体系；都不改变单位的资金所有权、使用权和财务自主权等。但两者又存在差别：在核算主体上，前者是行政事业单位，财政部门只是代理记账，而后者是政府财政会计，没有代替单位会计；在运作程序和控制机制上，前者核算中心不仅监督资金集中核算，而且代理记账，后者则只是资金集中；在存款归属与调用程序上，前者核算中心不能随意调动，后者却可利用时间差合理调动资金。
（二）行政事业单位的资金管理内容。无论是采用上述哪种公共财政管理模式，它们对行政事业单位的资金进行的集中管理与控制，最终都体现在预算管理、收入管理和支出管理方面。
1.预算管理
(1)按部门编制预算，即一个部门一本预算。将原来按支出功能分散在各类不同预算科目的资金，统一编制到使用这些资金的部门，一个部门形成一本完整的预算。
(2)细化预算编制。按照财政部关于在各级财政推行部门预算的思路，各级财政应按照部门预算要求进行具体项目、具体周期的详细预算编制，提高预算执行的科学性和可执行性。
(3)加强对预算执行的监控。因为传统的预算编制与预算执行没有分离，预算监督无从谈起，因此应使预算编制与预算执行相分离，同时配备相应的执行监督程序，对预算执行的执行状况、执行进度、执行科学性进行多角度多层次地反映和控制，使预算在规范、可控的机制下顺利执行。
(4)规范预算调整。预算执行中，因为项目进度的计划调整、项目执行的要求变化、其他因素可能使预算编制根据现实需要进行部分调整，该调整应是在一定数据和国家相关政策指导下进行规范调整。
(5)自动编制财政决算。通过一年预算执行情况，编制年度决算，往往是费力费时又效率低下的工作，应采用软件系统提供预算决算根据预算执行自动生成财政决算相关报表的功能，使财政信息化建设更加智能地为财政管理服务。
2.收入管理
对于拨付经费：首先，各行政事业单位应该在每年年初按照预算编制的程序、方法和要求，编制全年经费预算，并经核定批复；其次，编制季度分月用款计划，申请拨款；再次，定期核定拨款数，防止漏拨或错拨‘最后，年终办理决算前核对全年拨款数。
对于专项资金：首先，确定项目，制定计划；其次，编制专项资金预算；再次，项目报批，申请经费；最后，及时核实拨款数。
对于其他各项收入：应严格按照国家规定的收入范围和额度办理收入，不得随意改变。
3.支出管理
对于经费支出中的公用经费：首先，按照预算执行支出总量，并掌握支出进度；其次，按照开支标准执行具体开支项目；再次，严格审批手续；最后，把住审查原始凭证关。
对于专项支出：应明确范围、划清界限，专款专用，建立追踪反馈制度。
对于拨出经费和拨出专项资金：应做到按预算拨款，按进度拨款，按预算级次拨款，按指定的用途拨款。
三、利用软件可以更好地实现财政资金集中控制
随着经济的发展和社会的进步，行政事业单位的业务资金流量也日渐加大，数据传递和交换的需要也越来越频繁，无论出于对会计信息数据的处理能力的要求，还是基于过程控制、往来报账、报表汇总、财务管理和资金监控的优势，选择在计算机环境下采用财务软件进行管理是最优选择。下面就从计算机环境下对行政事业单位资金的集中控制带来的若干优势进行简要的说明：
（一）请款控制方面。在软件中做一个开关来对预算资金的请款进行控制可以作到事前控制单位的资金支付。控制的依据是：1.该单位是否有资金余额；2.从哪个指标上支出。
如果请款额超过该指标的可用金额，根据“指标的可用金额＝实到额度－实际已经支出额度－借出未报账额度”，软件界面可弹出一个预警窗口，提示请款额超过指标的可用金额，不应予以支付现金或支票。
如果请款额超过该指标的可用金额，但是从总额度来看依然有余额（即该请款额小于指标总额度减去实到额度、实际已经支出额度和借出未报账额度），也可支付，但在预算控制时应设置权限控制，即只有结算中心的主任确认请款额小于可用额度时才能确认支付。根据“可用额度＝总额度－实际已经支出额度－借出未报账额度”，同样软件可能会弹出预警窗口，提示请款额超标的信息。
如果可用额度为零，则只有在追加指标后才可以继续支出。
软件使用的各单位可根据自身需要来对控制进行设置，当请款额超标时，预警是其中一种，还可设置成不报警，或者完全不允许录入凭证。
由此可以看出，软件条件下可以对预算资金进行更有力的事前控制，相比起手工条件下更为及时，避免了先报销，后追加指标的问题。
（二）票据管理方面。实现票据管理可以对财政的收入，特别是财政预算外收入进行控制。通过票据的规范管理，做到“以票管款，票款同步”，能有效地控制和监督预算外资金。
相比起在手工条件下，软件的票据管理系统不仅能对财政各级部门票据的出、入库、核销、盘存、登记和结存进行管理.定义不同的票据类型（如单位、部门或职员票据等），每种票据类型设置多种计量单位，同时还能进行最高库存量和最低库存量预警。系统对票据的核销还可有手动和自动两种核销形式，在手动核销时可以进行成批和单张核销。自动核销时可以与不同的票据数据源进行核销，数据源可以是来自总账、资金、开票系统等，也可以是来自通过不同形式上报的已用票据。
利用计算机的数据处理能力，可以实现快速地查询和汇总票据的领用数、认购数、库存数、实际库存数、盈亏数、核销数、直接报损数、领用报损数等，这是在手工条件下实现起来很慢的。
（三）远程报账及查询。通过将结算中心的计算机系统和所属财政部门及核算单位的局域网相连，结算中心可以实现从单据的整理、原始凭证的扫描录入、发送、初审、复审到开始编制凭证的整个过程的管理；结算中心可以向所属财政部门汇报请示工作；了解所核算单位的资金需求的实时信息；接收核算单位关于资金使用的请求报告；向核算单位传送对上述资金使用请求报告的批复；发送资金调度指令等。
财政部门可以随时对结算中心的业务进行全面的信息查询，掌握所核算单位的预算资金使用情况和财务状况；各核算单位的领导也可实时地关注本单位预算资金的使用情况，及时调整资金使用计划。当然，要对不同单位的计算机终端和不同会计岗位的查询权限进行设置，例如可以设置各单位只能查询本单位的会计账务等。因此，选用适用的财务管理软件可以实现财务的实时监控，确保会计核算由事后审核转化为事前审核以及各类数据的及时上报和汇总。
（四）会计信息的归集。财政部门结算中心所储存和使用的信息，不可避免地需要会计数据的支持。由于所核算的单位可能各自涉及差异较大的业务，科目编码和核算内容的差别将使会计信息的合并产生困难。同时，在手工条件下，还可能出现误录等情况。因此，使用软件可以根据具体情况对所核算单位的科目使用进行管理，提供刚性或弹性的科目体系统一供使用，并防止误录，有利于会计信息的归集。
标签：预算执行论文; 行政事业单位预算管理论文; 资金预算论文; 预算控制论文; 预算调整论文; 财政票据论文; 公共财政论文; 公共财政收入论文; 财政制度论文; 会计论文;