外资金融机构监管的立法构想，本文主要内容关键词为：金融机构论文,外资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
外资金融机构的大量进入，给我国的金融业带来了极大的冲击。它们在带来资金、技术、先进的管理经验和充满活力的竞争机制的同时，也侵占了我国金融业的市场份额，抢走我国金融业的大块业务。针对这一情况，如何有效、合理地监督和管理外资金融机构，使之积极地服务于我国经济建设，就成为目前亟待解决的问题。
如何用法律手段监督、管理外资金融机构，是任何一个对外资金融机构开放的国家都会遇到的问题，只不过各国的金融体制、金融业的发展程度不同，其法律规定不同而已。制定我国的《外资金融机构监管法》应根据我国国情，并应借鉴国外立法实践中一些先进的、有益的经验。
国外有关外资金融机构监管的规定
从立法宗旨上看，世界上对外资金融机构开放的国家，对外资金融机构的监管是宽松还是严格，取决于各国金融政策的特点和管理目标，以及该国吸收外资金融资本对本国经济带来的利益所做的估计，也和该国国内金融市场的发展水平，国内金融机构的竞争能力及国内金融业的国际化程度有关。一般来说，在金融市场发达的国家中，金融管理制度完善，外资金融机构的经营活动给本国带来的好处明显。它所采取的政策是鼓励外资金融机构进入其金融市场，对进入本国金融市场的外资金融机构采取对等互惠的国民待遇政策，其立法宗旨是放宽对外资金融机构的立法限制，实行与本国金融机构相同的管理措施。如西方国家的外资银行法规定，对已获准开业的外资银行基本上都一视同仁，使外资银行和本国银行在同等条件下展开金融竞争。在金融市场尚不甚发达的国家，对外资金融机构进入本国市场大多采取的是有条件的保护主义政策，其立法宗旨是保护本国金融业的发展，在对等互惠的基础上，允许外资金融机构进入本国，但对其注册开业和经营活动进行严格的法律限制，实行与本国金融机构有差别的管理措施。
从管理内容上看，对外资金融机构开放的国家，都对下列问题作了规定：
开业管理的规定。外国金融机构一般采用在东道国设立代表处、外资银行、外国银行分行、外资财务公司等形式来参予东道国的金融业务。国外对外资金融机构的注册开业管理往往是根据不同形式采取不同的法律管制。不论外资金融机构设立的形式如何，各国对外资金融机构都有一个共同的规定，即最低资本要求，也就是要求原始资本达到一定的数额。一般来说，各国对外资金融机构在其境内设立代表处的注册申请审批较宽，注册标准较低。但各国对外国金融机构设立外资银行、分行、外资财务公司注册申请审批比较严。
资本充足性的规定。各国对外资金融机构一般都制定了资本充足性标准。资本充足性通常用资本与资产的比率来说明，一般说此比率愈高抵御风险能力愈强。各国对此比率都有不同的规定，但现在基本趋同。凡参加1988年7月巴塞尔协定的国家已达成一致意见，采用新的资本充足性标准，即资本与风险资产比率为8%。
资产流动性管理的规定。各国管理当局对外资金融机构的资产流动性比率有的作出统一规定，但有的没有明确规定。没有作出统一规定的国家对银行资产流动性的管理一般是通过银行的审计、稽核和检查来进行的。资产流动性通常用流动资产与流动负债的比率或流动资产与存款总额的比率来说明，此比率反映了银行对短期到期债务的支付能力，此比率愈高清偿能力愈强。
业务范围的规定。关于业务范围的规定，各国的情况差异很大。有的国家对外资金融机构业务范围规定得较宽松，有的国家则规定得较严格。金融市场较发达的国家对外资金融机构和本国金融机构的经营活动实行相同的管理，即所谓的“国民待遇”，让外资金融机构与本国金融机构在同等条件下展开竞争。如欧共体国家除意大利等少数国家外，对外资金融机构从事业务活动的内容和范围就没有公开歧视性规定。金融市场尚不甚发达国家对外资金融机构在其境内的业务范围都有不同程度的限制，例：对外资金融机构的业务规模、经营范围、存款业务、信托业务、证券发行等的限制。
地域方面的限制规定。各国对外资金融机构进入的地域范围是否有限制，取决于各国的金融体制及各国的金融服务业的发达程度。金融服务业不发达的国家大都对外资金融机构进入的地域范围作了严格的限制，其目的是为了保护本国不发达的金融服务业。在金融服务业发达的国家，由于其金融体制不同，大致又可分为两种情况：一种是实行单一银行制的国家，如美国，明确规定金融机构的经营区域并不得逾越。外资金融机构进入这些国家同样会受到地域范围的限制。另一种是实行分行制的国家，此种限制则较小，或者根本就没有限制。外资金融机构进入这些国家受到的地域范围限制较小或根本没有任何区域限制。
从监督检查制度上看，有如下规定：
监督检查机构的规定。各国对外资金融机构一般都设立了监督检查机构，有的国家监督检查机构比较单一，管理和监督相对集中。有的国家则比较分散，同时有几个机构对外资金融机构行使管理监督权。
监督检查内容的规定。对外资金融机构检查重点主要是外资金融机构遵守有关法规和各种管理条例情况、资产质量和收益状况、内部控制系统的完备程度、资本的充足程度和资产流动性状况。
监督检查手段的规定。监督检查的主要手段是查帐。查帐主要是确定帐目记载是否正确地反映各项财务交易、各项资产、各项负债、收入和费用是否按照健全的银行会记原理得到反映。
监督检查报告的规定。为了监督和检查的有效性，各国都建立了报告制度。管理监督机构要求所辖的外资金融机构提供定期的或专门的报告。报告内容主要是各自的经营条件和经营状况。报告内容必须准确、真实，提供虚假情况是违法的。
监督检查处罚措施的规定。各国一般都赋予监督管理机构许多特殊的合法权力，监督检查机构可以对外资金融机构采取一些强制性措施，如警告、强迫经营有严重问题者关门或停业，可以处以民事罚款、吊销金融机构的营业许可证等。
我国金融业的现状
对外资金融机构的监管问题，不是一个孤立的问题，它和我国金融业的发展程度和现状有着千丝万缕的联系。只有客观地了解我国金融业的现状，才能有效、合理地对外资金融机构加以监管。社会主义市场经济的确立，金融业的逐步开放，对我国高度垄断和行政直接干预控制的金融体制产生极大的冲击，使正处于转轨时期的金融业，呈现一种矛盾状态。具体体现在以下几方面：
国家金融垄断与自由竞争的矛盾。我国目前金融业实质上是一种高度集中的国家垄断金融，国有金融（包括专业银行、保险公司等）无论在机构、资金，还是业务范围上，都占了整个金融业的绝大多数，其他非国有金融机构如城市信用社、农村信用社等，在很大程度上也依存于国有机构。金融业之间没有形成适度的竞争机制，这不符合社会主义市场经济的本质要求。
现行金融管理体制与国际惯例的矛盾。一是在调控手段上，我国的中央银行对专业银行、专业银行对下属银行进行调控时，一般是以直接的行政手段为主，而国际惯例则以间接的经济手段为主。外资金融机构的进入，这两种不同性质调控方式的矛盾，将直接影响到我国金融业的运行。二是在业务运行上，我国金融业现行的业务运行，主要是围绕国家政策开展，很少考虑自身效益，在很大程度上替代了财政职能，专业银行经营的政策性业务比重过大，经营自主权太小，从而形成了自身难以解决的沉重的历史包袱。而外资金融机构的业务运行则主要是根据自身实力、市场导向及效益确定，这在竞争中将会使我国金融业处于十分不利的境地。三是利益分配上，我国金融业的各项纯收入除留下很少部分的留成资金外，均如数逐级上划，最终上缴中央财政，而外资金融机构除按规定缴纳税金外，可以自主分配。
计划利率与市场利率的矛盾。我国现行的由人民银行确定存贷款计划利率的做法与国际通行的按市场供求确定资金价格的做法是相矛盾的。人民币资金利率受计划经济影响的成份很大，高度集中于中央银行，其他金融机构无权变动，利率一定几年不变。利率作为资金的价格，对资金供求有着明显的调节作用，应随着市场变化而变动。
金融业务单一化与金融业务多样化的矛盾。我国银行业与保险业的业务范围狭窄，局限于现有的传统业务。以银行为例，我国银行一直以储蓄存款与企事业单位存款为主要资金来源，主要依靠利率及行政手段吸存，融资手段单一、呆板。随着市场经济确立，来自股票、债券、房地产投资等方面的冲击会使银行聚资功能变得相当脆弱，面对国际先进聚资手段的竞争，金融业将可能受到冲撞。而外资金融机构业务面宽、功能齐全、技术先进、金融工具和金融服务品种多。这与我国金融业务的状况形成强烈反差。
我国外资金融机构监管的立法构想
我国在制定《外资金融机构监管法》时，应在现行的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》的基础上，借鉴国外立法经验的同时，根据本国金融业发展的现状规定如下内容：
制定《外资金融机构监管法》时，应明确其立法宗旨，即对外资金融机构的进入和业务活动的开展，采取严格的限制。我们应借鉴金融市场尚不发达国家的立法经验，结合我国经济发展水平，对外资金融机构实行有条件的保护主义政策。在立法上应从保护本国金融服务业的利益出发，对外资金融机构进入的地域和经营范围进行较严格的限制。因为我国目前金融管理法律环境明显滞后于外资金融机构进入状况，如果不在外资金融机构监管法上限制外资金融机构所从事的金融业务，国内金融服务业将无法与之竞争；但法律规定的限制又不能太死，尤其对实行对等互惠的国家，限制太死、采取一概排斥的态度极易引起报复，影响我国金融业向海外的发展。
管理内容方面的规定：注册开业管理和资本管理的规定，借鉴国外的立法经验，制定严格的进入标准和审批条件，并根据外资金融机构的不同形式规定不同最低资本的要求。在立法上着重考虑以下几点：外资金融机构必须具有一定的财务和管理实力，资本雄厚；对外资金融机构的注册资本、资金来源及运用状况作出规定；明确规定资本充足性的标准，可参照巴塞尔协议将资本充足性的标准规定为8%；对外资金融机构资产流动性比率作出统一规定。业务范围和区域范围的规定，根据我国金融服务业的发展现状，对外资金融机构的业务规模、经营业务的品种加以限制，有条件、分阶段地开放一些业务品种。在开放行业上，可以先开放银行业，然后保险业，最后证券业；在开放金融业务的品种上，可以先开放外币业务，后开放本币业务；在地区上，应由点到面，由沿海到内地，梯度式逐步递进开放，明确规定不得跨省经营。
监督检查方面应规定如下内容：设立专门的监督检查机构，对于外资金融机构和本国金融机构应分开监督管理；制定一系列的技术指标，对外资金融机构资产质量和收益状况、内部控制系统的完备程度、资本的充足性程度和资产流动性状况等进行监督检查；建立监督检查的报告制度。监督管理机构应要求所辖的外资金融机构提供定期的或专门的报告，主要通过提供财务报表和有关资料的方式，报告各自的经营条件和经营状况，报告内容应准确、真实，在法律上明确规定监督检查的处罚措施。具体可分为补救措施和惩罚措施：补救措施有限期清理、责令停业、警告，补救措施所涉及的内容有增加资本、纠正经营系统、制定后续备用计划、处理该外资金融机构违反法令所拥有的资产等；惩罚措施有没收违法所得、罚款、吊销金融机构的营业许可证。
《外资金融机构监管法》的制定必须立足于我国现阶段经济发展水平，同时应在我国经济发展以及世界经济格局的变化中不断充实、完善和发展。只有这样，本法才能够有效、合理地监管外资金融机构，为我国经济建设提供积极服务。