试论唐代的州县关系，本文主要内容关键词为：唐代论文,试论论文,州县论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
唐代，与州级发生关系的行政单位除了向上的中央朝廷、总管府、都督府、都护府、道之外，还有向下的县级。唐代在地方行政区划上，前期实行州县二级制，后期演变为道州县三级制，但无论是前期还是后期，以州统县的地方行政区划是始终不变的。唐史学界在地方行政制度研究方面取得的成果甚丰，而对于州县关系问题的研究却略显不足，故本文将对涉及唐代州县关系的几个主要问题，略抒己见，以求教于方家。
一、引言
唐代州县之间最明确的关系是以州统县，虽然有唐一代，地方行政区划的级别发生了一定的变化，但无论是前期的州县二级制，还是后期的道州县三级制，（注：参见郭锋《唐代道制改革与三级制地方行政体制的形成》，《历史研究》2002年第6期。）而且州还曾经在玄宗天宝年间一度改为郡，而以州统县的这一行政关系却是始终没有改变的。
如果从不同的角度分析，这种以州统县的关系应该包含两层涵义。其一是从地域的角度讲，以一州统属数县，由数县而组成一州；其二是从行政的角度讲，即州与县之间是上级与下级的行政统属关系。韩愈《送许郢州序》曰：“县之于州，犹州之于府也。有以事乎上，有以临乎下，同则成，异则败者皆然也。”（注：[唐]韩愈撰：《韩昌黎文集校注》卷四，上海古籍出版社1986年版，第237页。）韩愈之语，明确地阐明了唐代州与县之间的行政关系是上下级的行政统属关系。
唐代幅员辽阔，人口众多，中央政府为了便于对地方进行管理，赋予了州级对县级的领导权，州级可以秉承中央的旨意对县级的施政实施领导，而县级行政机关必须接受它的上级行政机关州级的领导，不仅要对它所辖行政区域负责，同时还必须对它的上级行政机关州级负责。县级行政机关必须执行上级州级行政机关的决议和命令，办理州级交办的相应事宜，并接受州级的监督。
由中央下达到地方的各种诏令，也都要通过州级下达到县级，再由县级通过各个下级机构传达到百姓。唐代公文运作的方式多样，《唐六典》卷一《尚书都省》：“凡上之所以逮下，其制有六，曰：制、敕、册、令、教、符。注：天子曰制，曰敕，曰册。皇太子曰令。亲王、公主曰教。尚书省下于州，州下于县，县下于乡，皆曰符。”可知，州下到县的公文称“符”，体现了一种自上而下的关系。
关于“符”的格式，《唐开元公式令》保留了尚书省下诸寺的符式，州下到县的符式亦当按此格式。（注：P.2819，图版见上海古籍出版社、法国国家图书馆编：《法藏敦煌西域文献》(18)，上海古籍出版社2001年版，第363-365页。录文见刘俊文《敦煌吐鲁番唐代法制文书考释》，中华书局1989年版，第221-228页。仁井田陞：《唐令拾遗·公式令》，东京大学出版会1933年版，第558-559页。）虽然目前还没有发现唐代州下县的符式，但宋人谢深甫等撰的《庆元条法事类》卷一六《文书门一》中却保留有州下到县符式的具体格式。
符
某事云云
某处主者云云符到奉行
年月 日下
吏人姓名
具官（止书差遣帖式准此）书字
州下属县用此式本判官壹员书字（注：[宋]谢深甫等：《庆元条法事类》，台北新文丰出版公司1976年版，第235页。）
这一符式，当为沿袭唐代符式而来，可以视为唐代州下县符式的模板。
同时，县级的各种事务和情报，也都要先上报统辖它的州级，进而再经过其他途径上达中央。《唐六典》卷一《尚书都省》：“凡下之所以达上，其制亦有六，曰：表、状、笺、启、牒、辞。注：表上于天子，其近臣亦为状。笺、启于皇太子，然于其长亦为之，非公文所施。九品已上公文皆曰牒。庶人言曰辞。”可知，县上到州的公文称“状”或“牒”（注：卢向前先生通过对敦煌文书的考察，认为“上施下”、“下达上”都可以使用“牒”的形式。见卢向前：《牒式及其处理程式的探讨——唐公式文研究》，北京大学中国中古史研究中心编： 《敦煌吐鲁番文献研究论集》第3辑，中华书局1986年版。），这又体现出一种自下而上的关系。
唐代州县间就是通过各种自上而下的“符”（注：州下县“符”的例子，如《朝野佥载》卷四：“唐贞观中，桂阳令阮嵩妻阎氏，极妒。嵩在厅会客饮，召女奴歌。阎被发跣足袒臂，拔刀至席。诸客惊散，嵩伏床下，女奴狼狈而奔。刺史崔邈为嵩作考词云：‘妇强夫弱，内刚外柔。一妻不能禁止，百姓如何整肃？妻既礼教不修，夫又精神何在？考下。’省符，解见任。”这段史料的最后一句“省符，解见任”，即为中央（主要是尚书省吏部）根据州级对县令所做的考状，做出了对现任县令免职的决定，并通过这种“符”的形式，将解任令下达到州级，再由州级下达到县级，从而完成了诏令的下达程序。）和自下而上的“状”（注：县上州“状”的例子，见《全唐文》卷二二二张说《为留守奏瑞禾杏表》：“臣今月三日得所部万年县令郑国忠状，言县界内霸陵乡新出庆山南之醴泉，北岸有瑞杏三树，再叶重花；嘉禾三本，同茎合穗。”亦见《全唐文》卷五四五王颜《进黄帝玉佩表》：“去月二十八日，本县令房朝静、县镇遏将常宪、专知官军将杜晏等，同于原上，选地对窟，穿深四尺，得玉石□□是一片。穿时为土工所折，今作四段，有悬佩孔子二。其日县令所由等状送到州，臣送观察使，使牒却令州司自进。”）或“牒”（注：关于县上州“牒”，在出土的吐鲁番文书中，保存了大量西州诸县上达西州都督府的牒文，李方先生通过对大量出土文献和传世文献的考证，认为：“显庆三年西州置都督府后，都督府与西州政府也应是一种合署办公的关系。”（李方：《唐西州行政体制考论》，黑龙江教育出版社2002年版，第3页。）既然西州都督府与西州政府具有合署办公的关系，那么西州诸县上达西州都督府的牒文，便可以被认为是上达西州政府的牒文，通过这些牒文可以反映县级与州级的这种自下达上的行政关系。），将州与县的行政事务联系起来。
还有一点需要说明，虽然唐代州县间的行政关系是“以州统县”，但县作为地方的一级行政单位，与州一样都是中央政府统一领导下的国家行政机关，都要同时服从于中央政府，对中央政府负责，中央政府对州、县拥有完全绝对的领导关系。而且县作为地方行政实体，并不是州级的僚属机构，有县令、丞、簿、尉及其下的各级官员设置，可独立地对所辖区域的各种事务进行管理并行使相应的权力。清人王夫之曾曰：“唐、宋以降，虽有府州以统县，有禀承稽核之任，而诛赏废置之权不得而专，县令皆可自行其意以令其民，于是天下之治乱，生民之生死，惟县令之仁暴贪廉是视，而县令之重也甚矣。”（注：[清]王夫之：《读通鉴论》卷二二，中华书局1975年版，第660页。）明确指出了以州统县的相对性。
州级上承中央的旨意对所属县级行政机关实施领导，而其下的县级必须服从州级对它的领导和监督，在这种领导与被领导的关系之中，中央的精神通过州下达到县乃至最基层，最基层的情报又通过县级上达州级从至中央，州县间的这种上下级行政关系构成了联结中央与地方的纽带。
与此同时，唐代中央政府出于行政管理的需要，赋予了州级对县级官员的部分管理权力，主要体现在州级可以参与县级官员的选任、考课和监察，这种制度对行政体制的运作有重要影响。
二、州级参与对县级官员的选任
唐代县级官员，长官为县令，主要佐官有丞、主簿、尉，并为流内品官。县令作为“亲民之官”，与刺史一样，特别受到中央的重视。关于县令的除授，《文苑英华》卷八○四梁肃《吴县令厅壁记》：“大历十一年（公元776年），天官精选可以长民者，于是范阳卢公由太原府祁县令为之（吴县令）。”说明县令的选任权归中央。（注：关于唐代县令的选授，参见刘后滨《论唐代县令的选授》，《中国历史博物馆馆刊》1997年第2期。）丞、簿、尉在武德、贞观时还是流外官，高宗以后始改为品官，亦由吏部除授。（注：[元]马端临：《文献通考》卷六三《职官考十七·县丞附主簿县尉》，商务印书馆1936年版。）除此四官外，县级还包括诸多胥吏和职役。这些吏职的设置因县的不同等级而有不同，那么，这些吏职是否也是经过中央亲自除授呢？
《唐六典》卷三○《三府督护州县官吏》：
功曹、司功参军掌官吏……选举……凡州、县及镇仓督，县博士、助教，中、下州市令及县市令，岳、渎祝史，并州选，各四周而代。（州、镇仓督，州、县市令，取勋官五品已上及职资九品者；若无，通取勋官六品已下，仓督取家口重大者为之。州市令不得用本市内人，县市令不得用当县人。博士、助教部内无者，得于旁州通取。县录事通取部内勋官五品已上；若无堪任者，并佐、史通取六品已下子及白丁充之。）
这说明州级对县级部分官员拥有选任的权力，同时规定了州级参与县级官员选任的范围。州与县虽然存在着上下级行政关系，但并不是县级的所有官员都可以由州级选任，只有县级的仓督、博士、助教、市令等流外官，归州级选任。此外，根据上引史料中的注，似乎县录事也由州级除授。选任的具体工作由州府的司功、功曹参军事负责。州级确定人选后，上报中央即可。关于州级选任县级官员的例子，史载不多，仅举一例，《唐代墓志汇编续集》万岁通天011《大周故陕州桃林县博土杨（政）君墓志铭》：“至麟德二年（公元665年），被本州刺史卢承业追召补桃林县博士。”可见，州级选任县级官员的制度在唐代的确实行过。
隋朝建立后，强化中央集权，“大小之官，悉由吏部，纤介之迹，皆属考功”（注：《隋书》卷七五《儒林·刘炫传》，中华书局1973年版，第1721页。），将一切用人的权力都收归了中央。唐承隋制，任官之权悉归中央，县级官员作为中央派出的重要亲民之官，虽然一些职官官卑职小，却同样要由中央亲自除授。不过，唐廷为了提高办事效率，一些县级低级官员如胥吏、杂职等则是由州级直接选任的，然后上报中央即可，这一做法体现了制度在执行过程中的灵活性。
唐代县级官员的选任方式除了正常途径如科举、门荫及正常迁转外，荐举也是一个重要途径。唐代州级虽然无权除授县级主要官员，但规定州级官员可以荐举县级官员，从而使州级官员参与到县级主要官员的选任环节中来。
唐代规定，具有荐举县级官员资格的州级官员只有刺史，而刺史可以荐举的县级官员主要是县令，此外，还可以荐举县丞，如《唐代墓志汇编续集》大历029《唐故殿中监张（光祚）君墓志》：张光祚“妙年以纵横术干二千石，奏补易州满城县丞”。府尹还可以荐举本府县尉，如《唐代墓志汇编》贞元026《孙（成）府君墓志铭》：孙成“居累月，刘晏为京兆，采掇后来，以佐畿剧，遂奏授京兆府云阳县尉。邑中庶务，刘并委达，一境决遣而生风，诸曹仆邀而何数”。又如《唐代墓志汇编》元和065《李（虚中）府君墓志铭》：李虚中“河南尹奏疏授伊阙尉，佐水陆运事”。在唐代，像丞、簿、尉这类的职官，仅仅作为县令的佐官，而且品阶不高，所以唐廷对于这些职官的人选并不是十分重视。而县令是“亲民之官”、“政教之首”，与刺史拥有同等重要的地位，因此中央在选择县令方面十分慎重，随之便产生了其他官员荐举县令的方式。下面具体分析一下刺史荐举县令的问题。
早在太宗时，便十分重视县令的人选，曾“诏京官五品已上，各举一人”（注：[宋]王溥：《唐会要》卷六八《刺史上》，中华书局1955年版，第1197页。），但是当时并没有让州级官员参与到县令的选任环节中来。此后，唐代中央曾不止一次下诏，令内外举荐县令，令刺史参与县令的举荐始于中宗景龙三年（公元709年）。（注：《册府元龟》卷六七《帝王部·求贤》载中宗景龙三年三月：“令内外五品以上举堪任刺史县令者。”刺史属于三、四品外官，应当属于内外五品以上官员的范围。）玄宗开元九年（公元721年）四月的诏书在规定诸州刺史举荐县令方面具有一定意义。
《册府元龟》卷六八《帝王部·求贤二》载玄宗开元九年（公元721年）四月敕曰：
户口安存，在于抚育，移风易俗，莫先令长。知人不易，此选良难，专委吏曹，或未精审。宜令在京五品以上清官，及诸州刺史，及四府上佐，各举县令一人，并限敕到十日内，京官封状进，外官附状奏。所举人得官以来，一任之中，能有善政，及不称所举，其举主应须褒贬。
玄宗令内外臣僚各举县令的原因来自“知人不易，此选良难，专委吏曹，或未精审”，也就是说仅仅靠吏部的选官程序选任县令，无法达到知人善用的结果。。而靠多方的推荐，可以广纳贤才。而由刺史推荐县令的人选，“连职同官，见其踪迹”（注：[宋]王钦若等：《册府元龟》卷六九《帝王部·审官》天宝十载（公元751年）诏，中华书局1960年版，第778页。）对于地方上的人才了解得更为深入，让刺史举荐县令，有利于人才的选拔。同时还可以防止吏部在官员选任环节中的徇私。这种做法的初衷是好的，不过在具体执行过程中，它的弊端也暴露了出来。
一个人有才能是应该得到大多数人的认可的，即所谓“社会舆论”。在九品中正制盛行的魏晋南北朝，中正具有品评人物的特殊作用，对于被荐举人的选举入仕关系甚大，他们对于一个人的评价以及推荐对于这个人社会地位的升降往往具有重大意义。这种将选官之权赋予中正一人之手，无视社会舆论的作法，往往会造成人才的埋没和政治的退步。而玄宗的一纸敕文，同样将县令的荐举权赋予刺史一人的身上，其荐举的民主性便被剥夺了，这种单凭荐举人的个人好恶便能决定被荐举人的前途的做法，使得被荐举人的才能大打折扣。
唐中央似乎也意识到了这种做法背后所隐藏的危险，所以同时规定“所举人得官以来，一任之中，能有善政，及不称所举，其举主应须褒贬”，这种将被荐举人与荐举人的命运直接关联起来的规定，在此后的历任皇帝诏书中也频频出现，而且惩罚的力度也有逐渐加强之势。（注：《册府元龟》卷六九《帝王部·审官》玄宗天宝十载诏：“宜令天下太守各举堪任县令一人，善恶赏罚，必及所举。所司仍明作条例。”《全唐文》卷四六代宗《令举堪任刺史县令判司丞尉诏》：“其或任非称职，举不当才，顾多附下之心，非无不适之罚。其所举人授官后，如政能尤异，清白著闻，三两考后，仰本道观察使具状奏闻，其举主及所举官人，并量加进改。如懦弱不举，及暴政处置乖宜，并冒犯赃私等，议罪论刑，当亦连坐。宣示中外，知朕意焉。”《唐会要》卷六九《县令）载宪宗元和三年（公元808年）四月敕：“到任后，有罪犯，其所举主，准前敕贬罚。”武宗会昌六年（公元846年）五月敕：“如后犯赃违法，即连坐所举人及判官，重加惩贬。”）这样看来，似乎可以保证被举荐人货真价实了，不过，中央却忽视了另一个环节。
我们先来看一下这种刺史荐举县令的做法在唐代的具体执行情况，可见以下几例。
《旧唐书》卷一一七《崔宁传》：约天宝中，“崔宁，卫州人，本名旰。虽儒家子，喜纵横之术。卫州刺史茹璋授旰符离（符离属徐州）令……”《新唐书》卷二○○《儒学下·林蕴传》：“林蕴，字复梦，泉州莆田人。父披，字茂彦，以临汀多山鬼淫祠，民厌苦之，撰《无鬼论》。刺史樊晃奏署临汀令，以治行迁别驾。”《唐代墓志汇编》大历051《大唐故卫州新乡县令王府君（希晏）墓志铭》：王希晏“转饶阳县丞，迁朝散大夫，试鄂州司马……州牧杨公择不羁之才，访询谋之士，举公为新乡（新乡属卫州，不属鄂州）县令。”《唐代墓志汇编续集》会昌012《（上泐）朝散大夫行成都府司录参军上柱国徐公墓志铭》：“夏州刺史田公仰公完缉之才，表公为朔方县（朔方县属夏州）令。”
从这些例子可以看出，各州刺史对县令的荐举范围很广，既可以荐举本州县令，也可以荐举它州县令。其中，刺史可以荐举本州县令的做法，便是问题的关键所在。由于刺史和被推荐的本州县令同处一州，再加上州、县之间的上下级行政关系，荐举人和被荐举人之间的关系便变得十分密切。中央规定如果被荐举人的政绩优良或是恶劣，荐举人会随之得到相应的褒奖和惩罚。而县级的政绩无论优劣，是要先上报统辖该县的州一级的。所以荐举人刺史为了让自己得到褒奖，往往十分重视被荐举人县令的政绩。好的政绩他会将它修饰得更好，不好的政绩，也会被刺史所掩盖，修改成优良的政绩。荐举人可以不分贤愚地向中央推荐县令的人选，而不会担心被荐举人上任后的政绩优劣对自己的影响。这样，在地方上，荐举人与被荐举人互相勾结，完全违背了中央选拔人才的初衷，中央吏部的徇私之路被堵上了，而地方上刺史与县令之间的徇私之门却被打开了。
清人王夫之曾对这种做法有过辩证的评论：“玄宗敕在京官五品以上、外官刺史、四府上佐各举县令，诚重之也。重之于举之之始，必将以保任分功罪，其得也，但得文饰治具之士，葸弱免咎，而无以利民；其失也，举主畏连坐之罚，而互相掩蔽以盖其奸；则保举之法，不足以肃官常、泽民生，固已。重之者，岂徒在选举之日乎？……开元之制，乍行之以昭示上意之所重，可也；据以为法，而弊即在焉。重者，用之重也，非一选举而可毕任贤养民之道也，用之重而治可几矣。”（注：《读通鉴论》卷二二《玄宗》，第660-661页。）可谓一语中的。
随着时间的推移，这种做法的弊端开始暴露，德宗贞元初，“诏天下举可任刺史、县令者，殆有百人。有诏令（司农卿薛珏）与群官询考，及延问人间疾苦，及胥吏得失，取其有侧隐、通达事理者条举，什才一二”（注：《旧唐书》卷一八五下《良吏下·薛珏传》，中华书局1975年版，第4828页。）。这种现象唐代中央也不会意识不到，所以宪宗在元和三年（公元808年）四月又下达了一道敕书。《册府元龟》卷六三一《铨选部·条制第三》载元和三年四月诏：
所举县令，皆直言其事，不得妄有文饰，吏部举其事状，随事检勘者，令主司略勘资历，未究人材。 自今已后，宜委吏部精加考核，必使详实，不得同早选人例酧官。所冀举不妄施，官无虚授，仍令四时注拟。其观察使、刺史所举人，不得授以本州府县令。到任后，有罪犯，其所举主，准前敕贬罚。
这显然是针对所荐举的县令名不符实的情况而下达的，“其观察使、刺史所举人，不得授以本州府县令”更是为了防止州县间的勾结掩饰，看来这两个问题已经成了刺史荐举县令的重大弊端，与玄宗的初衷已经南辕北辙。为此，元和四年（公元809年）正月，朝廷又对这种荐举制度进行了改革。《唐会要》卷六九《县令》载中书门下奏：
伏准元和二年制书，举荐县令等，前后敕文非一，有司难于遵守。今请中外所举县令，并随表状，十月三十日到省。省司精加磨勘，依平选人例，分入三铨注拟。平选人中，有资序、事迹、人才，与前举县令相类，即先注拟，时集望停。
本来想通过荐举县令的方式来广纳人才，以弥补循资格制度的不足，现在，却又用循资格的办法对这种荐举加以限制，历史的发展有时就是这么富有戏剧性。
三、州级参与对县级官员的考课
在唐代，州级与县级之间的一个重要关系还表现在州级官员参与对县级官员的考课。
根据仁井田陞先生复原的唐开元七年（公元719年）和开元二十五年（公元737年）的《考课令》：“县令已下及关镇戍官岳渎令，并州考，津非隶监者，亦州考。”（注：仁井田陞：《唐令拾遗·考课令》，第327页。此条《考课令》亦见《五代会要》卷一五《考功》：“后唐天成元年（公元926年）十月三日，尚书考功条奏格例……”及《册府元龟》卷六三六《铨选部·考课一》后唐明宗天成元年十月。）按照唐令的规定，县级官员中，自行政长官县令到其余的流内、流外官员以及吏职的考课工作统统归它的上一级州级负责。关于这种制度实施的时间可见以下四段史料。
《朝野佥载》卷四：
唐贞观中，桂阳令阮嵩妻阎氏极妒。嵩在厅会客饮，召女奴歌，阎被发跣足袒臂，拔刀至席，诸客惊散。嵩伏床下，女奴狼狈而奔。刺史崔邈为嵩作考词云： “妇强夫弱，内刚外柔。一妻不能禁止，百姓如何整肃？妻既礼教不修，夫又精神何在？考下。”省符，解见任。
这是唐初刺史对所属县令进行考课的情况。
《太平广记》卷八二《异人二·郑相如》引《广异记》：
其年（开元二十六年，公元738年）果进士及第，辞（郑）虔归乡，及期而选，见虔京师，为吏部一注信安尉，相如有喜色，于是辞虔赴任。初一考，问衢州考吏曰：“郑相如何？”曰：“甚善。”问其政，曰：“如古人。”二考又考之，曰：“无恙。”三考又问之，考吏曰：“相如校考后，暴疾不起。”（注：《太平广记》卷一四八《定数三·郑虔》引《前定录》略同，记郑相如任衢州信安尉在天宝四载。）
这是唐中期衢州考吏对信安县尉进行考课的情况。
《五代会要》卷一五《考功》：
后唐天成元年十月三日，尚书考功条奏格例……县令已下及关镇庶官、岳渎令并州考。津非隶监者亦州考。
《全唐文》卷一○九后唐明宗《令州府长吏每年考课县令敕》：
县令化洽一同，位居百里，在专劝课，抚育疲羸。苟或因循，是孤委任。宜令随处州府长吏，逐县每年考课，如增添得户税最多者，具名申奏，与加章服酬奖。如稍酷虐，辄恣诛求，减落税额者，并具奏闻，当行朝典。
以上两条史料是五代后唐时对州级主持县级官员考课的规定。可见，这种由州级主持县级官员考课的制度，从唐初便开始实行，一直延续到五代而没有发生变化。
唐代的考课程序，采取的是级级上报的形式。关于县级官员的考课程序，我们先看下面这件吐鲁番文书。73TAM206∶42/5《唐高昌县勘申应入考人状》：（注：《吐鲁番出土文书》第5册，文物出版社1983年版，第268页。）
（前缺）
1 送曹司依例支配，应入考者令早装束。今年函使县
2 未申牒举请裁者。入考函使准状下高昌县，速勘申
3 者，县已准状付司户检，得报。依检案内令注如前者，今以状
。
4 □
令方给事郎行丞元泰
据李方先生考证，这是一件高昌县向西州申报应入考人状，这里的考人是指参加考课的官吏。（注：李方：《唐代考课制度拾遗——敦煌吐鲁番考课文书考释》，韩金科主编：《'98法门寺唐文化国际学术讨论会论文集》，陕西人民出版社2000年版，第562页。）县级官员的考课一般为应考者本人具录当年功过行能，称为“考簿”、 “考状”或“考解”（注：黄清连：《唐代的文官考课制度》，《唐代研究论集》第一辑，台北新文丰出版股份有限公司1992年版，第394页。）。然后交县级主持考课的司功佐审核汇总，即所谓“送曹司依例支配”，再由县令上报州级。州级还要派遣所谓“入考函使”下县，对县级官员的考课工作进行监督。唐制，京畿县有司功佐，诸州各县不设司功。在这种情况下，县属应考官由县令注考后，要经县司户检核，再由县令向州申报，并要赴州参加考课。即诸州各县可能由县司户兼掌一定的考课事。（注：宿志丕：《唐代官吏考课制度》，《首都师范大学学报》（社会科学版）1994年第1期，第62页。）县令在汇总了县级官员的考状后，按规定是呈送它的上级州级继续检核，那么州级具体是由哪些官员负责县级官员的考课工作呢？
《唐六典》卷三○《三府督护州县官吏》：
京兆、河南、太原牧及都督、刺史掌……考核官吏……其吏在官公廉正己清直守节者，必察之；其贪秽谄谀求名徇私者，亦谨而察之，皆附于考课，以为褒贬。
明确记载州刺史具有考课职能，其所考课官员的范围应为州级及其属县级官员。关于刺史主持县级官员考课的例子，可见以下两段史料。
《唐代墓志汇编》开元363《大唐故毫州谯县令梁(玙)府君之墓志》：
其年放选，郑部雄藩，原武大邑，公（梁玙）牵丝作尉，道德安人，草偃风行，成加恩布，统军粮数万，涉大海三千，足履波涛，躬巡委积，不□时□，克济军须。州将嘉之，超升考课。扶风右辅，石柱当衢，人士殷繁，物产众夥，改授公兹邑尉。
《大唐新语》卷六《友悌》：
裴景升为尉氏尉，以无异效，不居最课。考满，刺史皇甫亮曰：“裴尉苦节若是，岂可使无上考，选司何以甄录也。俗号考终为迷路考，省校无一成者。然敢竭愚思，仰申清德，当冀中也。”为之词曰：“考秩已终，言归有日。千里无代步之马，三月乏聚粮之资。食唯半菽，室如悬磬。苦心清节，从此可知。不旌此人，无以激动。”时人咸称亮之推贤。景升之考，省知左最，官至青刺。
可见，刺史是总领县级官员考课的官员。但是刺史在对县级官员考课方面所做的具体工作还不十分明了。我们先来看看下面的敕文。
《唐会要》卷六九《县令》载大中元年（公元847年）正月敕：
守宰亲民，职当抚字，三载考职，著在格言。贞元之中，频有明诏，县令五考，方得改移。近者因循，都不遵守。诸州县令得三考，两府畿亦罕及二年，以此字民，望成其化，簿书案牍，宁免奸欺。道路有迎送之劳，乡里无苏息之望。自今已后，刺史、县令除授后，一例满三十六个月，方得更换。其责受迁擢，即不在此限。其替后，量其课绩，作等闻奏。其在第一等，中书门下及吏部优与处分。第二等，依资改转。第三等，量加降黜。其授替后，委刺史录事参军比量等第，申观察使，便与本判官勘覆，诣实申奏。以后因事考核，有不如所奏，观察判官、录事参军，据人数节级惩罚，观察使奏听进止。
可知负责县级官员考课的州级官员除刺史外，还有录事参军事，那么他们二者的具体分工是什么呢？《大唐新语》卷二《刚正第四》：
（李）祥解褐监亭尉，因校考为录事参军所挤排。祥趋入，谓刺史曰：“录事恃纠曹之权，祥当要居之地，为其妄褒贬耳。使祥秉笔，颇亦有词。”刺史曰：“公试论录事状。”遂援笔曰：“怯断大案，好勾小稽。隐自不清，疑他总浊。阶前两竞，斗困方休。狱里囚徒，非赦不出。”天下以为谭笑之最矣。（注：“监亭”，误。当为“盐亭”。此事亦见《太平广记》卷四九三《杂录一·李详》引《御史台记》，与《大唐新语》所记略同。《朝野佥载》卷四亦记此事，但有出入：“周李详，河内人，气侠刚劲。初为梓州监示尉，主书考日，刺史问：‘平已否？’详独曰：‘不平。’刺史曰：‘小平，君把笔考。’详曰：‘请考使君。’即下笔曰：‘怯断大事，好勾小稽。自隐不清，疑人总浊。考中下。’刺史默然而罢。”此段记载从字面上看，似乎李详是给刺史下考词。按李详所下的考词中有“好勾小稽”一句，“勾稽”乃勾官录事参军事之职掌，所以李详所指的“使君”当为录事参军，而且县尉对刺史如此不敬，也不符合历史事实，故不取。）
可见，录事参军应该是州级具体负责县级官员考课的官员，由录事参军将县级上呈的县级官员的考状进行检核，拟定考词，最后再呈交刺史。《唐六典》卷二《尚书吏部·考功郎中条》：“凡应考之官，皆具录当年功过、行能，本司及本州长官对众读，议其优劣，定为九等考第，各于其所由司准额校定，然后送省。”上引《大唐新语》一事，就是应考者盐亭县尉李祥在刺史对众宣读他的考词时，因不满于录事参军所校订的考词，而提出异议的事例。
这里还需要明确的一个问题是《唐六典》卷三○《三府督护州县官吏》所记“功曹、司功参军掌官吏考课……”上州、中州设司功参军，下州不设司功，由司仓参军事兼掌司功事。这里记载的各州府的司功、功曹参军事是负责考课工作的官员。不过，司功、功曹参军事具体负责的是州级官员的考课，而与县级官员的考课无涉。此外，亦有州长史涉及县级官员考课的记载。如《唐会要》卷六九《县令》载元和七年（公元812年）四月敕：“诸道州府有田户无桑处，每约一亩，种桑两根，勒县令专勾当。每年终，委所在长史检察。量其功课，具殿最闻奏。”这里的州长史仅仅是具有对县级具体事务的检查职能，而无考课职能。
以上我们考察了州级对县级官员的考课过程。由县级汇总应考县级官员的考状，上呈州级，由录事参军具体负责对县级官员考状的检核，然后由刺史当众宣读，议其优劣，核定考第。这就是州级对县级官员的考课的全过程，在此过程中，县级官员的考状要经过县司功佐（或司户佐）、县令、州录事参军、刺史四层的检核，才能初步定出考第，然后，再由刺史或主要次官作为朝集使将层层检核过的“考状”解送至京，呈尚书省吏部继续检核。这种层层上报，层层检核的考课过程从理论上讲是相当科学严密的，但也无法避免人为的主观因素的干扰。而且属县官员为了能够得到优良的考绩，往往会贿赂州级长官，助长送礼之风。《唐代墓志汇编续集》咸通008《杨汉墓志铭》：“复授同州刺史。到郡计日受俸，生生之具，不取于官。岁时伏腊，属邑之馈献者，虽鱼雉之微不复受。”这段史料记载了杨汉不受属邑馈献的故事，恰恰反证了按惯例，属县是要对州级官有所馈献的，这种作风是不利于行政体制的正常运转的。
此外，唐中后期藩镇崛起后，这种由州级负责县级官员考课的制度也受到一定的冲击，《册府元龟》卷六三五《铨选部·考课一》载永泰元年（公元765年）正月诏曰：
刺史、县令与朕分忧，凋瘵之人，切须抚字，一夫不获，情甚纳隍。有能招缉逃亡，平均赋税，增多户口，广辟田畴，清节有闻，课效尤著者，宜委所在节度、观察具名闻奏。即令按核，超资擢授。其有理无能政，迹涉赃私，必当重加贬夺，永为殿最。
大历元年（公元766年）十一月诏：
国以人为本，人以农为业。顷由师旅，征税殷繁，编户流离，田畴荒废。永言牧宰，政切亲人。其刺史、县令宜以招缉户口、垦田多少，用为殿最。每年终，委本道观察、节度等使按核奏闻。如课绩尤异，当加超擢，或政理无闻，必寘科贬。
各道的观察使、节度使参与到州县官员的考课中来，大大扰乱了正常的考课程序。
四、州级对县级官员的监察
监察制度发展到唐代已逐步健全，从中央到地方，都有与之相应的监察体制。唐代尤其重视对州县的监察，从御史台的监察御史、武后光宅元年设置的肃政台、天授以后十道巡察制度到宪宗时的巡院，虽然形式多样，而且各机构监察地方的权力和力度各有不同，但毕竟说明中央政府对州县的监察是十分重视的。
唐代中央政府为了更好地实施对州县的监察监督，在设置正式的监察机构之外，还赋予州级对它所属的县级官员以部分监察职能，“都督、刺史，其职察州县”（注：《新唐书》卷一九七《循吏传·序》，中华书局1975年版，第5616页。），通过这种监察关系以保证行政体系的正常运转，这也是唐代州县间的一个重要关系。
唐政府曾通过正式诏令赋予刺史以监察县令的权力，《全唐文》卷四三肃宗《申戒刺史考察县令诏》：
其天下县令，各仰本州府长官审加详察。如有衰耄暗弱，或贪财纵暴，不闲时政，为害于人，并具名录奏，即与改替。其才职相当者，并依旧奏定。 已后有不称者，所繇官长，量加殿黜。庶理人之职，无或谬焉。
诏令规定刺史对县令的监察主要是施政行为方面的内容，然后根据刺史考察的结果决定县令的考绩与升降。
《太平广记》卷五○○《杂录八·李克助》引《闻奇录》：“李克助为大理卿，昭宗在华州。郑县令崔銮，有民告举放絁绢价，刺史韩建令计以为赃，套下三司定罪。”白居易《百道判》中的。“得景为县令，教人煮木为酪。州司责其烦扰”（注：《白居易集》卷六六，中华书局1979年版，第1383页。）、“得景为宰，秋雩，刺史责其非时”（注：《白居易集》卷六六，第1386页。）以及“得景领县，府无蓄，廪无储，管郡诘其慢职”（注：《白居易集》卷六七，第1408页。）等，这些都是刺史对县令实施监察的职能。《封氏闻见记》卷九：“熊曜为临清尉，以干蛊闻……邂逅失囚……太守李憕不之罪也。”这是刺史对所属县尉的监察。《册府元龟》卷六三一《铨选部·条制第三》载太和七年（公元833年）五月中书门下奏：“录事参军纠察属县，课责下僚，一郡纪纲，藉其提举。”《唐会要》卷六九《县令》载大中二年（公元848年）二月刑部起请节文：“自今已后，县令有赃犯，录事参军不举者，请减县令二等结罪。其录事参军有罪，刺史不举者，刺史有罪。观察使不举者，并所司奏听。”《唐大诏令集》卷八六《咸通七年大赦》：“其郡守亦仰察访县令，如或有过不举，停任后另有处分，录事参军重加削罚。”《唐代墓志汇编》乾封040《唐故箕州榆社县令王（和）君墓志铭》：“（王和）又除利州录事参军。揆务提纲，弹违举直，具寮钦其称首，属县仰其标致。”录事参军对属县官员有监察权力，这也符合录事参军作为“纠曹”的工作性质。可见，唐代州级对所属县实施监察职能的官员是刺史和录事参军，而所监察的对象是自县令以下的所有县级官员。
这种由州级官员监察属县的制度在藩镇崛起后又有所变化。《全唐文》卷四八代宗《谕诸道州考察所属官敕》：
自今后，别驾县令录事参军有犯赃私，并暗弱老耄疾患不称其职、户口流散者，并委观察节度等使与本州刺史计会访察，闻奏与替。其犯赃私者，并禁身推问，具状闻奏；其疾患者，准式解所职；老耄暗弱及无赃私才不称职者，量资考改与员外官；余官准前后敕处分。其刺史不能觉察，观察节度使具刺史名品闻奏。如观察节度管内不能勾当，郎官御史出入访察闻奏。
观察使、节度使也参与到对属县的监察工作之中，从而大大削弱了刺史对所属县的监察职能。在观察使、节度使的干扰下，刺史对县级的监察职能根本无法得到充分发挥，易于造成监察工作的不彻底，但是诏令规定如果刺史对县令的劣绩无所察觉，还要追究刺史的责任，使刺史陷于两难境地。藩镇对州级正常行政事务的侵夺，严重破坏着州县间的正常行政关系。
唐代州级对县级的监察职能除了有政府诏令正式规定外，还存在一种州级行政长官监察属县的形式。《唐六典》卷三○《三府督护州县官吏》：
京兆、河南、太原牧及都督，刺史……每岁一巡属县，观风俗、问百姓、录囚徒、恤鳏寡、阅丁口，务知百姓之疾苦……其吏在官公廉正己清直守节者，必察之；其贪秽谄谀求名徇私者，亦谨而察之，皆附于考课，以为褒贬。若善恶殊尤者，随即奏闻。若狱讼之枉疑，兵甲之征遣，兴造之便宜，符瑞之尤异，亦以上闻。其常则申于尚书省而已……若亲王典州及边州都督、刺史不可离州局者，应巡属县，皆委上佐行焉。
这种州级官员“每岁一巡属县”的职责便是一种变相的对属县的监察职能，也就是所谓的访查民情，实地调查，由州刺史亲自担任，如白居易《百道判》：“得丁为郡守，行县，见昆弟相讼者，乃闭阁思过。”（注：《白居易集》卷六六，第1384页。）如果刺史有事不可离州，便命上佐代行属县。如《太平广记》卷三三○《鬼十五·王光本》引《广异记》：“王光本，开元时为洛州别驾。春月，刺史使光本行县。”按规定，县级施政的各种资料是要定期呈递州级的，这些文件是州级了解县级施政情况的重要途径。但与此同时，唐代中央政府还进一步要求州级行政长官每年必须亲自下到各属县巡查一次，以实施对县级施政的监察，可谓用心良苦。这种由州级官员一年一次亲自下县了解情况的制度，一方面确实可以了解到县级的一些真实情况，能够起到部分的监察作用，同时还可以表示州官对辖县百姓的关心程度，以示皇恩浩荡。但由于一年只有一次巡查，时间间隔太长，而且县级为了让州官看到好成绩，会把最好的一面给人看，掩恶扬善，所以这种巡行属县的制度，往往流于形式，起不到真正的监察作用。
此外，与刺史监察县级官员制度相配合，还产生了与之相应的一些规定。
一是在州级官员监察县级官员的同时，唐代政府还赋予州级处罚非法县级官员之权。《全唐文》卷六五一元稹《论浙西观察使封杖决杀县令事》针对“浙西观察使润州刺史韩皋，去年七月封杖决湖州安吉县令孙澥，四日致死”一事，认为“孙澥官忝字人，一邑父母。白状追摄，过犯绝轻，科罚所施，合是本州刺史”。说明刺史对所属县令有惩罚的权力，不过，这种惩罚县令的权力应该是有一定的权限的，如《太平广记》卷一二一《报应二十·王瑱》引《朝野佥载》：“唐冀州刺史王瑱，性酷烈。时有敕史至州，瑱与使语，武强县尉蔺奖曰：‘日过，移就阴处。’瑱怒，令典狱扑之，项骨折而死。”这种妄杀朝廷命官的做法，已经超出了处罚之限，是权力的滥用。《龙筋凤髓判》卷一《御史台》：“御史严宣，前任洪洞县尉日，被长史田顺鞭之。”可见，甚至上佐之职都对县级官员用刑，这种滥施刑罚的做法，将会影响行政体制的正常运转。
二是县级长官如有过失，州级长官也要承担相应的责任，即所谓的“连坐”。《唐会要》卷四一《酷吏·杂录》：
（天宝）九载（公元750年）十二月二十九日敕：责情状专知官，有二十减十下。自今以后，判司县令一人犯，夺太守一季禄。丞簿尉一人有犯，与县令中下考。三人以上，既量事贬黜。至建中元年二月十五日敕：责情状，宜准格式处分。至贞元六年十一月八日敕：自今以后，太守县令，有犯赃者，宜令加例程一等。
还有更为严酷的惩罚措施，唐律中有所谓“州随所管县多少，通计为罪”的规定，如《唐律疏议》卷一二《户婚律》：
诸州县不觉脱漏增减者，县内十口笞三十，三十口加一等；过杖一百，五十口加一等。州随所管县多少，通计为罪。（通计，谓管二县者，二十口笞三十；管三县者，三十口笞三十之类。计加亦准此。若脱漏增减并在一县者，得以诸县通之。若止管一县者，减县罪一等。余条通计准此。）各罪止徒三年。
其他诸如管理耕地、劝课农桑、派遣征人、辖境内出现盗罪、收留外来人口等方面，也有类似这样的“通计为罪”规定。可见，唐政府是十分重视州县间的这种连带关系的，其目的在于刺激刺史加大对县令的监察力度。
五、结语
唐代地方行政区划，前期实行州县二级制，后期演变为道州县三级制，但无论是前期还是后期，以州统县的地方行政关系始终没有改变。“以州统县”突出表现在州县间的上下级行政关系。这种行政关系只体现在州级与县级的“领导与被领导关系”及“施下与达上关系”。州县之间的行政运作就是通过这种关系而达到正常运转的，州县间的这种上下级行政关系构成了联结中央与地方的纽带。
唐代州县间虽然不是长官与僚属的关系，但中央政府出于行政管理的需要，赋予了州级对县级官员的部分管理权力，主要体现在州级可以参与县级官员的选任、考课和监察。中央把管理县级官员的部分权力下放到州，可以减轻中央政府的负担，利于行政资源的合理分布。州县之间本身具有的上下级行政关系，使得州级对县级官员的管理，无论从地域上，还是从行政效能上，都更为得心应手。但同时还应看到，政府权力的运作应该受到一定的监督和约束，不受监督和约束的权力就有可能被滥用，进而导致腐败。而唐代州级和县级并不是长官与僚属的关系，仅仅具有上下级的行政统属关系，而中央政府却赋予了州级对县级官员过大的管理权力，同时又缺乏强有力的监督机制对其权力运作进行监督和约束，这种制度的不健全性，以及一些人为因素的干扰，使得制度在执行的过程中产生变向，往往与制定制度的初衷相反，无法达到预期的目的。加之唐后期藩镇对州县级事务的侵夺，也严重破坏了州县间行政机制的正常运行。