《行政诉讼法》修改问题研究——关于增设公益性行政诉讼原告之管见，本文主要内容关键词为：管见论文,行政诉讼法论文,行政诉讼论文,告之论文,公益性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公益维权之诉对行政诉讼原告资格制度的反思意义
传统的概念中，当事人起诉都是因为自身利益受到了损害，而近年，国有资产流失、环境污染、资源破坏、垄断、限制竞争行为等情况愈演愈烈，有很多人以关注社会发展和公共利益为出发点，在向主管机关投诉有关问题而得不到解决的情况下，往往直接提起公益维权之诉，来维护公法秩序。例如，1998年“王日忠状告税务局不履行法定职责案”，是首例个税举报人在向行政部门举报他人偷税未有结果的情况下，向法院提起行政诉讼要求主管行政机关履行税务稽查之责的案件[1]。该案中法院对被告所提出的“原告不是其稽查行政行为的相对人，并不具有提出此项诉讼请求的权利”的主张予以了支持。2000年10月，备受关注的浙江省台州市著名画家严正学状告该市椒江区文体局纵容支持歌舞厅、夜总会在小学校门口经营，并为色情表演提供场地一案中，法院则以严正学与具体行政行为无法律上的利害关系为由，驳回了其诉讼请求。
这些案件中，法院依据《行政诉讼法》要求起诉者与被诉具体行政行为需具有“法律上利害关系”的规定，直接否定了起诉者关于诉讼请求的程序性权利。现实的需要与法律的规定凸显矛盾。
“不管其动机、初衷如何，只要其行为在客观上起到了维护消费者权益的作用，就是公益维权。”这是2000年年底由国家工商管理局、中国消费者协会等几家单位主办的公益维权专题研讨会上，有关专家得出的结论。而上面两例中，由于当事人并没有自身的利益动机在内，因而也被称为绝对公益维权。在这种绝对公益维权诉讼中，到底谁有资格代表国家提起公益诉讼呢，很多学者和司法界人士进行了呼吁和讨论，有的指出需要建立行政公诉，即全部由检察机关作为公益诉讼的代表人，就像其作为刑事诉讼的公诉人一样；也有人指出应当建立民众诉讼或公民诉讼，由普通的公民、法人和其他组织来提起公益诉讼等等。
从理论上讲，公民诉讼可以提升个人权利和国家权力对抗性的平衡，发挥私人在法治秩序建构中的主观能动性，其作用不仅在于促进公共利益，而且能打破权力监督权力的封闭循环机制，将行政权力置于普通民众的监督之下，后者才是最不可或缺的。从现实来讲，大量公益维权行为的不断涌现，客观上也需要公民诉讼，公民诉讼是全社会强调可持续发展与科学发展背景下法治精神的突出体现，必须在立法层面予以肯定。由检察机关或者其他行政机关通过诉讼的方式来监督行政行为，也能实现对公共利益的救济，但超出了民告官的诉讼范畴，不宜在《行政诉讼法》里确认，可以留予其他法律法规考虑。
因此，笔者认为，对《行政诉讼法》修改来说，案例提示了两点，一是绝对公益维权之诉的原告资格缺陷问题法律不应该回避，应对现行《行政诉讼法》原告资格制度进行反思；二是就《行政诉讼法》本身而言，解决这一公益维权原告资格缺陷问题的思路应通过确认公民、法人或者其他组织在行政诉讼中享有的公益诉讼原告资格来进行，即公民诉讼，而非行政公诉等。
二、行政诉讼原告资格制度应兼顾个人利益和公共利益
1990年开始施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”1991年的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（试行）第二十一条将“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”解释为“与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系”。2000年3月8日的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。
分析《行政诉讼法》的规定可以看出，行政诉讼原告资格的取得要求满足被诉的具体行政行为与起诉人的合法权益受侵害存在法律上的利害关系，2000年新颁布的司法解释在原告资格的要求上有所松动，只要满足“实际影响”即可，但总的来说仍是一个限制性或部分性规定，其重心在于为个人及个人的延伸——组织提供法律上的救济。笔者认为，现行《行政诉讼法》关于原告资格的规定存在立法思路上的不足——没有根据行政诉讼救济类型来确定原告资格。各国通行的做法是，从行政诉讼救济利益性质不同的角度将行政诉讼分为个人利益救济诉讼和公共利益救济诉讼两大类，并进而规定其适用不同的原告资格制度。我国现行的规定只是对个人利益救济（或称私益诉讼）原告资格制度的架构，而公益诉讼原告资格制度一直都是空白。
从性质上讲，公益性行政诉讼原告资格不是单纯地将私益诉讼原告资格的关系尺度予以放宽，而是一种根据利益性质、案件范围另行适用的原告资格制度。这种原告资格制度突破了传统诉讼利益理论的要求，体现了公法公益性之内在本质，是当代社会民主和法制进步的结果，也是公民权利意识增强的突出表现，其落脚点在于追求公法秩序，实现对公共利益的保护。现今，民众不仅要求在私人利益的处置及主体资格上获得尊重，而且欲求于能依法介入、监督公权力的行使。公益性行政诉讼原告资格的设立为一般公众基于关注公共利益就无关自身利益的事项对违法之公权力提出质疑留有余地。近年，世界其他国家和地区的法律法规也先后确认或设立此类公益诉讼原告资格制度。例如，日本在新近《行政案件诉讼法》第5条中规定了民众诉讼，该条规定，民众诉讼不限于救济起诉者本人权益，而是以请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为为目的，而起诉者往往是选举人或者居民等。美国的《联邦采购法》则规定，任何人均可代表美利坚合众国对政府采购中的腐败和有损于美国公众利益的行为提起诉讼，诉讼获胜之后，还可以在诉讼收益中获取相应的比例作为回报。我国台湾地区在新修正的《行政诉讼法》中也特设了此种行政诉讼原告资格，该法第九条规定“人民为维护公益，就无关自己权利或法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼，但以法律有特别规定者为限”。由于这种原告资格制度突破了传统诉讼利益理论的要求，与私益诉讼中的原告资格相比，它常常要求以法律法规的特别规定为前提，并有一系列不同于私益诉讼的配套制度来约束。
三、公益性行政诉讼原告资格制度的特殊规定性
和传统的私益性行政诉讼原告资格制度相比，笔者认为，公益性行政诉讼原告资格制度在以下方面应有不同：
1.享有公益性行政诉讼原告资格以法律法规特别规定为限
基于公益诉讼突破了传统诉讼利益理论的要求，更多的是一种立法政策，须以法律法规特别规定为限。参考世界其他国家和地区的做法，我国宜采用列举式的立法方式，即在《行政诉讼法》中有条件地确认这样一种诉讼类型，但将在哪些具体行政执法领域中允许公民、法人或者其他组织享有公益性行政诉讼原告资格的权限留予单行法律法规的特别规定。
公益性行政诉讼的提出应当出于维护公共利益的需要，仅限于公共利益受到违法的行政作为或者不作为行为引起的行政争议。笔者认为，目前阶段可以在环境执法、城市规划、公共文化行政、消费者权益保护、公共卫生行政以及公有资产的聚集、流转、使用、处分等关系国计民生、社会可持续发展的行政执法领域里，通过单行法律法规的规定来建立公益性行政诉讼。更进一步从行政行为的特征来讲，可以在这些行政执法领域的法律法规中明确将下列三类行为提起诉讼的原告资格赋予一般公众：一是行政机关不主动履行法定职责、损害社会公共利益的行政行为；二是只有受益人没有特定受害人的非法受益行政行为；二是受影响人为不特定多数人的行政行为。
2.强制性行政告知程序
各国通行的做法是在公益性行政诉讼中设置一个为私益诉讼所没有的强制性行政告知程序，即当事人在了解行政机关有违反公共利益的违法行政行为时，需要先以书面形式说明行政主管机关违法的具体内容，告知主管行政机关，以便让其了解自己违法之所在，并给予行政主管机关对违法情形采取必要措施的机会和时间，以避免对行政主管机关执法构成不当干预，体现行政执法的主导性地位，同时可以防止公民滥诉，减少法院的负担。如果行政主管机关于书面送达之日起一定期限内仍未依法改进或纠正的，可以以该主管机关为被告，直接向法院提起公益性行政诉讼，请求判令其依法改正。
3.诉讼费用的承担
在诉讼费用承担上，我国一向采用败诉人承担诉讼费用的原则，但是我们应该注意到这样一点，即公益性行政诉讼的建立是为了开辟一条普通民众督促政府执法的途径，其性质富有浓厚的公益色彩。普通百姓赢了官司，主要不是自己而是大众将从中获得利益；而输了官司则由个人背上败诉的名声和沉重的诉讼费用负担。如果诉讼费用及相关费用仍由败诉人承担，恐怕会使普通老百姓因经济上的考虑而望而却步。因此，在诉讼费用及其他合理开支的承担上公益性行政诉讼应与私益诉讼有所不同。在这一点上，清华大学副教授易延友曾建议：建立惩罚赔偿制和律师费用转付制。笔者认为，此点上可参考我国台湾地区的做法，规定法院可依职权判令被告支付适当费用于有具体贡献之原告，这里：(1)适当费用既可以包括法院收取的诉讼费用，也可包括律师费用及其他合理开支，“适当”的范围由法院依法自由裁量；(2)具体贡献既指胜诉之当事人，也可指主观上具有保护环境及其他公共利益的良好愿望并将其付诸实际的人，并不一定是胜诉之人。
4.一事不再理原则的适用及集团诉讼的问题
公益性行政诉讼的典型特征就是对一可诉行政争议提起诉讼并不要求起诉人和行政争议之间有诉讼利益，原告资格非常的广泛，可能出现就同一行政行为多数人都可提起诉讼的情形。传统的一事不再理原则就是同一个争议或者案件法院不能审判两次。因此，公益性行政诉讼中虽然多数人可以就同一行政行为享有理论上的原告资格，但法院受理的次数只能是一次，才能满足传统的一事不再理原则。
这里就存在一个选择的问题，或者赋予首次起诉人一种排他性的原告资格；或者设置一种类似必要共同诉讼的集团诉讼（人数众多的情况下）。如果赋予首次起诉人一种排他性的起诉资格，可能会出现这样一种情形，首次起诉的人因为并不是和案件有诉讼利益的人，也许不会积极行使诉讼权利，案件的最后结果极有可能是公共利益未能得到维护，而且还断送了其他更有能力维护公共利益的起诉人的司法救济机会。因此，笔者主张采用集团诉讼模式来回应传统一事不再理原则对公益性行政诉讼的要求。法院在受理了某个公益性行政诉讼之后，可以发布公告，让其他有公益心或者对案情有帮助的个人或组织来参加公益诉讼，如果人数众多还可以推举诉讼代表人，这样一来既可以实现对一事不再理原则的遵守，也可以调动广大民众对公益维护的积极性。
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