美、英、澳图书馆立法现状及其借鉴意义，本文主要内容关键词为：现状论文,图书馆论文,意义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 我国图书馆立法现状
狭义的图书馆立法是指由国家立法机关依据一定的法律程序制订或认可的关于图书馆事业和图书馆活动的专门法律；广义的图书馆立法除具备狭义的图书馆立法所包含的内容，还包括针对图书馆制订的一系列行政法规和行政规章。狭义图书馆立法是广义图书馆立法的依据，其行为产物是图书馆法。图书馆法是建立与管理图书馆，调节国家与图书馆之间、图书馆与其他组织之间、图书馆与用户之间在图书馆活动中的各种关系的法律规范，用以维护图书馆事业的正常秩序，抑制图书馆事业发展中的各种弊端。图书馆法同其他部门法一样，具有强制性、规范性、概括性、稳定性等特点。本文中的“立法”、“法律”等均指广义的图书馆立法。
我国出现较早、较为完整的图书馆法规是清政府于清末宣统二年(1910年)颁布的《京师图书馆及各省图书馆通行章程》，这是以政府名义颁布的第一部图书馆法。此后，民国政府颁布过有关图书馆的规程、条例等法规性文件，如1915年北洋政府教育部颁布了《通俗图书馆规程》和《图书馆规程》，1927年民国政府大学院公布了《图书馆条例》，1930年民国政府教育部重新颁布了《新出图书呈缴规程》和《图书馆规程》，1939年民国政府教育部颁布了《修正图书馆规程》，1940年民国政府颁布了《国立中央图书馆组织条例》，1941年民国政府教育部颁布了《普及全国图书教育办法》，1947年民国政府教育部颁布了《图书馆规程》等。中华人民共和国成立后，国家及有关部门多次颁布关于公共图书馆事业的行政规章和行政法规，其中属于全国性行政法规的如国务院于1957年颁布的《全国图书协调方案》，属于地方性行政法规的如《深圳经济特区公共图书馆管理条例(试行)》、《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》、《湖北省公共图书馆条例》、《北京市公共图书馆条例》和《河南省公共图书馆管理办法》等，属于行政规章的如文化部于1955年颁布的《关于加强与改进公共图书馆工作指示》、文化部于1982年颁布的《省(自治区、市)图书馆工作条例》、上海市政府于1996年颁布的《上海市公共图书馆管理办法》。
然而，我国目前尚未出台《中华人民共和国图书馆法》。由于我国国情复杂、各地区经济发展水平差距较大、各级政府对图书馆事业的投入不等、各地对图书馆事业的重视程度不同，全国范围内的公共图书馆建设与发展千差万别，基层图书馆发展甚为缓慢。诚然，国家近几年逐步加大了对公共图书馆的投入，推进了基层图书馆的现代化建设，但是如果没有法律保障，这一良好的态势是难以发展、巩固的。
全国人大代表周洪宇曾于2009年提出关于制订《图书馆法》的建议，他提出：“制定一部具有中国特色、符合中国国情的《中华人民共和国图书馆法》，使我国的公共图书馆事业制度化、法制化，用法律来保障和促进事业发展，更好地发挥公共图书馆在建设有中国特色社会主义文化中的巨大作用，是十分必要、十分迫切的。”[1]此后，文化部于2011年正式颁布了《公共图书馆服务规范》，这是目前国内普遍适用的图书馆行政规章。《公共图书馆服务规范》在制定过程中充分考虑到我国图书馆的发展现状，也充分汲取了发达国家的成熟理论和经验。针对我国图书馆立法的不足之处，笔者就美国、英国、澳大利亚图书馆立法的现状和图书馆法部分内容作以介绍，以为我国图书馆立法提供借鉴。
2 美、英、澳图书馆立法现状
19世纪下半叶，世界许多国家为保障国民的阅读权益、促进图书馆的公共化发展、保证图书馆的经费来源、加强图书馆的事业管理，都采取了相应的立法手段。日本、中国等采用大陆法系的国家一般采用较系统的法典形式，法的表现形式以制定法为主，其法典具有抽象化、系统化等特点；美国、英国、澳大利亚同属英国法系(又称判例法系)，法的表现形式以判例法为主、制定法为辅，虽然也有制定法，但一般都是单行法。无论各国采用何种法系，图书馆法的制定皆对发展图书馆事业和保障公民的文化权益发挥了不可估量的作用。
美国先制定了各州的图书馆法，其中1848年美国马萨诸塞州议会通过的《在波士顿建立公共图书馆的法案》是世界上第一部地方性公共图书馆法。目前《图书馆服务和技术法令》(Library Services and Technology Act，简称ASTA)在美国普遍适用，影响最大。ASTA是联邦政府专门为图书馆制定的，“旨在改进全国范围内的图书馆服务，特别关注于技术，使优质的图书馆服务能够被每个人获取”[2]。ASTA的“任务是协助和有计划地促使公共图书馆及学校图书馆服务的发展，促进各类型图书馆与相关机构之间的合作和资源共享”[2]。“ASTA要求每个州都依法制定使用ASTA基金的五年计划并评估5年内由ASTA基金协助的活动”[3]。ASTA在推进先进技术运用、面向最基层人民群众服务、保障联邦政府提供资金等方面类似我国的文化信息资源共享工程项目，它“由博物馆及图书馆服务学会(Institute of Museum and Library Services，简称IMLS)负责管理，由州图书馆使用ASTA基金资助全州范围内的基层图书馆，并协调分配这笔基金到公共图书馆、学校图书馆(school library)、大学图书馆(university library)、研究和特种图书馆”[2]。此外，《加利福尼亚州图书馆法》在美国各州图书馆法中较有代表性，它长达200多页，实际上是一部法律汇编，是“从加利福尼亚州关于公共图书馆、州图书馆和其他图书馆相关事务的法规和规定中节选出来的”[4]。《加利福尼亚州图书馆法》包括：①适用于全州图书馆的法规，如关于加州图书馆性质与任务的规定、加州图书馆服务法案、加州图书馆服务项目、加州图书馆法令法规、公共图书馆财政、图书馆债券法令、加州图书馆建设和革新法令、特殊图书馆(specialized library)服务、图书馆材料发送法令、加州市民自主公共图书馆法令；②适用于州以下地方图书馆的法规，如县级免费图书馆政府规定；③影响图书馆的一般性法规，如免征图书馆财产税；④其他图书馆相关规定，如对侵犯图书馆及其馆藏资源行为的处罚、公共记录法、州赞助项目的非歧视原则；⑤加州法庭决定和律师团观点。
英国于1850年颁布了《公共图书馆法》，这是世界上第一部全国性公共图书馆法。此后，《公共图书馆法》经过数次修改，于1964年重新颁布，更名为《公共图书馆和博物馆法》。1972年英国又颁布了《不列颠图书馆法》，该法旨在“在新的董事会控制和管理下为联合王国建立一个国家图书馆，合并大英博物馆的图书馆”[5]。《不列颠图书馆法》在1979-1996年经数次修订，主要内容包括6个部分：不列颠图书馆(即英国国家图书馆)、董事会、合并转移过来的原大英博物馆图书馆、对董事会进一步的规定、财务和会计、咨询条款和工作人员聘用条件[5]。
澳大利亚也是先制定了地方性图书馆法，如1939年颁布的《新南威尔士州图书馆法》。该法在1948-2009年历经数十次修订，内容分为四大部分：①预备部分，包括法的名称、定义；②新南威尔士州图书馆理事会和新南威尔士州图书馆，包括理事会的组成、任命和程序、目标、职责、投资以及州图书馆的权利、年度捐款、特别捐赠等；③地方图书馆，包括地方图书馆应提供的服务、读者借出资格的限定、图书馆委员会的设置与职能、地方图书馆联系协定、津贴的支付等；④杂项，包括规则、图书馆委员会的构成和程序、过渡性规定等[6]。根据《新南威尔士州图书馆法》，该州还制定了《澳大利亚新南威尔士州图书馆规则》。虽然该规则作为《新南威尔士州图书馆法》的细则篇幅较小，但是可操作性强、细致入微，而且内容与图书馆日常工作紧密相连，如规定了如何核算图书馆资料的价值、禁止动物进入图书馆(导盲犬之类的除外)、禁止读者发出不应有的噪音等，还规定了每种违规行为的最高处罚金。
综上所述，美国、英国、澳大利亚的图书馆立法既有全国性的法律(Law、Act)，也有地方性法规(Act)、地方性细则(Regulation)，还有其他法律的相关内容。其中，全国性法律均言简意赅、高度概括，具有完备的原则性规定；地方法规力求切合本地实际，制定内容广泛的细则，具有当地特色。尽管这些图书馆立法的效力和适用范围不尽相同，但内容之详尽足以使各种图书馆事务有法可依。
3 美、英、澳图书馆立法的借鉴意义
3.1 强调图书馆属于全民
图书馆的根本目的是为社会和公众服务，因此保障全民的阅读权益是图书馆立法的基础。图书馆法不是行业保护法，因此它在保障图书馆应有权益的同时，更应该注重保障全体公众的阅读权益。例如，美国《图书馆服务和技术法令》中规定：“每个居民都有平等的权利从图书馆快捷并且全面地获得他们工作、学习、生活所需要的知识资源。”[2]美国《加利福尼亚州图书馆法》中的“加州图书馆服务法”亦规定：“立法主张并宣布图书馆关系到全州人民的利益，需确保所有的人都能免费、方便地访问所有图书馆的资源和服务，丰富他们的生活，而无论他们身在何处或当地政府的财政收入如何。”[4]英国《不列颠图书馆法》的第1部分第2条规定：“英国图书馆处于公共权力的控制和管理下，是公众查阅文献目录和其他信息的中心，应向公众或社会其他成员提供图书馆设施。”[5]澳大利亚《新南威尔士州图书馆法》第4条规定了图书馆委员会的目标，即“为全新南威尔士州的人民提供图书馆服务和信息服务”[6]。
然而，我国图书馆法在立法目的阐述中往往将“加强图书馆管理”、“发挥图书馆在社会主义建设中的作用”列在“满足人民群众对科学文化知识的需求”之前，并将三者共同作为立法目的。例如，《北京市图书馆条例》第1条中提到：“为了保障图书馆事业发展，满足人民群众对科学文化知识的需求，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据本市实际情况，制定本条例。”[7]《上海市公共图书馆管理办法》第1条规定：“为了加强对本市公共图书馆的管理，充分发挥公共图书馆在社会主义物质文明和精神文明建设中的作用，推动公共图书馆事业的发展，满足人民群众对科学、文化知识的需求，制定本办法。”[8]而英国、美国、澳大利亚的法律则强调“图书馆属于全民、保障全体民众的阅读权益”为唯一的立法目的，相比之下，其体现的立法基础更为科学。此外，从“科学文化知识”和“信息”的外延来看，信息的外延更广泛，因为包括“知识”在内的所有“信息”都是人民群众需要的，所以宜在立法中使用“信息”字样，而非“科学文化知识”。
3.2 立法内容细致
英国、美国、澳大利亚的图书馆法以法律规范的形式将图书馆的免费服务从馆内延伸到馆外和馆际，并细化免费服务项目。例如，澳大利亚《新南威尔士州图书馆法》的第3部分第10条要求图书馆必须提供的免费服务有：“①居民和纳税人有权免费获得成为图书馆成员(即读者)的资格；②任何人(无论是否为图书馆成员)都有权免费在图书馆获取资料和信息服务；③任何图书馆成员都有权免费借阅图书馆的资料；④图书馆免费将资料或信息送交给患病或残疾无能力的图书馆成员；⑤图书馆向其成员提供免费的基本参考咨询服务。”[6]
然而，相比之下，我国现行图书馆法规中关于免费开放的内容和具体措施等的规定不够细致，可操作性不强。例如，《上海市公共图书馆管理办法》第32条规定：“公共图书馆对图书、报刊借阅实行免费服务”[8]；《北京市图书馆条例实施办法》第25条规定：“公共图书馆应当免费为残疾人和达到法定离、退休年龄的离、退休老年人办理借书证、阅览证”[9]；2011年1月颁布的《文化部、财政部关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆(站)免费开放工作的意见》是第一个全国性的图书馆免费开放文件，但尚不属于法律范畴，强制性不足，也没有规定相应的处罚措施。因此，我国图书馆免费开放的相关规定亟须进一步细化和完善。
3.3 关注弱势群体
英国、美国、澳大利亚的图书馆法均规定了图书馆必须为弱势群体服务，这使图书馆弱势群体服务具体化、常规化、务实化。例如，美国《图书馆服务和技术法令》中规定了ASTA的目标是“将图书馆服务提供给各个地域、各种文化经济背景的人群以及残障人士和阅读能力有限的人群；将图书馆服务普及到经济不发达的贫困地区，同时使贫困家庭儿童享有图书馆服务”[2]。又如，美国《加利福尼亚州图书馆法》中“加州图书馆服务法”的第1条规定：“应通过协助公共图书馆改善对所有年龄人群的服务，减少‘缺医少药’①情况的出现，使本州所有图书馆的服务和资源可由任一图书馆提供给他们”[4]；第3条规定：“现设立在州政府的加州图书馆服务委员会由13名成员组成，总督须委任9名董事会成员，其中至少3人为弱势群体的代表，1人为残疾人士代表，1人为非英语母语代表，1人为经济弱势群体代表”[4]；“特殊图书馆规定”中规定：“州应该为联邦政府指定的地区图书馆提供资金，为盲人和残疾人提供图书馆免费电话服务，该电话的使用应符合以下规定：①地区图书馆应当设立免费电话方式的24小时客户登记服务；②地区图书馆的客户不可将该电话用于常规性的服务请求，如向图书馆提交新书目；③地区图书馆的正常工作时间为周一到周五的8：00—16：00，图书馆应该在这个时间段之外的时间设置电话录音，以便客户留下口信；④地区图书馆可以向加州图书馆提出对免费电话服务的补偿要求。”[4]再如，澳大利亚《新南威尔士州图书馆法》的第3部分第10条规定：“图书馆应免费将资料或信息送交给因某种合理原因(如患病或残疾等)而不能到达图书馆的读者。”[6]
图书馆的弱势群体应包括：儿童、老人、残疾人、严重病患者、低于贫困标准的家庭、农村及偏远地区的居民等。为保护图书馆弱势群体的信息权利，国内相关法规也作出了相应规定。例如，《公共图书馆服务规范》规定：“公共图书馆努力满足残疾人、老年人、进城务工者、农村和偏远地区公众等的特殊需求”[10]；《北京市公共图书馆条例》第23条规定了图书馆应“为老年人、残疾人提供方便”[7]；《北京市公共图书馆条例实施办法》第25条规定：“公共图书馆应当建设无障碍设施，为残疾人提供方便，有条件的图书馆应当开设残疾人阅览室。”[9]由此可见，我国的相关规定较为简单和笼统、可操作性不强、所规定的服务方式较为单一，关于图书馆馆务委员会或专家委员会构成的条款中也没有提及弱势群体的参与问题，以致图书馆弱势群体服务工作被轻忽、怠慢，因此我国图书馆立法应对相关规定进行细化。
3.4 以法律形式保障馆际资源共享
英国、美国、澳大利亚的图书馆法规定应由政府牵头签署资源共享协议，组成资源共享领导小组，承担资源共享所需经费，用行政手段促成并实施全国范围的资源共享。例如，美国《图书馆服务和技术法令》在使命声明中规定：“州际图书馆之间的相互借阅和资源共享小组的主要职能是：提供参考书目和馆际借阅服务并管理借阅合同；出借馆内藏书，开发资源共享工具；管理全国的借阅合同，以用于全文检索；提供培训和技术支持等。”[2]又如，美国《加利福尼亚州图书馆法》中的“加州图书馆服务法”规定：“在加利福尼亚州的图书馆之间的资源和服务的有效共享，需要由州承担经费，以补偿图书馆提供超出了其客户范围的服务；州政府应鼓励和促使图书馆之间的资源共享。”[4]再如，澳大利亚《新南威尔士州图书馆法》中第12条规定：“两个或更多的地方图书馆可以加入协议，并由某一地区的图书馆主管部门承担提供、控制、管理几个地区图书馆及其信息服务的职能。”[6]
目前我国图书馆信息资源共建共享组织和项目有15个，其中全国文化信息资源共享工程是基层图书馆参与最多的资源共享活动。“信息资源共享的实现需要资金、技术的支持，条件不足可能是大部分中小型图书馆脱离共享的主要原因。由此可见，国家应加强对信息资源共享的宏观调控功能，使信息资源共享的益处惠及更多的图书馆及民众”[11]。以安徽省为例，大部分县级图书馆都参与了全国文化信息资源共享工程，但由于图书馆缺乏运行经费保障，资源共享反而成为部分图书馆的负担。目前我国没有关于文献信息资源共享的法律法规，相关内容体现在图书馆法中。例如，《公共图书馆服务规范》规定了文献采集应“有利于促进区域文献资源共建共享”[10]；《北京市图书馆条例》第34条规定：“本市有条件的图书馆应当逐步实现本市区域内各级、各类图书馆的文献信息资源共享”[7]；《上海市公共图书馆管理办法》第34条亦规定：“公共图书馆之间应当互相合作，加强与其他系统图书馆的联系，在书刊资料采购、交换和借阅服务等方面进行协作，实现馆藏资源共享”[8]。然而，上述图书馆法中都没有关于资源共享的领导小组、运行机制、经费来源等问题的规定，因此基层图书馆参与资源共享亟须在法律层面予以保障。
3.5 注重读者隐私权保护
隐私权越来越受到现代公众的重视，但多数图书馆尚未意识到保护服务对象的隐私权的责任和义务。图书馆服务对象的隐私权作为一种自然人的人身权，理应受到图书馆法的保护。例如，美国《加利福尼亚州图书馆法》中的“公共记录法”关于保护图书馆记录规定如下：“全部或部分由公共资金支持的图书馆的所有登记和流通记录应保持机密，不得透露给任何人和当地行政机构或州行政机构，但下列情况除外：①图书馆管理员职责范围内的行为；②被读者以书面形式授权；③有上级法院的命令。本节所称的‘登记记录’包括一切图书馆以为读者提供图书和其他资料服务为目的而要求读者提供的信息，‘流通记录’包括图书馆确认读者出借图书和其他资料的信息。”[4]
对于读者隐私权保护问题，我国图书馆法也作出了相关规定。例如，《公共图书馆服务规范》规定“公共图书馆工作人员应尊重和维护读者隐私”[10]；《河南省公共图书馆工作规范(试行)》第15条规定：“在服务过程中，公共图书馆须保守读者秘密，确保不外泄读者提供的个人信息。”[12]笔者认为，读者隐私除了包括读者提供的个人信息，还包括读者的借阅记录与检索记录，图书馆立法应对这些相关隐私信息均予以保护。
注释：
①“缺医少药”是指传统图书馆服务模式不能充分满足特殊群体(如地理位置偏僻的人、经济弱势群体、半文盲群体、非英语母语群体、残疾人等)的服务需求。